县域流动人口结构优化的管理逻辑与路径考量——基于宁波市北仑区的调研

俞　扬

(中共宁波市北仑区委党校 干训科，浙江 宁波 315830)*



县域流动人口结构优化的管理逻辑与路径考量
——基于宁波市北仑区的调研

俞扬

(中共宁波市北仑区委党校 干训科，浙江 宁波 315830)*

摘要：面对流动人口持续快速攀升，城市资源环境承载负荷日益加重的严峻形势，如何控制人口规模，优化人口结构，实现人口、资源、环境的均衡发展，是摆在沿海发达城市面前的重要课题。文章在调研宁波市北仑区优化流动人口结构的区域管理实践的基础上，审慎人口不合理增长的内在驱动机理，借鉴发达国家应对人口结构变化的有效经验，就进一步优化人口结构与分布，促进人口长期均衡发展提出了政策建议。

关键词：流动人口；人口结构；城市管理

近年来，随着相关政策的松动和城市化、工业化的快速推进，城市规模急剧扩张，城市人口不断攀升，大量流动人口“滚雪球式”地涌入城市，在改变城市人口结构及空间分布、推动当地社会经济快速发展的同时，也加重了城市资源、环境的承载负荷，影响了社会经济转型升级的进程。在十二届全国人大二次会议上，习近平总书记参加上海代表团审议时强调，要“促进人口有序流动，控制人口总量，优化人口结构”。由此可以看到，人口总量和结构是影响城市有效运行的基本变量，在人口与资源环境矛盾日益突出的新形势下，合理控制人口规模、优化流动人口结构，是提升全体民众福祉、确保社会健康发展的应然之道。

一、问题聚焦：流动性和承载力的碰撞

改革开放以来，我国流动人口规模持续扩大，流动人口数占全国总人口数的比例不断提高，从1982 年的657万，仅占全国总人口的0.66%，到2013年末的2.45亿，接近总人口的五分之一。①尤其在珠三角、长三角、京津冀等都市圈，吸引了全国大量劳动力的流入。作为浙江省对外开放时间最早、程度最高、国家级开放开发功能最为集中的先行地区，宁波市北仑区(下面简称北仑)在2005年末的常住人口为561 365人，其中在册(已登记)流动人口23.57万，占41.99%。②到2014年末，北仑常住人口882 590人，其中在册(已登记)流动人口52万，③流动人口数量已占常住人口的一半以上。伴随着北仑城市自然环境的日益改善与社会经济的不断发展，北仑流动人口规模仍将继续扩大。

(一)流动人口持续增长的驱动因素

首先，经济持续快速发展是吸引流动人口大量涌入的关键因素。北仑经济在近十年间始终保持良好的发展势头，地区生产总值(GDP)由2005年的274.09亿元增长至2014年的991.66亿元；人均地区生产总值由2005年的84 163元增长至2014年的255 529元(按户籍人口计算)；固定资产投资由2005年的216.19亿元增长至2014年的500.26亿元；居民人均可支配收入由2005年的17 408元增长至2014年的40 180元。④大规模城市建设和重点工程项目的顺利推进，创造了大量的就业岗位，较高的薪资收入和良好的经济环境加速了流动人口的集聚。

其次，劳动密集型产业结构是引导流动人口大量涌入的直接因素。当前，北仑的产业结构处于调整转型的深化期，制造业仍以劳动密集型产业为主，服务业仍以传统生活类服务业为主，这些行业对求职者的文化素养和职业技能的要求普遍较低，符合大批低学历、低技术的流动人口的就业需求。根据抽样调查数据，流动人口主要集中在交通运输、住宿餐饮、批发零售、家政服务等行业，较少在金融、教育、科技、文化等相对高端的行业就业。

再次，总体生活成本不高是诱导流动人口大量涌入的现实因素。北仑流动人口的空间分布集中于城中村、城边村和园中村等区域，综合生活成本低于中心城区。一方面，多数单位或雇主会为中低端流动人口提供免费住房或群租房屋，这样能有效规避水、电、气、房屋租赁等生活成本；另一方面，目前局部存在的小餐饮、小摊点，以及黑车、非法行医等“灰色”和“黑色”经济，能为流动人口群体提供低成本的生活服务，同时，以黑车、黑中介、非法行医等为主的“经济圈”，也让缺乏一定职业技能的低端人口能在北仑谋生存活，从而刺激更多低端流动人口涌入北仑。

