我国开放大学教育质量保证的问题及对策

张 岩，闪 茜，李 明

(1.北京航空航天大学 高等教育研究所，北京 100191；2.北京开放大学 理工学院，北京 100081)

我国开放大学教育质量保证的问题及对策

张 岩1，闪 茜2，李 明1

(1.北京航空航天大学 高等教育研究所，北京 100191；2.北京开放大学 理工学院，北京 100081)

开放大学是我国高等教育发展进程中的新事物，开放大学建设更是国家教育体制改革项目之一。它的发展依靠质量，它的建设更要以提升质量为抓手。该文在分析了有关开放大学质量保证的研究和实践以及我国现代远程教育发展具有鲜明的阶段性特征之后，指出开放大学的质量保证应该具有外部质量保证和内部质量管理两个维度。目前，我国开放大学质量保证具有政府主导的质量管理特性，但又缺乏国家层面的远程教育质量保证体系框架，在评估原则上与纲要中所倡导的“管、办、评”相分离的发展趋势相悖。在转型后的两年多的探索过程中，开放大学还需要确立开放大学的现实责任，在质量内涵建设上亦存在深层的质量保证瓶颈。保证和改进开放大学的教育质量，需要诉诸于科学合理的教育质量观，完善政府、第三方组织机构和社会多元主体相结合的外部评价机制，健全内部教育质量保证体系。

开放大学；质量保证；现代远程教育

一、问题的提出

作为适应社会发展的一项重大创新教育机制，广播电视大学系统向开放大学系统转型对我国的高等教育发展具有重要的现实意义和长远的战略意义。它的建立将有力促进我国终身教育体系的完善，“为社会成员提供更加灵活便捷公平开放的学习方式和多层次多样化的教育服务，为建设学习型社会和教育强国、人力资源强国做出积极贡献”[1]。为了积极服务于“创新型国家”和大力推进“学习型社会”的构建，我国先后举办了高水平、高质量的国家开放大学和各类地方开放大学。开放大学建设成为理论性和实践性的热点议题。随着技术与教育的深度融合发展，依靠网络实施高等教育的规模越来越大，相应的质量问题开始引人注目。在发展的过程中远程开放教育也暴露了诸如教育管理和教学难以适应远程教育的时代发展和变革要求等很多亟待解决的问题，制约了远程开放教育的纵深发展。

沈欣忆等学者指出，“我国缺乏国家层面的远程教育质量保证政策体系，远程教育政策中对远程高等教育体制、机制和设置方面内容的不明确，给远程教育管理带来了困难”[2]。为了能够弥补原有远程教育质量保证体系的不足，要“依照生态理论的相关内容将远程教育体系划分为办学机构、学术机构和评估机构三大种群，通过物质、能量和信息交换的原理使得三大体系之间能够进行可持续发展”[3]。北师大远程教育研究中心陈丽教授所领衔的团队，在参加国际合作研究课题“亚洲国家现代远程教育质量保证的模型、标准和关键指标的研究”后形成的成果时也指出：“我国现代远程教育质量保证取得了一定成效。但是，现状仍不容乐观，远程教育质量观的认识仍不统一，国家宏观质量监控制度仍不完善，机构内部质量保证体系不健全，质量标准不一致，质量文化尚未形成”[4]。在“5+1”开放大学格局形成后，陈丽教授又指出，我国开放大学的现实责任，就是确立高等远程教育的质量地位，主张“开放大学必须构建质量保证体系”[5]。由此可见，开放大学必须以提升高等远程教育质量声誉为第一要务，开放大学建设能否成功的标志之一就是对外有应对社会公众质疑和问责的质量保证体系。

总体而言，开放大学是新阶段我国高等教育发展的崭新教育形式，在本质上是脱胎于现代远程教育的一件“舶来品”。我国远程教育发展经历了“从无到有，从小到大”的过程，而远程教育质量保证体系建设伴随着主体的发展要做“好管家”，但目前该体系尚缺乏系统性和科学性，主体的管理理念和操作方法仍有待紧随世界范围内发达国家远程教育的快速发展步伐。开放大学作为当前的热门话题，从建立伊始就需要将其未来发展过程中的质量保证体系配套建设规划完毕，既借鉴我国目前远程教育质量保证中的可行之处，又要从目前的不足中寻找可行的解决办法。本文的研究思路是对我国现代远程教育的质量保证问题进行历史性的梳理，从质量保证理念定位入手，认清开放大学教育质量的症结，尝试为开放大学教育质量体系的构建提出针对性和实质性的策略。

