职业教育政策执行：一个亟需厘清的概念

□孙翠香

职业教育政策执行：一个亟需厘清的概念

□孙翠香

“职业教育政策执行”是将职业教育政策理想转化为职业教育政策现实、职业教育政策目标转化为职业教育政策效益的唯一途径，直接事关职业教育政策的成与败，而“职业教育政策执行”的内涵并不是一个不言自明的问题。基于“自上而下”和“自下而上”两维视角，对“职业教育政策执行”的内涵进行了重新厘定，可以为职业教育政策研究及政策实践提供一定的依据。

职业教育政策执行；自上而下；自下而上

2014年6月22日，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，进一步加快了我国现代职业教育变革的节奏，但任何的职业教育政策都必须落地生根，才能从根本上实现政策初衷。职业教育政策执行是将职业教育政策理想转化为职业教育政策现实、职业教育政策目标转化为职业教育政策效益的唯一途径，可以说，职业教育政策执行是职业教育政策生命周期中最重要的环节之一，直接事关某项职业教育政策的成与败，正如美国学者艾利森所言，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[1]基于此，加强职业教育政策执行的研究已成为当前学界一个重要的使命，明晰职业教育政策执行的内涵，是开展职业教育政策执行研究的前提。

一、“政策执行”的内涵分析

关于何为“政策执行”，学界有着诸多不同的观点。从整体上来看，主要有如下几种不同的观点。

一种观点认为，“政策执行”是对某一项公共政策所要采取的各种各样的“行动”或“活动”。因此，政策执行者的一系列的“行动”或“活动”是政策执行的关键，“政策执行”的本质就是一个系统的行动的过程。根据这种观点，这些“行动”具有如下表征：“权威性的行动”，是说政策执行行为是经过合法授权的；“目的性行动”，是说评判这些行为的价值标准是以这些行动是否最大限度实现政策目标为最高评判标准；“组织性行动”，即这些行动并非是官员的个人行为，而是合法组织采取的行动，它通过组建机构、召集人员并获取必要的授权方式形成组织特有的力量，进而依靠组织的力量实现政策目标；“公益性行动”，即这些行动是面向、动员、组织公众，为公共利益的行动；“持续性行动”，是说这些行动是一系列相互关联的、持续性的行动，因为政策目标需要在政策执行的过程中通过有步骤、分阶段的行动来实现；“创造性行动”，即这些行动体现出政策执行者的创造性，执行者要根据其经验、资源以及环境变化，创造性地将政策目标变为现实。

在政策学领域，有许多政策学者持上述观点，他们把“政策执行”界定为一系列的“行动”或“活动”。美国学者范霍恩和范米特合著的《政府间的政策执行》、《政策执行过程：一个概念性的框架》，爱德华三世所著的《执行公共政策》，以及查尔斯·琼斯的《公共政策研究导论》等著作均是上述观点的支持者。例如：美国学者查尔斯·琼斯在其著作《公共政策研究导论》（第二版）中提出，“政策执行乃是将一项政策付诸实施的各种活动。在诸多活动中，又以解释、组织和实施最为重要。所谓解释(inter-pretation)活动，是把政策内容转化为民众能理解且接受的东西；所谓组织(organization)活动，乃是设立政策执行机构，用以拟定执行的办法和落实政策；所谓实施（application）活动，是由政策执行机构提供例行性的服务与设备，支付各种费用，进而完成政策目标。”[2]在其《公共政策研究导论》（第三版）中，琼斯又进一步提出，“执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤以组织（资源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排）、解释（将项目语言转变成可接受和可行的计划和指示）和应用（服务、款项、工具等的日常供应）三种活动为要。”[3]再如：美国学者范霍恩和范米特认为，“政策执行指公私个体和团体为了实现政策目标所采取的各项行动。这些行动一方面包括政策方案要求的具体化，另一方面包括连续地努力去实现政策方案要求的目标。 ”[4]