(二)流动人口持续增长对城市发展的影响

人口流动给当前北仑经济社会发展带来了深刻影响。从好处着眼，流动人口为城市经济发展带来了“人口红利”。 一是为城市发展提供了充足的劳动力资源，在流动人口远超户籍人口的北仑，以青壮年为主力的流动人口广泛就业于各行各业，弥补了城市劳动力的不足，是城市有序运转的重要力量。二是大量年轻流动人口的输入，补充了本地户籍人口中年轻人口数量上的不足，优化了城市的年龄结构，延缓了城市的老龄化程度，有效维持了城市发展的活力。从坏处着想，流动人口对城市发展的不利影响主要表现在资源环境严重超载、社会管理难度加大等方面。客观地讲，一个城市的资源是相对有限的，若是流动人口以非自然的方式快速持续增长，势必造成城市有限的资源、社会服务与人口增长之间的矛盾，如水、电、能源、土地等资源的供应紧张,医疗、教育、住房、社保等公共服务的日趋短缺等。同时，流动人口的快速膨胀还将直接导致城市规划布局的滞后，带来交通拥堵日趋严重、基础设施不堪重负、城郊安全隐患突出等一系列“城市病”问题。

二、北仑实践：管理与优化流动人口结构的区域探索

北仑作为宁波市第一个流动人口超过本地人口的地区，流动人口基数庞大，给流动人口的管理带来巨大挑战。为此，多年来，北仑结合国家政策和区域经济社会发展实际，按照“稳定总量、提升素质、加强管理、优质服务”的总体思路，有效整合各部门、各单位和社会各方面的力量和资源，统筹规划流动人口服务管理，着力优化流动人口结构，积极引导流动人口合理有序流动，努力形成政府主导、部门协作、社会参与、齐抓共管的局面，为北仑经济社会平稳快速发展提供了劳动力要素保障和稳定和谐的环境支持。

(一)加强要素管控，深化“房屋控人”——北仑大力推进居住证制度改革试点工作

北仑早在2009年10月就全面实施流动人口居住证制度，该制度实施以来，在改善人口结构、规范居住登记、保障合法权益、享受人口红利、促进区域发展方面发挥了积极作用。但也要看到，随着经济社会的发展，流动人口管理服务工作将面临更多更新的问题和挑战，为此，浙江省政府决定自2014年10月起在全省6个县市区开展居住证制度改革试点工作，⑤北仑就是其中之一。该试点工作以合法稳定住所和合法稳定职业为基本条件，有序发放居住证。在北仑，流动人口在居住地无合法稳定住所的需要办理《北仑区流动人口临时登记卡》；有合法稳定住所的可以申领《浙江省临时居住证》；既有合法稳定住所，又有一年以上合法稳定职业的可以申领《浙江省居住证》。居住证是区域范围内流动人口居住和就业的证明，也是享受居住地公共服务、参与社会事务、办理个人事务的有效凭证。试点工作按照“权责对等、积分服务”的原则，设置了涵盖年龄、学历、职称、职业资格、居住年限、参保年限、投资纳税、遵纪守法、表彰奖励、社会服务等内容的积分指标体系，对《浙江省居住证》持证人进行积分管理，并将其个人情况和实际贡献转化为相应分值，不同分值享受不同的公共服务待遇。以积分量化公共服务，实现了居住证“条件管理”向“积分管理”的转变。⑥

