浦东开发开放的先行先试战略

张东保

浦东自开发开放以来，始终坚持解放思想、改革创新，在经济社会等各个领域先行先试，担当上海市综合改革的“试验田”，体现了超前的科学发展意识。回顾与梳理浦东开发开放以来在先行先试上锲而不舍的改革实践，总结其基本经验，对于推进新一轮浦东开发开放向纵深发展，率先形成有利于科学发展的体制机制，具有重要的现实意义。

浦东开发开放;改革创新;先行先试

浦东为改革而生、因改革而兴、以改革为己任。作为改革开放的先行地区，浦东按照上海市委、市政府“先行一步”的要求，在经济社会等各个领域先行先试，担当上海市综合改革的“试验田”，充分发挥带头示范作用，从整体上激发了上海的活力。回顾与梳理浦东开发开放以来在先行先试上锲而不舍的改革实践，总结其基本经验，对于推进新一轮浦东开发开放向纵深发展，率先形成有利于科学发展的体制机制，具有重要的现实意义。

一、坚持规划先行，高起点开发

开发开放浦东是一项跨世纪的宏伟工程。要在短短几十年间从一片基本农村化的土地上建起一座现代化新城区，必须推行超常的发展战略，快速推进城市化建设的进程。上海市委、市政府从建设之初就把规划面向21世纪的新浦东放在突出位置，按照“规划先行”的开发思路，进行了全面的战略性研究，坚持以高标准、系统化的规划指导高起点开发。1990年5月，浦东开发办公室第一次办公会议就围绕“制定浦东开发区350km2的控制区规划框架”展开研讨。1992年11月经市人大常委会审议通过、1994年6月审定正式颁布的浦东新区的总体发展规划，成为一个具有国际一流水平的规划方案和具有法律效力的建设蓝图。

按照规划建成的浦东，城市形态呈“中心敞开”与“多心组团”格局。“中心敞开”是以与外滩隔江相望的陆家嘴地区为核心，向北、东、南三个方向敞开，这是一种轴向发展模式，使新区城市形态富有宽敞开阔感。“多心组团”是在中央商务区浦东部分（小陆家嘴）之外，加快建设金桥、外高桥、张江镇等为中心的城市化地区，科学合理地安排建筑密度和人口密度，包括高楼大厦等标志性建筑物，使整个新区疏密有序，错落有致。为了高起点规划，1992年11月，陆家嘴开发区在全国率先采用国际咨询的形式，经过英、法、日、意、中五国专家的设计，以及10多个国家的30余位专家17轮讨论深化，历时两年，高质量地完成了陆家嘴中心区城市规划。此后，新区的规划设计走出了一条新路，许多规划，包括一些系统规划、地区规划、单体规划，都采取国际招标或国际咨询等方式，使之成为集国际、国内智慧的最新成果，为新区从近到远的开发建设目标提供了实施的蓝图。

二、坚持法制先行，以法制化保障浦东的国际性、枢纽型、现代化

浦东开发开放从一开始就纳入了法制轨道，将依法行政理念贯穿于政府各项工作之中。在中央原则同意浦东新区实现经济技术开发区和某些特区的政策后，浦东开发办在广泛调研的基础上，参照全国各地经济技术开发区和经济特区的各项政策条文，依据上海的特点和浦东的具体情况，组织市府各有关单位，制定出《关于上海浦东新区外商投资企业审批办法》等九个政策法规，并于1990年9月，在上海市人民政府新闻发布会上以中文、英文、日文三种语言向世界发布。此后，上海市人大通过的《上海市外高桥保税区条例》等地方性法规，国务院有关部门发布的《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》等规章，以及市政府颁布的《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》等规章，为浦东经济社会发展和城市建设顺利进行，提供了有力的法制保障。

浦东新区在探索建立有利于开发开放的综合环境等方面制定了大量规范性文件，其中不少内容在上海市乃至全国都是首创的。1998年，制定《浦东新区财政性专项拨款采购设备管理办法》，率先实行政府集中招标采购制度。2002年，颁布《关于浦东新区国有土地使用权交易管理的若干意见》和《浦东新区土地使用权出让招标、拍卖实施方案》，进一步规范土地公开交易行为。这些规范性文件有力地促进了浦东新区功能开发的进一步扩大和深化，为制定法律法规积累了经验。

