我国现阶段土地征地制度改革的探讨

我国现阶段土地征地制度改革的探讨

高翔宇

云南大学资源环境与地球科学学院，云南昆明650091

摘要：土地征收是国家为了公共利益的需要，依靠国家强制力，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地转变为国有土地，同时依法给予被征地的集体和个人补偿和安置的行为。现阶段，征地制度改革始终是我国国土资源管理工作的重点，这其中，维护被征地农民合法权益是核心。本文基于征地制度的演变过程，就其产生的问题进行总结，并着重围绕“公共利益”的界定、完善安置补偿等保障机制、严格征地程序等进行了探讨，对我国现阶段征地制度改革具有现实意义。

关键词：土地征收；征地制度改革；公共利益；保障机制；农民利益

中图分类号：F301

作者简介：高翔宇(1991-)，男，河南南阳人，云南大学资源环境与地球科学学院，硕士研究生，研究方向：土地资源管理和土地利用优化研究。

征收是国家在必要时候采取的一种强制手段，将他方所有的土地转变为国有土地。由于我国的土地所有主体只有国家和集体，因此，被征收者就只能是农民集体，征收标的也只能是集体所有的土地。我国的法律规定土地不能买卖，因此征收是转变土地所有权的唯一方式。虽然征收不是民事行为，是一种带有强制性的行政行为，但是征收必须给予被征收者补偿[1]。

由于我国现行的农村土地制度产权不明晰，征地方面的立法不完善，补偿费用偏低，致使被征地农民难以得到合理的补偿；同时由于征地程序不规范，导致失地农民无法得到合理的安置。

十八届三中全会以后，《土地管理法》的修订备受关注，其中，征地制度改革依然是重点。因此，必须建立科学规范、公正合理的征地补偿制度，以推动征地工作的顺利进行，而其中最重要的是维护被征地农民的合法权益。

一、我国征地制度的发展史

新中国成立后，我国产生了首个关于土地征收的法规，即1953年11月5日政务院颁布的《国家建设征用土地办法》，这是新中国第一部比较完整的土地征用行政法规，该办法经1957年修订后一直沿用到1982年。改革开放后，经济快速发展使建设用地需求显著增长。为满足新时期征地需求，我国在1982年出台了《国家建设征用土地条例》。在随后的1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议正式通过《中华人民共和国土地管理法》。这标志着征地制度的真正确立。

新世纪，我国征地制度改革步伐明显加快。2004年，《土地管理法》对“征用”和“征收”的概念作了进一步明确，同时对征地补偿进行了完善。2011年，党中央、国务院及相关部门又连续下发了各类政策文件，旨在严格规范征地与拆迁补偿工作。十八届三中全会以后，在“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的大背景下，征地制度改革再次成为人们关注的焦点。

二、现阶段征地制度产生的问题

到目前为止，关于征地制度缺陷的讨论有很多，大致包括以下几个方面：对“公共利益”的界定不明确、征收土地的审批程序不严格、征地范围不合理、补偿标准不完善和分配不公平、安置不到位、社会保障无法落实、征地补偿费用的监督和管理存在缺陷等诸多方面。如何深入解决这些问题，关系到我国能否将征地制度改革顺利进行下去。

三、现阶段征地制度的完善

(一)对公共利益作出合理的界定

为了保证社会和公共事业发展的顺利进行，当国有建设用地不足时，国家或政府可以对属于集体所有的土地进行征收和征用。一方面说明了征收和征用是对土地的重新分配，需要统筹兼顾各方利益，严格限制征收和征用的范围；另一方面，启动征收和征用仅限于公共利益，包括兴建公共设施、公共交通以及出于对整个社会长远利益的考虑而进行其他的投入。

然而，法律对公共利益的内涵和外延界定不清，直接导致了征地权的滥用。一些地方政府经常出于私利，假借“公共利益”的名义，大肆征用农村土地，这远远超出了公共利益的限制范围，客观上造成了征地规模过大和耕地流失[2]。

“公共利益”是一个广泛的、开放的、发展变化的概念。我国对于“公共利益”的第一次明确解释出现在2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但是，这种“公共利益”只在针对房屋征收时进行解释，其他的法律和行政法规中还没有明确界定。综上，首先必须从立法上对“公共利益”的内容和范围进行界定，弱化甚至取消所谓公益用地和非公益用地区分；其次，因为征地必然会涉及各方的利益，所以为了保护被征地方的利益，国家必须对失地人的损失予以公正合理的补偿，建立起一个遵循市场化轨迹的补偿模式，这是现阶段征地制度改革首要解决的核心问题。

(二)完善合理、规范、多元的保障机制

制定合理、规范、多远的征地补偿安置标准和社会保障机制是保护被征地农民合法权益的有效途径。征地补偿，应当把农民的利益放在首位，这是首要原则。我国征地补偿制度改革的总体方向应该是赋予农民完善的土地财产权[3]。因此，在制定和完善补偿标准时，首先要明确征地补偿的具体项目。其次，严格按照中央提出的“不断提高征地补偿标准，确保被征地农民生活水平不下降，生活质量不降低，长远生计有保障”的要求，在此基础上作出适当的突破，并制定相应的核算体系，与国有建设用地同权同价。第三，本着公平公正的原则，合理合法地分配征地补偿费。可以建立一个独立于各个乡镇集体之外的组织，负责督查征地补偿款的落实情况。第四，在解决好补偿安置问题的同时，

健全和完善社会保障制度。改革现阶段一次性货币补偿的方式，在确保农民最低生活保障的基础上，积极建立覆盖农村的就业保障、医疗卫生保障、教育保障、养老保障、住房保障等机制以及司法救济制度[4]。

(三)严格征地程序，拟定补偿安置制度，建立严格的审批监管制度

为了保障被征地农民的合法权益，就要在法律法规的框架下来执行。首先，国家要建立一套完整的土地征用审批和申诉机制，保证每一个步骤的合法性。其次，要加强监管，防止暗箱操作。涉及到征地的集体组织，在公平公正的基础上对土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告[5]。最后，要坚持公众参与的原则，努力倡导公众参与机制。明确政府、农民集体和个人的法律责任，征地程序要落实到位；加强对“公共利益”用地的必要性、可行性的论证，防止过度侵占耕地；完善听证、论证、公告的过程，严格公众监督和反馈机制。

四、结语

土地征收是一个涉及各方利益的复杂的过程，通过对我国征地补偿制度的研究和思考，征地制度改革的条件和方向已经明确，然而要在法律法规上落实还需要一个过程。征地制度改革的目的在于明确“公共利益”，使征地范围合理化，征地程序规范化，被征地农民生活水平得到有效提高，国家、集体、个人利益同步增长。因此，要在法律层面对“公共利益”作出合理的界定，严格征地的条件和程序，强调公正合理的安置补偿，完善社会保障制度，制定一整套能够突显被征地农民合法利益的程序规定贯穿征地过程始终。

[参考文献]

[1]中华人民共和国土地管理法注解与配套[M].北京：中国法制出版社，2014.

[2]王春凤.论农村集体土地征收的立法科学性进路—以土地管理法修订为视角[J].广东农业科学，2013(24).

[3]余春秋.我国征地补偿制度的演变和发展趋势[J].国土资源导刊，2013(9).

[4]杨秋林.农村土地征用存在的问题及其对策[J].江西社会科学，2011(7).

[5]帅阳，杨姣姣，江潇潇.论我国征地制度改革及其完善[J].卷宗，2014(5).