(二)强化人口管理，深化“积分管人”——北仑积极实施流动人口积分制管理工作

为激发流动人口参与区域经济社会建设的积极性和创造性，北仑于2014年1月起开始实施流动人口积分制管理工作。凡是户籍不在北仑区，但在北仑区有相对固定住所，连续工作1年以上(含1年),并取得《浙江省临时居住证》的流动人口，均可提出申请，经区有关职能部门核实和区流动人口服务管理办公室核准，纳入北仑区流动人口积分制管理范围。⑦积分制管理的计分标准由基础分、附加分、扣减分三部分组成，流动人口可根据其积分情况享受相应的社会待遇。一是享受义务教育阶段子女入读公办学校待遇(只限于小学一年级、初中一年级新生入学)。北仑区政府每年都会根据各乡镇(街道)教育资源分布情况和流动人口规模，提供一定数量的公办学校“入学指标数”给积分达到一定分值的流动人口子女，区流动人口服务管理办公室于每年5月底前分乡镇(街道)按父母积分高低对申请入学的流动人口子女进行排名，排名结果作为流动人口子女入学的主要依据。二是享受申请承租属政府所有(或由政府支配)的公租房待遇。北仑区政府每年都会根据区政府公租房建设、使用情况和流动人口规模，安排一定数量属政府所有(或由政府支配)的公租房给积分达到一定分值的流动人口租用，由区住房资金管理中心根据可供流动人口租赁的属政府所有的公租房指标数和积分排名情况，核准流动人口取得住房保障资格并予以公示。三是享受积分入户待遇。北仑区政府每年都会根据各乡镇(街道)的公共资源实际情况，安排一定数量的流动人口迁入北仑区户籍，区流动人口服务管理办公室在7月底前分乡镇(街道)按申请人所得积分高低进行排名，排名在申请地乡镇(街道)入户指标数内的流动人口可获得积分入户通知书，并凭此到区公安机关办理入户相关手续，其配偶和未成年子女户籍也可随迁。⑧

(三)加大执法力度，坚持“整治疏人”——北仑有效开展优化流动人口结构的联合整治行动

为推进区域流动人口导控工作，挤压高危流动人口生活空间，巩固“幸福美好新家园”建设，北仑于2014年下半年开展了为期三个月的优化流动人口结构的联合整治行动。⑨一是由区住建局牵头，会同有关部门进行全区整治“群租群居”专项行动。重点打击安全隐患严重的群租房屋和二手房东群租牟利现象，着力规范居住房屋租赁市场秩序，有效整治“群租群居”引发的脏、乱、差现象，解决和减少因“群租群居”引发的群众投诉，积极发挥社区居(村)委会、物业服务企业和业主委员会的作用，实现行政执法和业主自我管理的紧密结合。二是由区市场监督管理局牵头，会同有关部门开展查处取缔“无证照经营”专项行动。以流动人口聚居区的城乡结合部、学校周边、市场周边等地为重点整治区域，严厉查处无证餐饮企业和“黑作坊”，对在合法场所内非法经营或违章建筑内非法经营的经营者，作停水停电停气处理，并没收专用工具和设备；对将房屋出租给承租人从事无证照经营，且不配合执法部门工作的，按照有关规定加以处罚。三是由区卫生局牵头，会同有关部门开展打击“非法行医”专项行动。以开发区、“城中村”以及城乡结合部等流动人口聚集地为重点，大力查处存在重大安全隐患、危害人体健康的“黑医”“黑诊所”“黑B超”等违法行为，严厉打击坑害群众利益的游医、假医，从严处理“医托”行骗等扰乱正常医疗秩序的行为，切实保障人民群众的健康权益。四是由公安分局牵头，会同有关部门开展非商品房“违规出租”专项行动。全面规范非商品房屋出租登记制度，理顺出租房屋服务管理机制，规范居住房屋租赁行为，挂牌整治问题突出的出租房聚集区，严厉查处流动人口、出租房管理中的各类违法犯罪行为，改善区域出租房屋治安管理状况，强力规范出租房屋管理工作。

三、他山之石：优化流动人口结构的国际经验

过去数十年来，无论是欧美国家，还是广大亚非拉国家，都共同面临着人口结构和社会结构的巨大变化，尤其是一些西方发达国家，较早地经历了人口流动和城市化带来的“阵痛”，积累了诸多应对人口结构演化，促进人口结构优化的经验和教训，其中一些做法值得我们借鉴和比较。

