铁路安全保卫专门立法论析

铁路安全保卫专门立法论析*本文系铁道警察学院2014年度中央高校基本科研业务经费项目《铁路安全保卫法律适用问题研究》的延伸成果(项目编号：2014TJJBKY011)。

赖锴

铁道警察学院，河南郑州450053

摘要：铁路的快速发展及其在我国社会生活中的重要性，使得铁路安全保卫愈需加强。但现有的铁路立法及有关规范难以有效满足现代铁路安保的需要，铁路安全保卫兹需专门立法。国内外相关领域的安保立法为我国铁路安保立法提供了经验借鉴，也为铁路安保专门立法提供了可行性论证。囿于我国铁路立法的历史渊源，铁路安保立法在形式上只能表现为行政法规形式，其内容主要应包括领导体制、站车线的安全保卫、预警与风险控制机制以及高速铁路与国际联运铁路的特殊安保规定等。

关键词：铁路安全；安全保卫；铁路公安；专门立法

中图分类号：D922.14

作者简介：赖锴(1978-)，男，河南汝南人，法学硕士，铁道警察学院讲师，研究方向：法理学。

铁路在我国社会生活中扮演着众所皆知的重要角色，而铁路运营安全是铁路可持续发展的重要保障。近些年，铁路建设规模不断扩大，铁路跨区越省，沿线情况复杂因素增多，铁路安全面临较为严重的保卫压力。但就目前我国铁路法律渊源而言，“铁路安全保卫”并未列明于现行法渊源中，其更多的是以新闻用语的形式呈现在诸多新闻报道之中，这种用语使用的高频性与其非“法言”的身份不相称。法治国中，铁路安全保卫若需循规发挥巨大作用，必须由法赋予其“法言”身份，以法来创制铁路安全保卫的相关法律制度。

一、铁路安全保卫专门立法的必要性

(一)现有的铁路立法及有关规范难以有效满足现代铁路安保的需要

铁路安全保卫是指铁路安保主体为了维护铁路场域的安全和秩序，防止对铁路运营活动进行非法干扰破坏而进行的防范与打击等一系列活动的总称。目前，我国铁路法域中没有一部独立的铁路安全保卫专门法，有关铁路安全保卫的规定散见于《铁路法》、《铁路安全管理条例》、《治安管理处罚法》等法律法规中，囿于这些立法的综合性和其各自规定相互之间协调的不当性等先天缺陷或后天的法律适用障碍，这些铁路安保规定难以形成协调有序、相互补充的保卫法效果。比如：《铁路安全管理条例》主要由铁路监管部门对包括铁路建设质量安全、铁路专用设备质量安全、铁路线路安全、铁路运营安全在内的综合性事务进行监管，并不属于铁路安全保卫的专门法。

现有的铁路规范性文件不仅囿于内容的综合性而略显立法模糊，而且在与其他立法的衔接上差强人意，致使操作适用混乱，适法效果欠佳。比如：对于在铁路线路上放置障碍物，或者故意向列车投掷物品的行为，《治安管理处罚法》规定处拘留、五百元以下罚款，而《铁路安全管理条例》规定由公安机关责令改正，对个人处2000元以下的罚款。可以看出，该两个法律文件对同类性质的行为在处罚种类和幅度上存在明显的冲突。此外，铁路领域尚有大量的其他规范性文件，随着铁道部的拆分，这些红头文件效力如何，是否需要清理，怎样进行公开等，通过观察为数不多的铁路局及有关官方网站，无法得到答案。这些效力不明或效力低下的文件(内部文件)难以有效规制各安保主体的行为。

(二)铁路安全保卫专门立法是加强铁路安保的重要制度支撑

铁路安保形势的严峻性、复杂性、突发性、系统性使得铁路安保无法完全凭借一家力量，因此必须仰赖多方安保力量，形成合力，实现资源优化。但另一方面，我国铁路安保存在责任主体不明确、领导体制不清晰、职责权限模糊等问题，严重制约铁路安保工作实效。克服这些不足，实现铁路安保的有效实施必须通过专门性的立法进行综合性的制度创设。“法律所建构的制度性框架，为人们执行有关政治、经济、文化等方面的多重任务提供了手段和适当环境，法律是文明建设的一个不可或缺的工具。”[1]法律所特有的性质和功能决定了其在铁路安全保卫中理当扮演重要角色。建构铁路安保的法治秩序是铁路安全保卫工作之必须和保障。而且铁路安全保卫的严重情势及欠佳的铁路安全保卫的现状更提出了对铁路安全保卫进行系统整合的法规范需要。