三、坚持“金融贸易先行、基础设施先行、高新技术产业先行”，提升经济中心城市功能

浦东开发开放以来，推行金融贸易先行、基础设施先行、高新技术产业先行策略，基本建成多功能、外向型、现代化新城区，为恢复和再造上海经济中心城市功能奠定了坚实基础。

按照金融贸易先行的思路，浦东在金融贸易改革和对外开放方面采取了一系列举措。实行金融工具创新，如组织国内“银团”联手为重大工程融资;扩大授信方式，引入循环贷款、按揭贷款等先进运行方式;为外商投资增设政治风险险种等;并率先在商业批发与零售领域对外资开放，允许外资银行经营人民币业务试点。推进金融体制创新，1991年中国农业银行浦东分行经中国人民银行上海市分行批准，开始资产负债比例管理试点;1996年浦东的商业银行全面推行资产负债比例管理试点。保险业改革迈出新步伐，1996年上半年中保集团上海浦东人寿险、财产险机构的组建，太平洋保险公司与平安保险公司实行财产险和人寿险机构的分设，标志着我国保险业一个划时代的开始。率先实行金融开放，使一批外资金融机构先后进入上海。1997年中央又正式批准外资银行在浦东进行经营人民币业务的试点;率先对国内开放外贸市场，允许国内外贸公司设立子公司等试点，为全国进一步扩大对外开放提供了经验。率先推进生产要素市场化，为尽快形成大市场、大流通、大外贸格局，1996年，上海市委、市政府作出将一些大的要素市场迁入浦东的重要战略决定，上海房地产交易中心、上海产权交易所、上海证券交易所等先后迁入浦东，形成了一个较为完善的生产要素市场体系。大胆创新，开土地有偿使用之先河，采取组建公司进行商业性开发、由政府进行宏观调控的模式，形成“土地空转、批租实转、成片规划、滚动开发”的新路子。

按照基础设施先行的思路，浦东加大城市建设和环境管理力度，探索市场化、多元化的投融资方式。通过抓好“八五”和“九五”期间两轮十大市政基础设施骨干工程，基础设施建设进展迅速。建成包括杨浦大桥、南浦大桥、内环线浦东段、杨高路、张杨路、外高桥电厂、凌桥水厂、浦东煤气厂等在内的“两桥三路三厂”配套设施。这使新区初步形成连接浦西大市政、沟通各重点开发小区的现代化交通网络，显著改善了水、电、煤、供应和通讯方面的条件，改善了新区的投资环境。“九五”期间，浦东国际机场一期工程、深水港一期工程、世纪大道等先后建成投入使用。进入新世纪后，浦东新区抓住APEC会议主会场设在浦东和筹办世博会的历史机遇，重点建设以浦东国际机场、外高桥港区、上海信息港为核心的功能性、枢纽型重大工程以及一批越江工程、轨道交通、高速公路等市政设施，以深水港、航空港、信息港、对外交通网、越江交通网、轨道交通网、区域道路网“三港四网”为核心的基础设施体系日益完善，初步形成了融入全市、面向世界、辐射长三角的基础设施网络体系。

按照高新技术产业先行的思路，浦东在对外招商引资的同时，注重对引进先进设备和先进技术的吸收和创新，遵循“宁可让地块空着，也不让不符合产业要求的企业进来”的原则，[1]优先选择科技含量高、质量好、效益高的企业入驻，推动产业结构优化升级。电子信息、汽车制造、石油化工及精细化工、精品钢材、成套设备、生物医药制造业等6个重点行业在内的创新经济迅速发展。

四、坚持政府职能转变先行，深化行政管理体制改革

浦东开发开放以来，积极实施国家整体推进的改革部署，在全国率先试行“小政府、大社会、大服务”的管理模式，把政府管不了、管不好、不该管的事务交给市场和社会去办，政府则集中力量驾驭全局，发挥好对大规模开发建设的主导作用。

新区管委会机构与职位的设置实行精兵简政，下设10个职能机构，职能管理体系实行“系统综合”。“小政府”管理模式与浦西各区政府模式相比，机构减少了三分之二，人员减少了三分之一。纵向行政管理层次实行管委会至乡、镇机构、街道办事处的“两级结构”，由新区管委会直接管辖原三区两县在浦东地区的乡镇政府和街道办事处，中间不设区、县一级行政机构，以减少行政层次。为了营造一个规则明确、秩序井然的开发建设和市场经营的环境，新区政府在管理体制上不断探索创新。1996年，新区对招商引资在全国率先实行“一门式”服务，把经贸、农发、城建等15个部门设立的28个窗口集中在招商中心，实行“一门受理，并联审批、两审终结”，提高了工作效率，加快了招商引资进度。从1992年8月份起实行“东事东办”，由市浦东开发办统一审批和管理浦东新区的外资项目以及不需要市综合平衡的投资项目和基本建设项目，从而进一步加快了项目审批的速度。

