托底型治理：“131”物业服务保障模式的实践探索

针对近年来基层社会治理中业主、业委会、物业公司间出现的复杂情况和问题，上海市闸北区临汾路街道党工委、办事处推出了由一个业委会工作站和政策法规、审计审价、矛盾调解三个工作室组成，并辅以一个街道层面的社区物业保障服务中心的“1+3+1”物业服务保障模式。实践表明，该模式有效缓解了小区物业管理上的矛盾与冲突，提高了基层社会治理的有效性和针对性，受到居民群众的交口称赞。

物业服务保障;托底型治理;创新社会治理

近年来，上海市闸北区临汾路街道党工委、办事处针对基层社会治理中业主、业委会、物业公司三者间出现的新情况新问题，推出了以“1+3+1”为架构的物业服务保障模式，通过政府购买服务的形式，成立了一个业委会工作站和三个工作室（政策法规工作室、审计审价工作室、矛盾调解工作室），率先设立了一个街道层面的社区物业保障服务中心，大大缓解了小区物业管理上的矛盾与冲突，进一步引领社会化的专业主体融入社会治理，提高了基层社会治理的有效性和针对性，受到居民群众的交口称赞。

一、临汾路街道“131”物业服务保障模式的兴起与发展

临汾路街道“131”模式的出现不是偶然现象，而是市场经济发展对于政府在基层社会治理中的角色定位提出了新的呼唤，是社会变迁对政府转型提出的必然要求，也是临汾路街道顺应居民群众的诉求不断推进基层社会治理创新的结果。

（一）业主的维权意识不断增强，呼唤着基层社会治理的创新。随着社区的发展，居民希望对所居住小区的房屋维修、保洁、保绿、保安等管理事项有知情权、参与权，希望自己在小区中的合法权益能够得到很好的保护，这已经成为一种普遍趋势。顺应这种趋势，临汾路街道党工委、办事处认为很有必要在业主的维权、业委会的职能发挥、物业公司的运营管理等方面提供专业层面的政策、法律支撑，主要是通过政府购买服务的方式为居民搭建一个权威性的排忧解难的平台，帮助居民合法有序地维护自身的权益，提供第三方专业性的服务，促进居民小区中各类治理主体的健康发展。

（二）物业矛盾逐渐成为社区治理中的突出问题，需要新的治理模式予以应对。随着住房商品化的推进，物业企业、业委会、业主各方之间的矛盾呈现多发性、复杂性等特点。业主想用最少的钱享受最好的服务，物业公司追求企业利润最大化，由此引发的物业管理问题纷繁复杂，牵涉其中的各方都有强烈的维权追责、矛盾调解需求。临汾路街道党工委在群众路线教育实践活动中梳理出的居民提出的各类意见建议，有70%以上的问题都与小区的物业管理有关。群众反映强烈的问题，就是政府应当发挥作用的落脚点所在，“131”模式是临汾路街道基于这样一种认识，在基层社会治理方面所进行的一种探索。

（三）小区管理出现市场失灵的现象，迫切需要创新治理机制。近年来，随着上海市最低工资标准的逐年提高，物业服务公司运作成本不断攀升，不少物业企业入不敷出，物业公司抛盘现象频频发生，特别是对于老旧小微的小区情况更为严重，临汾社区就曾出现过小区物业撤离而没有物业管理的真空地带，居民生活不便，影响社区和谐稳定。在这种情况下，政府必须要通过有限托底机制解决小区物业应急管理的问题，同时积极推进居民自治管理模式。“131”模式中的临汾社区物业服务保障中心就这样应运而生。

二、临汾路街道“131”物业服务保障模式的运作与成效

“131”模式主要是针对居民区不断出现的与物业管理有关的突出问题而创建的，主要包括：“1”即业委会工作站，“3”即政策法规工作室、审计审价工作室、矛盾调解工作室，“1”即社区物业保障服务中心。整个体系的运作，体现了转型时期面对基层群众日常生活中出现的新问题，政府在基层社会治理中的角色重塑，是基层社会治理的一种新探索。

