职业教育集团治理结构建设的理性思考

张俊青 彭朝晖

一、问题的提出

我国职业教育集团化办学模式萌芽于20世纪90年代，它的主要优势在于实现资源集约和功能整合，将技术技能人才培养和使用的各个环节有机联结和动态组合，促进教育资源、政策资源、技术资源和人力资源的社会化、产业化和效益化。截止2014年底，全国组建职业教育集团大概700个，覆盖100多个行业部门、2万家企业、700多个科研机构、70%的中职院校和90%的高职院校。面对全国范围内职教集团的组建浪潮，我们需要冷静地思考：处于中国经济社会发展关键转型期的职业教育集团面临什么样的外部环境，当前制约职教集团科学定位和发展空间的难点或瓶颈是什么，需要构建一个什么样的治理结构，使得职教集团在市场经济条件下既能成为灵活应对环境变化的有效载体，又能全面发挥促进产教对接和广泛开展工学结合的中观组织功能。

2015年7月9日教育部发布了 《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成[2015]4号），提出规范完善职业教育集团治理结构的指导意见：职业教育集团要建立联席会、理事会或董事会等，健全工作章程、管理制度、工作程序，设立秘书处等内部工作和协调机构；完善决策、执行、协商、投入、考核、监督等日常工作机制；探索集团通过土地、房舍、资产、资本、设备、技术等使用权租赁、托管、转让等形式登记企业法人等[1]。从整体上分析职业教育集团治理结构建设将主要完成两大任务，一是对自身所处的如经济制度、政治制度、文化制度等重大制度所构成的制度环境的认识，分析制度环境对职业教育集团治理结构建设的有利因素和不利因素，因为所有的具体制度都会受到外部制度环境的影响和制约；二是对职业教育集团组织机构、工作机制、决策机制和运行机制等具体制度的设计和安排，尤其是在既定的制度环境中，职业教育集团治理结构建设所面临的发展瓶颈和发展对策分析。

二、我国职业教育集团治理结构建设的制度环境

（一）市场经济体制机制建设不够成熟

当前中国经济社会发展面临三大转型：从传统农业国向现代工业国转型，从计划经济向市场经济转型，从集权社会向公民社会转型。学者马庆发指出，以上三种转型都不够彻底，都存在相当程度的“非典型状态”，比如一个成熟的市场经济所需要的市场和政府的分离以及市场、政府和独立法治之间“三位一体”的关系并未在今天的中国真正确立起来[2]。对于职业教育的产品属性目前还存在诸多争议，但在学校职业教育部分，即中职教育和高职教育的产品同属于具有竞争性的准公共产品类型则取得一致认同。在市场经济体制下，职业教育产品同样处于供给与需求的矛盾关系中，是在职业教育生产过程中由政府、企业、个人以及其他社会组织通过投资、管理、教学和考核等一系列生产活动得以产生的。从技术技能人才的培养规律分析，行业、企业才是职业教育产品生产过程的主体，因为行业、企业既是技术型人才需求的主体，同时也是职业资格与技术技能人才标准的制定者；而职业院校则是各种类型、各类层次技术型技能人才的供给方和培养机构。市场经济体制机制的不成熟导致职业教育利益相关者之间矛盾交织，都从各自的利益出发考虑问题而忽视他方的利益。尽管目前大力倡导“政府主导、行业指导、学校主体、社会参与”的职业教育办学机制，但是具体应该“主导什么”、“如何指导”等关键性问题在理论和实践上并没有突破性进展。

（二）民主社会体制机制建设不够健全

一个繁荣昌盛的民主社会能够做到鼓励不同创新资源的出现，创造代表不同利益的组织和网络，促使个体和群体自由组织起来开展形式多样的创新活动，形成既包括自上而下也包括自下而上的创新基础。民主社会的发展程度在高校组织内表现为权力的配置和运行状态，即在不同利益主体之间建立科学合理的权力配置和运行机制。长期以来，我国政府基本上是集举办者、管理者和办学者于一身，高校包括高职院校在内其内部权力配置存在明显失衡，行政权力泛化，学术权力不足。一方面政府对职业教育内部管理事务干涉过多，包括招生自主权、专业调整自主权、机构设置自主权、干部任免权、职称评定权等，导致学校缺乏应有的自主权。另一方面真正需要政府发挥作用的地方却没有做好，比如代表政府管理职业教育的教育行政部门、人力资源和社会保障部门、行业主管部门等之间严重缺乏必要的沟通、协调和合作，导致职业教育多元办学体制和投入体制难以形成。职业教育运行机制还属于权威性行政管理模式，企业和其他社会力量参与职业教育办学的比例较低，学校对外部环境变化的反应能力较弱[3]。