(一)政府政策调控引导人口有序流动

政策调控是许多发达国家应对人口结构问题的通常做法。在新加坡，政府在2009年底开始着手调整移民政策，申请者若想成为新加坡的永久居民和公民，需要通过整体评估，重点考察申请者能否融入新加坡社会并为之作出积极贡献。2013年1月又发布《人口白皮书》，全面提出未来的城市规划和人口政策，强调在维持本地居民与外来流动人口平衡的基础上，实现高质量的人口增长。[1]在法国，政府将流动人口分为四类，通过发放不同类型的流动证，实施不同强度的分类管理，流动人口若是未按要求申领流动证者将会受到惩罚。法国相关法律还规定，流动证持有者必须申请国内某个相关联的市镇，形成一对一的绑定关系，这样既方便流动人口的管理，也可使流动证持有者享有与之关联市镇的司法援助、选举与被选举等权利。在芬兰，政府移民政策的出发点是欢迎移民，为此，1999年就制定了《移民融入法》，要求各级政府切实帮助那些来芬兰永久或长期居住的外来移民融入当地社会，其中包括为外来移民提供免费的语言和技能培训，专门建立多语种信息库提供信息服务等。2001年3月又通过了一项反对种族歧视的行动计划，确保外来移民在工作中享受公正待遇，而且规定外来移民在芬兰居住超过两年就可享有参与地方选举的权利等。[2]

(二)产业结构调整促进人口结构变动

城市产业结构的调整，势必会影响劳动年龄人口在产业间的分布，从而促进流动人口结构的变化。在后工业化时代，欧美国家城市人口结构最明显的变化是流动人口从第二产业向第三产业的快速涌入。在美国，20世纪50年代以来，纽约的制造业急剧衰退，以生产性服务业为代表的第三产业快速崛起，流动人口逐步向金融、服装、印刷出版等行业聚集。在20世纪60年代、70年代和80年代，制造业就业人数分别减少了9.2万、18.1万和26.7万人。就全美国而言,第二产业的人口在总就业人口中的比重从1945年的53%下降到1975年的35%，而同期的第三产业的人口比重则由47%上升到65%。产业结构调整促使纽约中产阶级居民由市区向郊区和南部、西部“阳光带”地区大规模迁移。其中在1945-1980年间，大约有200万中产阶级居民迁出纽约市，这一人口空间空白也很快被北上的拉美人和黑人所填补。在英国，产业结构调整始于20世纪60年代，经过半个多世纪的发展，伦敦制造业的就业人数从1961年到1988年间减少了100万，而服务业的就业人数从20世纪60年代占就业总人口的60%上升到80年代末的82%；特别是在金融保险业，1951年的就业人数为18.7万人，仅仅占第三产业就业人数的7%，1989年达到84.7万人，已经超过纽约的金融保险业人数。[3]

(三)城市的郊区化进程改变人口空间分布

在城市化快速推进的同时，城市的郊区化进程也在迅速展开。20世纪20年代，美国中心城市人口的增长率为23.3%，郊区为34.2%，中心城市人口增长率低于郊区，使美国进入城市郊区化时期。完善的公路网络、便捷的交通工具以及逐渐恶化的中心城市环境，促进了人口流动的郊区化。早期的郊区化以居住为主要目的，后来逐渐增加了教育、商业、娱乐、医疗、投资等诸多功能，到了1980年，郊区人口达到 1.015 亿，占全国人口的44.8%，美国人口结构郊区化特质显著。[4]在瑞典斯德哥尔摩，同样也出现了中心区人口下降、郊区人口上升的郊区化现象。20世纪70年代以来，斯德哥尔摩随着城市工业就业人数的减少和新兴行业就业人数的不断增多，中心区人口比例从1970年的62%下降到1992年的51%，而且随着社会阶层的逐渐分化，教育程度不高、技术能力有限的人口将越来越处于社会的边缘。

四、路径辨析：推进县域流动人口结构优化和城市发展的良性互动

鉴于沿海发达县域人口结构的发展趋势和现阶段的城市发展规律，以北仑为代表的发达县域应强化人口在经济社会发展全局中的基础地位，主动顺应人口发展均衡化、人口转移城镇化的时代潮流，按照“控制规模、优化结构、调整布局”的原则，完善人口调控管理，健全人口发展政策，引导人口有序流动，促进人口均衡分布，逐步形成结构优化、管理有序、服务有效,与城市可持续发展相适应的人口发展格局。