另外一种观点可以称之为“组织”论，该观点重视“组织”在政策执行中的特点与作用，认为“组织”是政策执行的关键，任何政策都必须经由一定的组织得以执行，没有一定的组织为依托，没有一定的组织化的努力，任何政策目标只能停留在政策构想阶段。持这种观点的论者认为，“组织”是政策执行的主体，任何政策都是通过一定的“组织”得以执行的，“组织”内部的分工与整合、“组织”的规范程序与变通、“组织”的人力资源与文化、“组织”的运作方式与环境等因素直接决定着政策的执行效果与成败，并且，只有“组织”才能从根本上揭示政策执行过程，其本质就是一种“政治”的过程。艾尔莫尔的《社会规划执行的组织模式》、罗克的《官僚、政治和公共政策》、蒙太和欧托尔合著的《政策执行的有关理论：组织观念》等，均提出了政策执行的“组织”论观点。例如：艾尔莫尔提出，“任何一项观念转变为行动，都要涉及重要的具体工作，组织是从事具体工作的主体。其处理问题的方法，是将问题分成具体的管理项目，再将这些项目分配给专业化机构负责执行。因此，只有了解组织的运作，才能认清原初政策设计是否在执行中被修正或附加新意。”[5]罗克也提出，“负责执行的组织，其正式与非正式的属性，往往影响到该组织执行政策达到目标的能力。”[6]斯诺（C.P.Snow）和特里林（L.Trilling）也认为，任何一项化观念为行动的行为都涉及某种简化工作，而组织机构正是这种简化工作的主体；是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。[7]

如果上述两种观点是从“静态”的视角对“政策执行”做了界定，那么，强调政策执行是一个“动态的过程”，则是基于“动态”视角对“政策执行”的界定和解读。持这种观点的论者大都认为，“政策执行”从本质上来讲是一个“过程”，例如，美国学者保罗·A·萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）和丹尼尔·A·马兹曼尼安（Daniel A.Mazmanian）认为，可以将政策执行视为这样一种过程：即用法律、法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。[8]这两位政策学者关于“政策执行”的界定也是学界最有影响的界定之一，正如他们对政策执行的解释，“执行是贯彻基本的政策决定。一般说来，这样的政策决定体现在法规、条例或法令中，也可采取行政命令或法院决定的形式。从理论上来说，这样的决定界定所提出的问题，确立要实现的目标，并以多种方式建构执行的过程。这一过程通常经由一系列阶段——始于基本的法令或法规的通过；然后是执行机构的政策 （决定）输出；目标群体对政策的依从；这些政策输出产生包括预期的和未曾预料的实际影响；政策执行机构认知感知政策的效果；以及最后，对基本的法令或法规的重要修正（或试图修正）。”[9]除此之外，普雷斯曼和韦达夫斯基也认为，政策执行是目标的确立和适应与取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。[10]尽管持有“过程”观的学者都强调政策执行是一个“过程”，但不同的论者也提出了略有差异的“过程”观，其中，有论者强调这一“过程”的“动态性”，例如：学者林水波、张世贤认为，政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，期以成就某特殊的政策目标。[11]除此之外，另外一些论者则强调这一“过程”的“互动性”，并提出政策执行是一个“博弈的过程”。例如：美国学者巴尔达赫提出，可以将政策执行过程视为一种赛局，包括竞赛者 （政策执行人员和相关人员）、利害关系（竞赛可能的原因）、竞赛的资源（包括策略与技术等软资源和财经、权威等硬资源）、竞赛的规则（竞赛获胜的标准或条件）、竞赛者之间信息沟通性质、所得结果的不稳定程度等。政策执行的成功与否，取决于参加者的竞争策略。[12]可以看出，该观点把政策执行看作是一个政治上讨价还价的博弈（或交易）过程，也就是说，政策执行者与政策对象之间通过不同方式的博弈（或交易），在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。总之，从“动态”的视角审视、解读和界定“政策执行”这一复杂的现象，为我们更全面、更客观地理解“政策执行”提供了依据。

二、“职业教育政策执行”：基于两维视角的概念界定

“职业教育政策执行”作为公共政策执行的一个下位概念，其内涵必然要契合上述关于公共政策执行的内涵，同时还要体现职业教育政策执行的特殊性。关于“职业教育政策执行”的内涵，目前学界相关研究不多，也尚未提出具有创建性的观点。基于“职业教育政策执行”属于“教育政策执行”的下位概念，因此，本文以“教育政策执行”的内涵分析为切入点。