二、铁路安全保卫专门立法的可行性

(一)现有安全保卫专门立法为铁路安保立法提供国内立法经验借鉴

在我国现有法律体系中，涉及安全保卫的立法主要有：《国家物资储备仓库安全保卫办法》、《民用航空安全保卫条例》、《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》、《长江三峡水利枢纽安全保卫条例》等数部法律法规，此类立法先例为铁路安全保卫立法提供了“安全保卫”的语境参考，也在内容和形式方面提供了珍贵立法经验借鉴。2015年7月1日通过的《国家安全法》就领导体制、情报信息、风险预防、评估和预警、危机管控等做了明确规定，为铁路安保立法提供了内容架构和制度整合的可行性参考。

(二)我国现有铁路法律体系并不排斥铁路安保专门立法

我国的铁路法律体系基本成型，初步形成了以《铁路法》为统领，内容涉及铁路安全管理、客货运输、铁路用地等较为全面、多层次的法律规范，包括《铁路法》、《铁路安全管理条例》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等在内的法律、法规、规章。《十二届全国人大常委会立法规划》将《铁路法》的修改纳入立法项目，进一步说明我国的铁路法律体系基本趋于稳定。但在这一立法模式下，完全可以就某专门事项出台相应的专门立法。

圆钢管混凝土柱试件偏心承载力-挠度曲线，如图3所示。从图3可以看出，曲线大致可分成3个阶段：① 弹性阶段，在此阶段承载力与挠度为线性关系且成正比。柱子的抗弯刚度大，斜率大，承载力的增长快。② 弹塑性阶段，承载力与挠度成非线性关系。承载力增大缓慢，随着承载力的增大，受压区的塑性变形增大，截面抗弯刚度不断下降，核心混凝土在纵向压力作用下也开始产生裂缝。③ 破坏阶段，随着塑性区继续扩大，承载力开始下降，挠度增加，横向变形逐渐增加，直至柱子破坏。从图3可以看出，柱子接近破坏时，挠度增长很快，说明圆钢管与核心混凝土之间存在相互约束。钢管与混凝土的相互约束提高了柱子的极限承载力和延性，避免发生脆性破坏。

(三)国外铁路安保立法提供了可资借鉴的域外经验

一些国外铁路立法就铁路安保做了特别的规定。如：加拿大除了制定有《加拿大运输法》外，还出台了《铁路安全法》等。日本制定了《关于妨碍新干线铁路列车运行安全行为的处分特例法》。《俄罗斯联邦铁路运输法》就安全保卫的主体和对象作出了明确规定，该法规定，运输商负责货物在运输途中和在铁路车站的安全保卫；公用铁路最重要设施和特种货物的保卫，由联邦铁路运输主管部门的保卫部门、联邦内务部的内务部队和其他授权部门负责。这些规定和立法形式为我国安保立法提供了一定的经验。当然，我国铁路的改革与发展也有自身的特点，这些特点无不需要强化铁路安保。因此，加强对铁路运输安全的保护，通过专门立法，理顺铁路安保机制，形成安保合力，更应当成为我们不二的选择和制度探索努力的方向。

三、铁路安全保卫专门立法的表现形式

从法律渊源的角度看，我国法律的渊源包括宪法、法律、法规、规章等。铁路安全保卫专门立法是制定成法律效力层级较高的法律，还是制定成法规、规章呢？笔者认为铁路安全保卫应制定成法规，而非法律或规章。原因如下：我国已经形成的铁路法律体系是以一部《铁路法》为基本法，辅以一些法规、规章所构成的体系。铁路安保立法作为针对专门事项进行的立法，无法涵盖铁路空间的全部事务，只能位居《铁路法》之下。铁路安全保卫涉及铁路公安、铁路企业、沿线地方政府及社会综治力量，统筹协调这些安保力量无法由国务院的某个组成部门来实现，必须由我国最高行政机关——国务院统筹规划。再者，根据我国的有关法律，规章无权对一些行政处理措施作出规定，若将铁路安保立法制定成规章，由于其效力较低，势必影响铁路安保执法效果，不利于安保目的的有效实现。故此，我国应由国务院制定《铁路安全保卫条例》，在法律渊源上，属于行政法规的层次。