(一)调整升级产业结构，促进人口有序流动

在国外，欧美发达国家通过产业结构不断向资本和知识密集型升级，实现了产业结构的高端化、合理化和现代化，促进了不同产业领域的劳动力资源的合理配置。如纽约就通过产业结构调整和政府对郊区购房的优惠政策，将多数制造业及其就业人群向纽约周边地区迁移。在国内，深圳福田提出“1+3”高端经济架构(即以总部经济为龙头，以现代服务业、高新技术产业、文化产业为支柱)为主体的产业高端化发展道路，通过“腾笼换鸟”和城中村改造，引进低耗、高效、高附加值的高端产业，淘汰部分劳动密集型、低质低效耗能产业，进而促使高端人才的聚集和低端人群的撤离，实现了产业结构和人口结构的“双优化”。仅2007年每平方公里就产出 GDP16.46 亿元，接近香港水平；2008年流动人口更是从 137 万下降到 109 万，降幅达20.4%。国外的先进做法和福田的破题实践，无疑对县域流动人口结构的优化具有示范意义。[5]为此，沿海发达县域要因地制宜，充分发挥本地资源，积极调整产业政策，坚持走高端化、集群化、生态化、高效化的产业转型升级道路，重点发展现代生产服务业、先进装备制造业、现代都市农业以及战略性新兴产业等具有较强国际竞争力的多元化产业体系。同时，加强低端业态的规范管理，包括完善低端制造业的退出机制、调整批发零售业的业态布局、控制建筑业的开发规模与节奏以及促进生活类服务业的业态升级等，从而减少城市发展对中低端流动人口的依赖。

(二)加强流动人口管理，强力打击非法行为

加强对流动人口有序管理是维护社会和谐稳定的重要内容。未来，沿海发达县域要切实加大刚性管理力度，完善人口调控综合管理机制，控制人口非正常集聚增长，寓人口规模调控于政府常态化管理之中，形成“政府统筹、部门协作、属地管理”的工作格局。为此,一要进一步压缩流动人口的非法生存空间。加强综治、公安、工商、税务、质监、卫生、教育、交通等部门的联动，重点整治“黑车”“黑作坊”“黑中介”“黑诊所”等“黑色经济”，严肃查处各类非法无证经营活动。在流动人口重点聚集的城郊结合部等地区，对容易引发“黄、赌、毒”等违法行为的“六小场所”(小旅馆、小网吧、小餐饮店、小洗浴足浴店、小美容美发店和小歌舞厅酒吧等)进行不定期的整治管理，及时清理一批无合法证件、无固定住所和无正当工作或收入来源的“三无”流动人口。二要进一步压缩流动人口的非法居住空间。在政府的主导下，充分动员用工企业、房产中介、房屋房东等社会主体参与流动人口居住管理。一方面，积极推进以流动人口为居住主体的“城中村”的改造，加大对危房和违章搭建建筑的拆除和整治力度，对于部分尚未拆迁的城中村，设置电子围墙、智能门禁等设施，推进“社区化”精细管理，既改善区容村容，又压缩流动人口“灰色”居住空间。另一方面，强化对房屋租赁市场的管理，将全区出租房信息纳入治安管理范畴，重点严打“群租” 等突出问题，积极发展公共租赁房，对不按规定登记或出租房屋的行为责任人和不履行治安责任行为的房屋中介机构予以处罚。

(三)实施公共服务引导，合理配置公共资源

推进公共服务资源的有效配置是合理调控和管理外来人口的重要路径。为此，政府应将更多的公共资源覆盖到城市发展所需要的那批流动人口，确保这批流动人口与户籍人口享有同等的机会和权利，但同时也要防止公共服务品质提升导致的福利驱动型流动人口增长，形成“洼地效应”。[6]一要进一步修正完善面向流动人口及其子女的教育政策。产业结构调整使大量的第二产业从业人员流入市场，该群体总体素质普遍偏低，难以成为推动新兴产业发展的力量，为此，对该群体加以专门的教育培训是充分挖掘现有流动人口资源的重要举措。在接收义务教育阶段的流动人口子女时，应当充分评估县域现行的教育资源供给政策和教育资源实际承载力，适当提高其父母在当地的工作年限和社保缴纳标准，以此作为流动人口子女入学依据，切实维护流动人口子女入学的基本权益。二要适度调整面向流动人口的医疗卫生服务政策。重新梳理现有的基本公共卫生服务内容，在现实范围内分层次分梯度提供以居住证积分制管理为基础的基本医疗服务。在具体实施过程中，要注意把握好“度”，有选择地增加卫生资源供给，尤其要增加流动人口重点聚居区域的卫生资源配置。三要继续强化梯度累进的流动人口公共服务获得机制。按照居住证积分制管理的要求，完善分类、分层、有梯度的流动人口公共服务供给制度，明确不同积分条件所对应的公共服务标准和范围，使流动人口的社会贡献与其享受的公共服务相挂钩，同时，根据人口结构的实际变化，适时进行政策调整，实现公共服务资源配置的动态管理。