（三）职业教育体制机制建设普遍薄弱

职业教育集团治理结构建设所遭遇的最大困难之一就是国家层面的职业教育立法和制度供给不足，尤其是关于基于产教融合、校企合作的技术技能人才培养制度缺失。教育部副部长鲁昕在“全国高等职业院校校长专题研修班上的讲话”时强调要健全国家职业教育制度。技术技能人才培养规律决定了职业教育必须是开放教育，其办学模式必须完成从学校教育到合作教育的转型，校企合作不仅是职业教育生存和发展的必然选择，也是职教集团生存与发展的制度基础。由于职业教育制度体系不健全必然会出现制约职业教育发展的法律真空和体制性障碍，从而造成现阶段职业教育校企合作中企业主体地位的缺失，以及在校企合作博弈过程中企业选择不合作策略的重要原因，不少企业甚至认为参与校企合作是一种额外负担，而不是培养技术技能人才的应尽职责。同时，作为国家层面的法律和制度的强制性效力自然会对地方实施产生导向和指引作用，但是如果缺少国家层面的相关制度和机构安排，必然会造成地方管理的低效甚至无效。最明显的例子，不少省市关于高职院校生均定额拨款制度和生均经费标准到目前为止仍然没有出台，更没有校企合作专项资金，使校企合作长效运行机制的建立缺乏经费支持和制度约束。

三、职业教育集团治理结构建设的发展瓶颈

（一）职业教育集团还不具有法人地位，其深入改革与发展缺乏制度支持

现有职教集团基本上不具备独立法人资格，其功能大多停留在指导与咨询、协助与支持的层面，对于重大事项的决策作用发挥有限。由于职教集团的产权制度不清晰、管理人员不到位以及集团成员责、权、利不明确，导致职教集团“集而不团、团而无力”的现状，集团化办学主体之间大多仅靠情感、信任和契约维系，无法实现资源的有效配置和统筹各主体协同工作的利益链，造成职教集团成员在人财物等方面的融合度不高，各主体无法按比例或约定科学地分配合理收益办学积累[4]。因此，在政府主导、行业指导、学院主体、企业主动、科技支持、社会参与等各个环节之间缺乏有效沟通，促进利益链、产业链、教学链“三链融合”的运行机制，缺少制度支持。

（二）政府、学校与其他社会机构之间界线牢固，难以形成职业教育共同体

职业教育产教融合、校企合作的领域可分为三个层面，在宏观层面，推动国家和区域职业教育与经济社会发展、产业转型升级、城镇化同步规划；在中观层面，充分发挥职业教育行业教学指导委员会的作用，并发展由地方政府、行业、企业、科研机构和职业院校共同建设的职业教育集团；在微观层面，发挥企业作为职业教育办学主体的作用，支持企业积极参与职业院校治理，全面进入职业教育人才培养过程[5]。只有当宏观层面政府主导的制度环境建设、中观层面行业指导的集团化办学机制和微观层面企业主导的职业教育教学活动三者之间形成良性循环和相互作用时，系统培养技术技能人才的“职业教育共同体”才能最终形成。当前职业教育校企合作实践和研究未提升到 “职业教育共同体”层面，政府、学校、产业组织与其他社会机构之间组织界线牢固，很难产生相互作用。

（三）基于校企合作的现代职业院校治理结构还处于建设初期

《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》强调完善校企合作的现代职业院校治理结构，推动行业、企业和社区参与职业院校治理。目前职业教育校企合作大多以学校为主导，而学校往往从教育的角度出发，希望或要求企业来“主动合作”，在强调校企合作重要性的同时漠视企业的需求和利益，所以职业教育校企合作长效运行机制很难建立。比如高职院校内部其治理结构是以“党委领导下的校长或院长负责制”的法律形式确立的，其中，党的政治权力是核心，校长的行政权力是执行权，学术权力则没有明确表述。党委领导下的校长负责制也不能真正说明高职院校的治理结构，其党委书记对于学校的发展目标和任务、教育经费的数量、学校的基础设施建设等治理事项没有最终决定权，在职业教育集团化办学中这些问题同样会成为其创建治理结构的难点。所以，在职业教育办学过程中企业的缺位、政府的越位和职业院校自主权不足，不仅是建立和完善现代职业院校治理结构的主要难题，也是职教集团组织结构和运行机制建设面临的主要瓶颈。

四、职业教育集团治理结构建设的对策研究

（一）充分发挥市场机制在集团化办学过程中的决定性作用

美国职业教育专家唐纳德认为，真正的强者是市场，市场更有决定权。学校培养的人才不是市场需要的，就会影响到学校的生存。职业教育产品作为一种准公共产品，潜在地存在一个生源市场、技术市场、资金市场、劳动力市场等所构成的职业教育链。在职业教育链中，行业、企业同时作为技术技能人才的“生产”主体和“消费”主体。所以首先明确企业在职业教育体系中的办学主体地位，让市场机制在职业教育资源配置过程中起决定性作用，这是构建职业教育治理结构的一条重要逻辑。发挥市场机制在职业教育集团化办学过程中的决定性作用，不仅有利于促进职业教育与经济就业更加紧密地结合，有效解决人才供需的错位问题，而且通过多元办学主体的利益诉求和对话协商，有助于形成具有竞争性的制度环境和公共参与职业教育办学的制度框架，紧密依靠行业企业大力提高职业教育办学的专业化水平，改变外行管理内行的现象。