关于“教育政策执行”的内涵，目前学界的观点相互之间还存在一定的差异，但总体上来说，大多数研究者将教育政策执行界定为一个 “动态的活动/行动过程”，例如：有研究者将其界定为“动态的行动过程”，“教育政策执行是指政策的执行者依据政策的指示和要求,为实现政策目标、取得预期效果,不断采取积极措施的动态行动过程。”[13]也有研究者将其界定为 “教育实践过程”，“教育政策执行应是广义的,是指教育政策在教育实践活动中得以贯彻、落实和推行、实施的全过程,教育政策执行是一种实践性、综合性、具体性和灵活性比较强的教育实践过程。”[14]还有研究者将其界定为“将教育政策内容转变为教育现实的过程”，“所谓教育政策执行,就是政策的执行者依据政策的指示和要求,为实现教育政策目标,取得预期效果,将教育政策内容转变为教育现实的过程。”[15]当然，也有研究者将其界定为 “动态复杂的过程”，“教育政策执行是教育政策执行主体在教育政策颁布和付诸实施以后，借助积极的、具体的、灵活的策略实现教育政策内容，达成教育政策目标的动态复杂的过程。”[16]笔者认为，尽管上述诸多“教育政策执行”的内涵界定确实在动态视角上揭示了政策执行的“过程性”特征，但由于职业教育政策执行过程涉及的因素繁杂多样，职业教育政策执行实践也千差万别，因此，单纯从动态视角来界定“职业教育政策执行”，尚不能全面、客观地揭示“职业教育政策执行”的本质。基于此，本文尝试从两维视角以及“动静结合”的角度来界定“职业教育政策执行”的内涵。

（一）“自上而下”视角下的“职业教育政策执行”

1.“自上而下”视角下的“职业教育政策执行”内涵分析。“自上而下”视角下的“职业教育政策执行”主要针对那些由中央政府及教育行政机构颁布的、具有管制性的或再分配性的职业教育政策，“管制性政策是指政府设定一致性的管制规划和规范，以指导政府机关和目标团体从事某种活动和处理不同利益的政策类型，这种政策是通过制约、禁止政策对象行为来实现的。”[17]西奥多·洛伊（Theodore Lowi）、金斯伯格（Benjamin Ginsberg，1994）将这类政策称之为 “规范性政策”，“是指运用一般通用的术语表达的正式规则，它适用于许多人群，这些规则依靠政府强制性地实施，包括对违反规则的人员的罚则、减少或者增加那些受到规范的人群可以利用的选择机会等。绝大多数的规范性政策的形式是法律和政府行政机关的规则，其主要内容是要求或禁止某种行为。一种独特的规范性政策是规范性特许证书，这种类型的规范性政策规定，除非具备政府规定的具体条件，否则，从事某种职业就是违法。教师资格证书和教育管理证书就是规范性政策。”[18]根据这种解释，我国职业教育教师资格证书、职业教育经费使用细则、职业教育招生及就业政策等均属此类政策。而“再分配性政策是指那些使资源或权力从一种社会团体转移至另一社会团体的政策，在转移资源和权力的过程中，政府努力控制人们的行为，这种控制是通过改变行为的条件或操纵环境实现的，因而具有间接性。这一类政策的目标可能是经济性的，诸如将收入转向中产阶级，以增加中产阶级的收入，从而刺激消费；也可能是政治性或社会性的，诸如向无业人士提供最低收入，以保证社会相对稳定，避免酿成社会危机。”[19]再分配性政策大量存在于教育领域，例如：各种资助性规划项目、美国的教育券计划、废除种族隔离教育政策、美国初等和中等教育法案等，我国职业教育领域的家庭经济困难学生资助政策、免费教育政策等也属于此类政策，也就是说，再分配性政策使资源和权力从居社会主导地位的团体移向那些实际上的或感觉上的社会弱势团体。目前，再分配性的教育政策主要在教育制度内部实行权力转移，诸如美国的教育券政策主要是分配各州政府进行教育拨款的权力，使其从由学校管理者掌握转为由学生家长掌握。

概括而言，具有管制性的或再分配性的教育政策所涉及的公共教育事务具有全国一致性的特质，地方政府不宜各自为政，只有充分贯彻中央政府及教育行政部门的公权力与公信力，才能发挥教育政策的管制与再分配效果。在该视角下，“职业教育政策执行”是指对于某种权威性的、特别是由中央政府或教育行政机构颁布的决议、决定、计划、方案、意见等，经由官僚体系的组织与分工、职业教育政策执行主体的贯彻与落实，来实现职业教育政策目标的一系列行动及其动态过程。这一视角充分肯定职业教育政策制定者设定明确教育政策目标的权威与能力，目的在于形成完美的职业教育政策执行行为及过程。