实行经济管理体制政企分开，分离了政府与企业的行政隶属关系。从浦东开发第一年起，陆家嘴、外高桥、金桥三个开发公司就挂牌成立，具体负责上述三个重点地区的综合开发和经营管理。政府不仅将职能的重点转向侧重宏观管理和服务，更主要的是不设置传统模式下的行业产业主管局，较大程度上减少了政府对企业的不正当干预，使得新区的企业在建立现代企业制度方面有得天独厚的条件。在全市率先构建全方位为市民服务的体系，2006年7月，建立浦东市民中心，进一步完善政务办理“一门式”服务。同时把21个街镇建设为社会服务基层单位，形成便捷、高效的公共服务运作机制，取消街道招商引资职能，强化社会管理和公共服务功能。在2009年4月两区合并之后，浦东不断深化行政管理体制改革，着力构建公共服务型政府，推进“大部制”区级机构改革，优化大区域管理体制，建立“7+1”的开发区管理格局，进一步提高政府审批管理服务效能，到2012年，新区社会类行政审批事项从2001年审改前的724项减少到242项，平均承诺审批时限从法定的22个工作日压缩到8.4个工作日，平均审批环节精简到2.8个，审批日程更比以往提前了100多个工作日，让企业感受到了“浦东速度”。[2]浦东经过3轮综合配套改革“三年行动计划”，先后开展了60多项改革试点，取得了包括金融、开放经济、口岸监管等十大方面的改革突破，努力做到浦东能突破、全市能推广、全国能借鉴。

五、浦东先行先试的现实启示

浦东开发开放以来，始终坚持解放思想、改革创新、先行先试，体现了超前的科学发展意识。

（一）坚持制度创新，构建先发优势，是浦东开发开放的强大动力。浦东开发开放以来，不断地对社会主义市场经济体制的建设和运行方式进行有益的探索，始终坚持改革开放领先一步，敢为人先，以制度创新促进自主创新，构筑了发展的先发优势，走出了一条具有浦东特色的创新之路。正如原上海市浦东开发办公室副主任、浦东新区管委会副主任黄奇帆所说，“浦东的精神就是创新”，“在改革的过程中，遇到困难时不回避、不退让，大家憋着一股劲，创新突围，创新突破，一个一个地去解决问题，在解决困难的过程中实现创新，使创新成为浦东的主旋律”。[3]

（二）强化顶层设计，形成良性机制，是浦东开发开放的核心要义。浦东开发开放之所以能迅速实现腾飞，主要得益于超前的理念和科学的规划统领全局。历任上海市委、市政府主要领导及浦东新区的班子，按照中央部署和要求，把浦东作为带动上海发展的一面旗帜，上下内外形成共识，资源高度集聚，举全市之力推动浦东发展。诸如“在地球仪旁思考浦东开发，不仅吸纳世界资金和技术，更要吸纳世界智慧”、“形态开发服从于功能开发”等理念共识，已被实践证明是引领浦东快速、健康发展的“软成果”。

（三）发挥示范效应，服务国家战略，是浦东开发开放的出发点和落脚点。作为中国改革开放的先行区和试验田，浦东通过其在扩大开放、深化改革、综合配套中的一系列探索实践，充分发挥对长三角和长江流域乃至全国的示范、带动作用，这正是开发浦东国家战略的出发点和落脚点。在浦东发展历程中曾探索尝试的保税区模式、出口加工区模式和高科技园区模式都已为各地所借鉴，特别是浦东开发时的那一整套没有留下巨额债务的收支平衡、投融资健康的开发模式，成为各地学习的榜样。中国（上海）自由贸易试验区落户上海后，浦东将继续围绕投资管理模式创新、加快转变贸易发展方式、深化金融领域的开放创新等任务，进一步推动加快转变政府职能和行政体制改革，着力探索推进可复制、可推广的制度创新，扎实做好服务长三角、服务长江流域、服务全国的“三个服务”。更为重要的是，浦东开发开放中敢想敢做的先行先试精神和“我们这些人就是干事的”[4]的创业热情已深深影响到上海全市乃至全国，成为推动中国改革开放的正能量。

参考文献：

[1]文汇报[N].1990-03-04（1）.

[2]多管齐下造就“浦东速度”[N].浦东时报2012-02-14.

[3]黄奇帆.浦东的精神就是创新[A].口述上海浦东开发开放（上册）[C].上海教育出版社，2014.56.

[4]胡炜.这辈子就是浦东人[A].口述上海浦东开发开放（上册）[C].上海教育出版社，2014.99.

作者单位：中共上海市委党史研究室