（二）正确发挥创新型政府在集团化办学过程中的最适作用

西方发达国家的实践证明，市场经济体制下不可避免地存在着“市场失灵”现象，而市场失灵的地方往往是需要政府发挥作用的地方。政府在集团化办学过程中的最适作用主要用在由于垄断、公共物品、外部性和信息不完全或不对称等使得市场难以解决资源配置效率问题的领域，比如支持小微企业参与职教集团或校企合作的利益机制。对于实施市场经济导向的国家来说，小微企业是一个国家当前和未来发展的经济基础。由于小微企业所急需的中高级技术技能人才与职业教育的人才培养层次和规格相符合，潜在地成为职业教育的消费主体。但是大多数小微企业由于自身规模小不能为职业院校提供充裕的学生实习岗位和足够的实习指导教师，很难与职业院校开展长期的、全面的和深度的合作，同时由于职业院校的专业设置与小微企业的人才需求结构之间也缺乏有效对接，导致双方合作的意愿和积极性都不高。在这种情况下尤其需要政府发挥和强化政策引导和公共管理的行政职能，通过制定相关的法律法规，构建针对小微企业的校企合作制度支持体系，积极引导职业院校在专业设置、联合招生、校企合作等方面进行创新，为小微企业参与技术技能人才培养创造更多机会。

（三）加快建设以校企合作为基础的现代职业院校制度

在市场经济环境中“利益”是一个无法回避的话题，没有“利益”可言的校企合作只能是一种短期行为。建设以校企合作为基础的职教集团内部治理结构，一是加快对职业教育的利益规律、利益关系、利益格局、利益矛盾、利益主体、利益群体、利益协调和利益结构的理论研究和实践探索，找到破解校企合作的难题和瓶颈的有效途径。二是科学制定职教集团章程。关键要落实职业院校已有的办学自主权规定，包括招生自主权、专业调整自主权、机构设置自主权、干部任免权、经费使用权、学术交流区、职称评定权、法人权力等，赋予职业院校充分的办学自主权，这是建立现代职业院校制度的基本前提，也是建立职教集团内部组织结构的制度基础。三是探索职教集团产权制度改革的有效途径。目前绝大多数职教集团属于以协议、合同、集团章程等契约形式为纽带进行联结的契约型组织，实质上是一个松散的联合体，集团运行随意性大，运作效率低。产权改革是建设职教集团治理结构的战略突破口，不仅可以转变目前职业教育集团的粗放运行模式，而且通过赋予职教集团以独立的法人资格使其成为具有自我负责能力的法人，同时通过产权配置高效整合职业教育资源，实现利益链、教学链与产业链的深度融合[6]。

（四）正确处理政府、学校与产业的关系，创建职教集团治理结构

由于我国的行业协会没有很好地发挥对地方职业教育的中观组织职能，所以建立职教集团的目的之一是试图减少政府宏观调控的幅度和难度，解决职业教育条块分割、多部门管理的体制弊端。通过建立校校联合和校企合作的机制，解决招生就业和布局结构调整等问题，实现教育资源的合理配置。通过充分发挥职教集团的组织功能，努力把学校与行业、企业、科研机构和其他社会力量有效地组织起来，在一定行业或区域范围内促进职业院校与企业开展工学结合，更好地满足区域经济社会对技术技能人才的需求。建立科学合理的职教集团治理结构是促进学校和企业在更大空间或范围内进行合作的组织保障，一是要明晰职教集团的组织使命、权力分配和功能定位，以及集团化办学的基本制度安排；二是要创建职教集团的内部组织机构，完善内部治理组织架构，主要包括决策层、管理层和监督层；三是要健全职教集团运行机制，主要包括日常运行与决策机制、项目运行机制、利益协调与共享机制、政府引导与宏观管理机制、监督和绩效评价机制等[7]。

[1]教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见[IE/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A07/s3059/201507/t20150714_193833.html,2015-7-14.

[2]马庆发.职业教育发展的若干深层次问题[J].江苏教育，2014（1）：29.

[3]董仁忠.教育全球化背景下的我国职业教育发展[J].河北师范大学学报，2007（7）:112.

[4]胡勇.以产权制度革新破解职教集团化办学瓶颈[N].光明日报，2013-10-1.

[5]鲁昕.把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置[J].求是，2015（2）.

[6]郭静,马元兴.以产权改革优化职教集团体制机制[N].中国教育报，2013-3-19.

[7]尹伟民,马万全.集团化办学需要怎样的治理结构[N].中国教育报，2013-3-12.