2.“自上而下”视角下的“职业教育政策执行”的适用条件。“自上而下”视角下“职业教育政策执行”的适用条件有三个：首先，行政组织的结构是集权的、层级制的官僚体系，它强调不同层级之间的指挥命令关系，在职业教育政策执行过程中，往往注重上级政府对于下级政府的政策指挥、监督与控制的角色与责任，并且，某些由中央及教育行政组织控制的因素对于地方职业教育政策执行的影响优于其他因素。其次，由上述行政组织结构决定的，在该政治组织体系中，政治家（或教育行政组织的领导）负责制定职业教育政策，行政人员及其他人员负责执行职业教育政策，即制定职业教育政策与执行职业教育政策的这两个群体是相分离的。进一步说，中央政府及其官员确定职业教育政策目标，形成职业教育政策偏好，基层政府及其官员以及其他政策执行主体执行职业教育政策内容，落实相关教育措施，达成职业教育政策目标。最后，强调职业教育政策的效果与效率，即追求职业教育政策执行的效率是该视角下政策执行的一个基本价值取向，换句话说，它以最大限度地实现职业教育政策目标为最高的价值判断标准，同时，追求职业教育政策执行效率也是自上而下视角的一个重要特征。

3.“自上而下”视角下的“职业教育政策执行”的弊端。当然，“自上而下”的视角来界定职业教育政策执行既然存在一定的适用条件，这本身就说明了这种视角下的职业教育政策执行界定存在无法克服的弊端：首先，这一概念界定过多地关注中央或高层教育决策者的目标与策略，认为职业教育政策制定者是职业教育政策执行的关键人物，而基层官员、地方政府、社会团体等其他行动者在职业教育政策执行过程中的角色被忽视，特别是职业教育政策执行主体的创造性作用被忽视。其次，当“完美执行”的假设遭遇现实条件的局限时，达成职业教育政策目标则面临巨大挑战。具体而言，“自上而下”视角下的职业教育政策执行存在一个前提假设，即只要职业教育政策制定者具备设定明确政策目标的权威和能力，职业教育政策就能被完美地执行，就能达成职业教育政策目标，但实际上，职业教育政策“完美执行”的下述条件在现实中似乎很难具备：明确一贯的职业教育政策目标、职业教育政策执行机构的合法性并且不受干扰、具备丰富执行技术的职业教育政策执行者、依法建立的职业教育政策执行程序、充足的职业教育政策执行资源，以及职业教育政策目标的完全理解和认可、职业教育政策过程中的良好沟通和协调、职业教育政策执行者的良好权威和执行对象的绝对服从、利益团体的支持等。假如上述条件中的任何一个或几个条件不具备时，那么，“自上而下”这一职业教育政策执行链条就会因其中某一链条的“卡壳”而导致整个政策执行的低效甚至是失败。综上所述，如果“自上而下”视角下的职业教育政策执行能达成最终的政策目标的话，那么，就需要一个近乎“完美”的条件配备，但从实践来看，要达到“完美”条件太难了，因为没有任何一个单一的组织可以垄断所需要的全部资源，因此，从这个意义上来说，“完美的政策执行不是一种乌托邦，就是一种梦魇。”[20]再次，“自上而下”视角下的职业教育政策执行只存在于理论研究之中，无法完全契合职业教育政策执行的实践。由于“自上而下”视角下的职业教育政策执行将职业教育政策制定与职业教育政策执行做了界限分明的区分，认为二者有明确的分工和任务，并且假定职业教育政策是由上层规划或制定的，然后再被具体化为各种指示，再由下层行政官员依照指示来执行，但从职业教育政策执行的实践来反观上述观点和假设时，不难发现，它只存在于理论研究或应然状态之中，根本无法完全契合职业教育政策实践现实状态，在职业教育政策执行的实践中，往往是职业教育政策制定中有执行，职业教育政策执行中有制定。“政策在执行中建构，也在建构中执行。”[21]从这个角度上讲，将职业教育政策制定与职业教育政策执行之间进行区分是不必要的，也是无意义的。最后，“自上而下”的视角容易低估基层政府及其教育行政管理部门以及政策目标团体等在政策执行过程中的各种对抗行为、对抗能力，也就是说容易忽视政策执行者基于自身利益考量而对职业教育政策产生的负面效果。

尽管前文列举了“自上而下”视角下职业教育政策执行的诸多弊端，但我们不得不面对这样一个事实：受我国政治管理体制影响，在我国职业教育政策执行领域，该取向的职业教育政策执行实践还大有市场，还存在大量的职业教育政策执行实践遵循或沿袭了“自上而下”执行的范式，因此，从该视角认识和理解我国“职业教育政策执行”依然不可或缺。