注释：

①国家卫生计生委：《中国流动人口发展报告2014》，2014年11月。

②参见《2005年宁波市北仑区国民经济和社会发展统计公报》，http://www.bl.gov.cn/doc/zffw/zwgk/tjsj/tjgb/content/97964.shtml.

③参见《2014年北仑区国民经济和社会发展统计公报》，http://www.bl.gov.cn/doc/zffw/zwgk/tjsj/tjgb/content/404786.shtml.

④参见《2005年宁波市北仑区国民经济和社会发展统计公报》、《2014年北仑区国民经济和社会发展统计公报》。

⑤参见《浙江省人民政府办公厅关于在嘉兴等地开展居住证制度改革试点工作的通知》(浙政办函〔2014〕85号)。

⑥参见《宁波市北仑区人民政府关于印发北仑区居住证制度改革试点实施方案的通知》(仑政[2014] 44号)。

⑦参见《北仑区流动人口积分制管理暂行规定》(仑委办〔2013〕99号)。

⑧参见《北仑区流动人口积分制管理实施细则》(仑政办〔2014〕48号)。

⑨参见《宁波市北仑区人民政府办公室关于印发北仑区2014年度优化人口结构联合整治实施方案的通知》(仑政办〔2014〕89号)。

参考文献:

[1]龙海波.城市人口流动管理的几点思考与建议——新加坡、越南“结构转型与城镇化”调研启示[J].中国发展观察，2014(5)：8-10.

[2]刘卓,赵长春,王丰丰,等.流动迁徙是趋势也是管理难题[N].经济参考报， 2012-02-07 (5).

[3]陈胜昌,张佐友,戴岱,等.城市化的国际经验与中国城市化进程和战略[R]//2004中国生产力发展研究报告.北京：中国统计出版社，2005：144.

[4]孙瑜.1970年以来美国郊区人口结构的异质化[D].东北师范大学历史文化学院,2006.

[5]刘伟.腾笼换鸟实现“双拐点”[N].深圳特区报，2008-05-29 (A01).

[6]龚文海.流动人口计划生育公共服务评估及创新——基于五地市的调查[J].西北人口, 2013(2):95-98.

(责任编辑吴月芽)

On Management Logic and Pathway of Optimizing Structure

of County Migrant Population: Based on the Survey of Beilun District, Ningbo City

YU Yang

(CadresTrainingDivision，BeilunPartySchoolofCPC，Ningbo315830，China)

Abstract:Confronting steadily rapid rise of migrant population and severe situation of ever-increasing pressure on urban resources and environment, how to control the population size and optimize the population structure so as to realize the balanced development of population, resources and environment becomes a key issue for the coastal developed cities. Based on the investigation into the practices of optimizing the structure of migrant population in Beilun, Ningbo, looking into the internal driving mechanism for unsound population growth and drawing on the experience of developed countries for reference, this paper aims to put forward some suggestions for further optimizing population structure and distribution so as to promote long-term equilibrium development of population.

Key words:migrant population; population structure; urban management

中图分类号：C924.24

文献标识码：A

文章编号：1001-5035(2015)06-0079-06

基金项目：浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心第十七批规划课题“县域流动人口管理与人口结构优化研究——以宁波北仑为例”(ZX17030)

作者简介：俞扬(1984- )，男，浙江临安人，中共宁波市北仑区委党校干训科讲师，管理学硕士。

收稿日期：2015-09-28