（一）“131”物业服务保障模式的运作特点。第一，创设化解社区物业管理矛盾的“社会化载体”——业委会工作站。工作站的主要职能是协助街道物业办指导小区业委会的组建和换届;指导有需求的小区业委会选聘物业服务企业;为小区业委会成员及物业服务企业提供相关政策、法律法规等专业知识的培训;参与指导协调业委会、业主与物业服务企业的三方关系;接受业委会委托，指导、监督、审核物业服务企业资金使用运作情况等等。第二，引进维护业主权益的“专业化力量”——三个工作室。临汾路街道根据实际情况成立了三个工作室，即“政策法规工作室、审计审价工作室、矛盾调解工作室”，分别聘请三种不同的专业化力量，承担相关的任务。一是法规政策工作室，聘请相关专家和律师，为业主、业委会、物业公司提供政策、法律法规方面的咨询服务;针对小区物业综合管理中碰到的疑难问题，提供权威性专业性的指导意见;参与重大疑难问题的研讨、协调、制定解决方案;为临汾社区内有需要的组织提供与小区物业综合管理相关的法律法规、政策等方面专业培训。二是审计审价工作室，聘请专业审计人员指导业委会规范使用维修资金;指导业委会根据小区实际需求确定物业服务企业收费等级;小区广告、停车费收益的合理分配;对小区专有部分需要维修、更新、改造项目工程的预决算提供审计服务。三是矛盾调解工作室，由区司法局委派专职人民调解员和物业管理领域的专业律师，主要对临汾社区内的物业管理纠纷情况及矛盾动态进行排查，着力解决物业管理与服务过程中发生的重大矛盾纠纷，有针对性地组织开展物业管理纠纷预防和调解工作，受理和调解业主、业主委员会、物业服务企业三者之间的纠纷。第三，构建小区物业应急管理的“市场化平台”——社区物业服务保障中心。物业服务保障中心的主要职能是接受街道物业办的派单对物业企业抛盘的小区实行托底保障，确保小区过渡至重新选聘物业企业;对临汾社区实行自治管理的小区进行托底保障，负责解决维修基金账目管理、停车费发票的出具、日常维修养护;对临汾社区进行“酬金制”管理的小区，提供“四保”专业团队，并指导业委会与专业团队签订相关服务合约;接受街道物业办的派单，解决临汾社区涉及物业管理的突发事件、应急维修项目;承接社区内业主、业委会、物业公司的相关物业管理范围的诉求任务，费用由诉求单位支付。

（二）“131”物业服务保障模式的实际成效。临汾路街道“131”模式通过一个时期的运行，在指导业委会换届、协助业主维权、物业管理应急事件的托底保障、提供政策法规咨询、参与物业矛盾调解等方面发挥了积极作用，为居民自治提供了有力支撑，受到了居民的欢迎，取得了明显的成效。第一，成为小区业委会自治管理的助手。临汾路街道于2008年成立了业委会工作站，探索业委会工作有效运行的方式方法，寻找维护业主和物业公司合法权益的各类途径，引导业主正确行使权力和履行义务，积极推进和谐社区建设。工作站成立之初，社区物业矛盾还不像今天这么复杂，随着社区的发展，物业管理矛盾越来越突出。2011年修订通过的上海市住宅物业管理规定，要求街道协调和处理辖区内物业管理综合事务和纠纷，指导业主大会、业主委员会的组建和日常运作。此时，积累了不少经验的业委会工作站已经发展为一个有独立法人资格的社会组织，以项目化的形式承接政府购买的服务，于是顺理成章地成为了配合街道做好小区业委会自治管理和协调物业矛盾的助手。目前，工作站每年接受各类项目任务约120多个，深受社区内业委会组织的欢迎。第二，成为物业公司规范运行的推手。小区维修、改造和更新过程中，工程报价和结算问题由于专业性强、涉及资金量大，常常成为业主和物业矛盾的焦点。双方各执一词的局面中，“131”模式的专业化人才储备便有了用武之地。汾西路某小区凉亭被大火烧毁，需要进行重修。起初按照物业公司的预算需要6万多元的维修费用，业主委员会对这笔预算表示怀疑，但又拿不出权威性的预算标准，双方为此纠缠不清，于是向“131”平台求助，经过审计审价工作室专业审计人员的核定，最终经费定在3万元左右，双方均表示认可，凉亭很快又焕然一新。“131”模式提供服务的专业和中立立场赢得了各方当事人的尊重。社会组织参与物业服务，更灵活，也更有效率。“131”模式这个平台开始接到越来越多业主和物业公司的诉求，请求指导他们如何合理定价、合理收费、合理使用维修资金等等，在物业服务规范运行的过程中扮演了“推手”的角色。第三，成为广大业主合法维权的帮手。十多年前，阳曲路某小区的20-24号楼搬来一批动迁住户，他们住下来后，发现没有享受到和小区其他居民楼一样的物业服务。一次次申请公共设施养护后，居民们发现这几栋楼竟然连维修基金都没有。居民们求助“131”平台时称，当年从旧房子迁出时，他们与动迁企业签订了一份“街坊协议”，协议规定，开发商要按照建筑总面积造价的千分之二支付维修基金。由于维修基金不直接落到各家账户，很多人对这条协议没有关注。后来居民们多次与动迁企业沟通，始终没有得到回应。街道物业办和业委会工作站找到了政策法规工作室的知名律师咨询，律师支招说：“协议有效，去找到落款单位交涉，如果协商不下，再由他出面打官司。”法律专家这么一说，工作站工作人员就有底气了，按律师的指导找到落款单位，一番沟通后，对方最终同意支付欠款，把100多万资金打入该小区的维修基金里。维修资金的归集管理牵动每一位业主的心，事关小区业主的切身利益，“131”模式中的政策法规工作室就是业主合法维权的帮手。通过“131”这个平台的帮助，至今已成功解决多起小区历年拖欠的整修工程费用、维修基金的归集等重大矛盾，在业主间的知名度也日渐提升。第四，成为政府托底物业保障的抓手。临汾路街道很早就开始引导出现物业抛盘的老旧小微小区进行自治管理。场中路某小区由于物业公司经营亏本突然抛盘不管，遭遇物业管理上的真空状态。小区业委会在“131”平台的指导帮助下开展小区物业服务的自治管理，关于保安、保洁、保绿等基本公共服务，在征得居民同意的前提下，收取相应的费用，到市场上聘请能够提供服务的相关人员进驻小区进行管理，有关支出成本等及时向居民公示，同时将电梯维保、保修、垃圾清运等专业项目通过进行外包，取得了理想的效果。在这样的自治管理过程中，“131”模式中的“物业服务保障中心”起了很大的作用，除了承接物业管理真空状态下的物业服务托底保障外，许多专业项目可以通过物业服务保障中心对外承包，同时自治管理中的瓶颈问题：如维修资金的分摊、提供停车费发票等，也可以通过物业服务保障中心解决。在不断完善的实践中，保障中心服务功能也正在向有效解决住宅小区综合管理中存在的难点问题拓展，如由于自然灾害造成的树木倒塌、房屋遭损等等应急维修问题，均可由“中心”快速解决。