（二）“自下而上”视角下的“职业教育政策执行”

1.“自下而上”视角下的“职业教育政策执行”内涵分析。“自下而上”视角的“职业教育政策执行”主要针对那些自我管制性（self-regulatory）的或分配性政策（distributive policy），“自我管制性政策是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的游戏规则，由各政府机关和目标团体自行决定采取何种行动，而政府不加干预的政策类型。”[22]“分配性政策是指通过给予政策对象某些权利使其获取社会利益的政策。该类政策是一种进行公共服务和公共利益分配的政策，其分配对象往往是部分特定群体，这一群体可能是多数人，也可能是少数人。”[23]正如弗朗西斯·C·福勒所认为的，教育领域中的分配性政策很多，诸如：以“津贴”形式存在的众多专业发展项目、各州的学校交通补贴、学校午餐和牛奶项目、学校部分项目经费、各州划拨经费的其它方式等；以“合同”方式存在的各州政府或学区与教材出版公司签订的合同、各州政府或学区与考试机构签订的合同、设计和建设学校设施的合同等；以“非限制性特许”方式存在的教职工停车许可、学校图书馆面向社区居民发放借书证等。[24]具体到我国职业教育领域，诸如“国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划”“国家职业教育改革实验区（示范区）政策”“中等职业教育教师素质提高计划”等均属此类政策。

概括而言，自我管制性职业教育政策与分配性职业教育政策的本质在于强调地方特色，因此，中央政府希望能授予基层政府及其官员充分的自主权，赋予政策目标团体更多自由活动的空间，中央政府过度地介入这类职业教育政策，反而会失去该类职业教育政策的本质。基于此，在该视角下，“职业教育政策执行”是指对于某些自我管制性职业教育政策或分配性职业教育政策，即那些涉及地方政府及教育行政机构更多自由裁量权、更多自主空间的职业教育政策，以及那些涉及特定群体可以通过以特定方式获得公共利益的职业教育政策，由参与职业教育政策实施的所有行动者，包括地方政府或教育行政机构及其官员、行业（企业）、社会团体、私人组织、利益团体等，通过扩大并行使他们在政策实施过程中的自由裁量权，以及多元行动者之间通过形成具有自组织性质的执行政策结构体，最终达成对某些职业教育公共利益的讨价还价、博弈和妥协的一系列行动及其动态过程。

2.“自下而上”视角下的“职业教育政策执行”的核心。对于“自下而上”视角下的职业教育政策执行而言，其核心要点主要有两个：

首先，要充分赋予地方政府及教育行政部门在职业教育政策执行过程中的“自由裁量权”。“自由裁量权，是指税务机关或其他行政机关及其工作人员在法律事实要件确定的情况下，在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力，其实质是行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程。”[25]也就是说，“自下而上”视角的职业教育政策执行强调的是赋予所有参与政策执行的行动者一定的权力，以使多元化的参与者之间更好地进行讨价还价，特别是要赋予基层地方政府及教育行政部门充分的 “自由裁量权”，使其能更好地应对复杂的职业教育政策环境，发挥其政策执行过程中的自主性和创造性，提高职业教育政策执行效率。对此，著名的政策学家埃尔莫尔（Richard F.Elmore）提出，“有效的政策执行取决于执行机构间的过程与产出，而非政策制定者的意图与雄心；有效的政策执行是多元行动者复杂的互动结果，而非单一机构贯彻政策目标的行动结果；有效的政策执行基于基层官员或地方政府的自由裁量权，而非层级结构的指挥命令、监督控制系统；有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟等活动，因此互惠性远比监督性功能重要。”[26]