四、铁路安全保卫专门立法的主要内容

《铁路安全保卫条例》应主要包括铁路安全保卫的保卫目的、领导体制、保卫对象、保卫场域、保卫机制、惩罚制度、预警与风险控制机制以及高速铁路安全保卫的特殊规定等内容，并明确铁路安全保卫主体实行铁路公安统一领导，分工负责的体制。

(一)总则部分的内容

参考现有立法例，本部分应明确立法目的，即是为了防止对铁路运营活动的非法干扰，维护铁路运输安全，保障铁路安全等。同时应明确铁路安全保卫宜遵循“统一领导，分工负责”的领导体制和保卫模式。铁路安全保卫工作应由铁路公安局统一管理、监督、领导，构建统一的指挥系统和警情预警、沟通、协调机制。各级铁路公安机关、铁路运输企业、沿线单位与人员等分工负责的机制，铁路公安机关负责对铁路安全保卫工作实施统一管理、检查和监督。

此外，鉴于保卫理论界对保卫工作及保卫主体的不同争论[2]，本部分应对“铁路安全保卫”做出法律解释，以区别

铁路安全管理、铁路安全保护等相关概念，便于厘清与相关立法之区别。还应明确铁路安保主体的职责，规定铁路公安负责站、车、线的治安防范、治安秩序、消防安全以及刑事打击，负责铁路运输单位及工务、电务、车务等主体的安全保卫业务指导与监督、检查，统一协调全路的安全保卫工作，做好警情预判与通报、保卫措施的指导与监督等等。铁路运输单位、地方公安、沿线地方相关行政单位等依法依规做好内保、安保设施设备建设、社会治安综合治理、护路联防组织等工作。通过立法划清铁路公安和铁路公司的责任权限，实现政企分开，该属于企业内保的事务，由企业负责，铁路公安有权进行监督指导，但不能越俎代庖。

(二)车站的安全保卫

(三)列车运输中的安全保卫

保障运输安全是铁路运输的永恒主题。列车运行中的安全保卫随着国内外大环境的变化，安保形势更显严峻，尤应格外关注。该部分主要应包括，规定旅客和托运人在运输行程中的义务和禁止行为，明确列车长和乘警的安保职责及权限分工，对列车运行中乘警警务模式和治安联防做出原则规定。

(四)列车线路沿线的安全保卫

线路安全是铁路运输安全的保障。立法中应明确线路民警职责和铁路内部有关单位的职责，明确线路及防护网等治安隐患的排查及解决机制。对于沿线因路地纠纷引发的威胁线路运输的行为和事件、铁路交通事故防范和处理、道口管理等都应通过立法做出有利于安全保卫的制度创设。此外，还要明确铁路沿线的护路教育、护路联防、综合治理机制、铁路沿线整治的主导机制等，落实“统一领导、分工负责”的安保模式。

(五)特殊规定

鉴于铁路安保的特殊情势，建议未来铁路安保专门立法应特别的做出一些规定，包括但不限于建立情报信息工作协调机制、安全风险评估预警机制、突发事件(恐怖袭击、自然灾害、传染疾病)应对机制、军运特运的安全保卫、国际列车和高速列车的安全保卫等。

(六)法律责任

法律责任的落实是对法的实效的保障。本部分应对违反本法的行为由有关机关追究其责任。考虑到本法与有关法律的关联，本部分立法中也可考虑使用援引性法律规范。

[参考文献]

[1][美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，1998：409.

[2]张弘主编.保卫与安全管理理论研究综述[M].北京：中国人民公安大学出版社，2013，7：1-25.

[3]罗锋等主编.新世纪警察业务实用大全.安全保卫卷[M].北京：群众出版社，2001，5：233.