三、临汾路街道“131”物业服务保障模式的启示与思考

临汾路街道“131”模式扎根于当下深刻变迁的社会结构之中，回应了基层群众的诉求，进一步回答了转型时期如何更好地加强基层社会治理，让老百姓过上安宁幸福的生活的问题，提出了基层政府在社会治理中的准确定位和作用机制问题，不失为有益的探索，也带来了许多启示。

（一）基层政府在社会治理中要把服务理念的提升放在首要位置。理念推动一切，理念高于一切。政府全部的目的在于民众的幸福，此外政府没有别的目的。“131”模式抓住了小区居民生活中的主要矛盾和突出问题，能够予以体制机制的创新。这样一种理念，反映了对于老百姓切身利益的一种责任担当，与中国共产党全心全意为人民服务的宗旨完全一致，体现了马克思主义政党的本质要求。

（二）基层政府在社会治理中要把握好自身角色的准确定位。政府该做什么，政府不该做什么，这是执政治国的一个重大问题，既不能大包大揽，也不能听之任之。“131”模式所蕴含的托底型治理是一种创新，有效避免了前面两种管理的不足。将重心放在居民自治解决不好的问题，放在市场也无法解决的问题，放在居民矛盾最集中的问题，极大地提高了社区治理的针对性、有效性，促进了居民生活质量的改善，又避免了政府有限资源的浪费，同时激发了社会与市场的积极性。“131”模式所体现的对于基层政府在社会治理中准确的角色定位，正是体现了中央对社会治理创新升级的要求。

（三）基层政府在社会治理中要发挥好法治、自治和市场的作用。社会的发展，对基层政府社会治理提出了很高的要求，基层政府在社会治理中的组织架构、体制机制以及治理能力如何跟上现代治理的要求，如何更加公平、更加有效地满足群众的需要，是基层政府面对的又一个问题。“131”模式中，政府在进行有限托底保障的前提下，要依托法治的力量，充分鼓励居民自治，并引进专业的第三方机构，通过政府购买服务的方式为居民提供科学合理、公平有效的服务，确保了这种公共服务能够持久地进行下去。无论是从组织架构还是体制机制来说，这都体现了社会治理体系现代化的基本要求，在促进基层社会治理能力现代化的道路上迈进了一步。

执笔：杨景明