其次，职业教育政策执行过程中的“多元行动者”以及他们之间形成的复杂的“执行结构”，是“自下而上”视角下职业教育政策执行的一个核心所在。之所以提出“多元行动者”，主要是针对之前政策执行只关注单一的行政组织结构而提出的，当然，“多元行动者”提出的背景之一还在于社会结构的迅速变化，其中一种变化即是社会组织的数目日益增长，与此同时，公共组织与私人组织之间的关系也日益密切，“组织社会”日益形成。这一现象对职业教育政策执行产生了重要影响：一方面，许多私人组织和社会组织都掌握着大量的社会资源，它们极有意愿、又有能力和政府组织一起从事公共物品、公共服务的提供，因此，可以结为良好的公私合作伙伴关系；另一方面，如前所述，没有任何一个单一的政府组织或官员能够掌握职业教育政策执行所需要的全部资源，职业教育政策执行需要诸多组织和行动者的共同合作，由此，多元行动者参与职业教育政策执行过程便成为可能和必须。而所谓“执行结构”，按照约恩和波特的观点，“执行结构并不完全是一种组织，它固然包含许多组织群，但它所包含的组织是由许多计划所组成的；它也不是行政实体，因为它的组成不必然与政府机构的命令发生直接关系，而是基于执行计划的需要而自动集结的结构体。因此，执行结构是指潜在地或实际地介入计划或政策的官方或非官方结构。”[27]值得关注的是，这种“执行结构”并不是基于行政命令而形成的，而是基于要完成的政策目标由多元行动者按照“自组织”系统的原则自发形成的，是多元行动者自我选择的一个结果。因此，在这种具有“自组织”特征的“执行结构”中，多元行动者之间的权威关系是以行动者的专业地位、协调能力、潜在或实际的权力以及资源控制情况为核心来形成的，当然，在这种由多元行动者自主参与形成的或带有稳定性的“网络关系”或带有暂时性的“临时组织关系”中，不同参与者的参与动机与利益诉求是不同的，这也就形成了多样化的政策目标与动机，因此，职业教育政策执行的过程从本质上更像是一个多元行动者之间“利益博弈”的过程。

可以看出，“自下而上”视角下的职业教育政策执行不仅将关注的切入点放在职业教育政策执行的基层实际情况或问题，而且还将关注重点放在具体职业教育政策执行过程中执行者的 “自由裁量权”以及执行者之间的多元互动，客观地说，这些都与教育政策执行的现实情况相吻合。因此，与“自上而下”的视角相比，这一视角促使我们重新审视和正视政策执行过程中多元执行主体之间的互动以及基层执行机构的权力问题，可以说，这一视角是对“自上而下”视角的有益补充，可以使我们更为全面地认识职业教育政策执行这一复杂的行动及过程。

3.“自下而上”视角下的“职业教育政策执行”的弊端。但正如同任何单一视角必然存在片面性和盲区一样，“自下而上”视角的职业教育政策执行也存在无法解释或无法克服的弊端。首先，关于“自由裁量权”的问题，一方面，至目前为止，尚未有明确的理论或研究能说明“自由裁量权”与职业教育政策执行效率之间的复杂关系，“自由裁量权的大小与政策执行效率的高低是否具有必然的内在联系，绝不是一个自明的问题。”[28]；另一方面，“自由裁量权”本身也存在一个“边界”的问题，即基层政策执行者既要受制于法律、法规、组织制度等的约束，又要受民主政治系统中的政策领导与政治责任归属等问题的制约，因此，基层政策执行者的“自由裁量权”的“边界”问题就显得特别重要。其次，正如同“自上而下”视角过分重视“中心”一样，“自下而上”视角则过分重视 “边缘”，一定程度上忽略了 “中心”，对此，研究者李允杰、丘昌泰提出，“正如由上而下模式过分重视中心而忽略边缘一样，由下而上模式的缺点则是过分重视边缘而忽略中心。”[29]最后，“自下而上”视角的职业教育政策执行更适用于“分权”的政策环境，也就意味着该视角下职业教育政策执行的概念界定不太适用于中央集权制度的政策环境。当然，需要说明的是，绝对的中央集权制度或绝对的分权制度是不可能存在的。

总之，本文仅从两维视角对“职业教育政策执行”的内涵做了尝试性的建构和分析。众所周知，职业教育政策执行是一个非常复杂的过程，关涉多种变量，存在多种适用情境，因此，纯粹的“自上而下”或“自下而上”的职业教育政策执行并不多见，实践中的“职业教育政策执行”多以两种模式的混合或整合状态呈现。因此，在研究和分析职业教育政策执行时应坚持以一种复杂的、动态的、情境化的思维去审视这种复杂的实践活动。

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G710

A

1001－7518（2015）34-0007-07

孙翠香（1975-），女，天津职业技术师范大学教授，硕士生导师，教育学博士，研究方向为职业教育基本理论与政策。

天津市2013年度哲学社会科学规划课题“职业教育政策执行的监测与评估体系研究”（编号：TJJX13-031），主持人：孙翠香。

责任编辑 韩云鹏