二、基于历史视域下的远程教育质量问题

(一)质量保证：远程教育发展的核心议题

远程教育的发展一直都受到政府的高度重视。从现代远程高等教育的发展历程来看，从中央电大系统的建立到现代远程教育工程的实施，质量管理一直是政府监控和管理的重点。政府从远程教育成立伊始就对其发展给与了高度重视。我国政府在远程高等教育的发展过程中发挥着“组织、规划、协调和监控”的重要作用。在开办现代远程教育初期，我国就有计划地开展了教育质量评价工作。教育部每年还要求试点院校开展年报年检。此外，政府还通过对国家开放大学(原中央电大)系统“人才培养模式改革和开放教育试点”的评估、现代远程教育工程实施质量的管理来发挥其监控和管理职能。为了实现数字化教学支持服务体系创新，大力促进优质教育资源的整合和共享，从2001年开始，国家先后启动实施了“现代远程教育公共服务体系”“数字化学习港”“数字化示范学习中心”等项目。

在长期的远程教育实践中，质量保证是一个永恒的主题。远程高等教育质量保证体系包括学生、学校、教师、教学方式、教学资源、支持服务、政府、社会和经费等要素。为了提高远程教育人才培养质量，我国教育部实施了部分公共基础课全国统一考试、资源建设、招生备案、电子注册、年报年检、教学工作评估等质量监控措施，围绕这些内容在15年时间内制定了100多个文件，用以加强远程学历教育的质量保证，并建设了网络教育质量监管平台，推进信息化的管理与服务。试点高校加强了自律，并有部分高校通过ISO9000的国际质量认证，通过引入国外先进的管理思想，运用PDCA循环的思想在过程中去构建质量管理平台[6]。但是，“由于缺少实践经验和理论研究的支撑，我国远程教育质量保证呈现质量保证体系比较散乱、质量环境不够规范，远程教育质量观念偏颇和远程教育质量管理机制不完善等不足”[7]。质量问题仍然是网络教育面临的大问题，开放大学作为远程教育的“新宠儿”的认可度虽有提升，但总体的声誉仍不高。

相对普通高校而言，在各级开放大学和普通高校网络学院实行开放教育，从招生指标、教学方式等方面都享有充分的自治权，通过开放教育的手段来解决社会发展过程中所遇到的人才瓶颈问题，作为普通高等教育的有效补充，成功完成了文凭补偿的任务，为我国高等教育大众化进程做出了巨大的贡献。任何事物都具有两面性，政府在赋予办学者更多自主办学权的同时没有及时按照市场化规律进行科学规范和正确引导，导致我国开放教育质量保证的促进体系存在“与市场化办学相匹配的教育质量外在促进体系缺失、传统教育质量促进系统失效”[8]等问题，为了追求生源规模，最终导致“教育质量”这个核心议题有可能被忽视，并处于被边缘化的危险。

此外，以政府为主导、以集权性为代表的保证体系缺乏上位的监督机制和透明度，质量保证体系不健全，质量保证缺乏常规化，导致了系统自我约束机制的缺位，而内在自我约束机制缺失的一个重要体现就是对“学习者”主体地位的忽略。我们目前正处于第三代的远程教育，对于学习者学习结果的责任归属问题应该趋向于由远程教育办学机构负责的观点，远程教育机构质量保证水平的高低决定了学习者的学习结果。学习者作为远程开放教育最重要的利益相关者，其利益诉求是决定远程教育办学成败的关键因素，在此基础上鼓励学习者积极参与到学校质量管理和监督中去，此行为不能仅仅流于形式或者仅仅停留于理念层面，必须付诸于行动中去[9]，随着教育信息化的发展，将学习者“作为教育的直接参与者全面参与质量保证体系的建设和实施，是当前一项刻不容缓的工作”[10]。

(二)开放大学教育质量保证体系建设的迫切诉求

根据系统论的观点，“系统是具有为自己的构成要素所没有的新特质的整体构成的”。作为一种复杂的系统，开放大学教育质量保证体系的构建应兼顾内部和外部，不可偏废一方，建立开放大学教育质量保证体系就需要在建立相应的外部质量保证体系及内部质量保证体系，两者必须相辅相成，缺一不可。教育质量保证体系建设不到位不仅仅是开放大学当前及今后一段时期内必须面临的问题，而且也是我国远程教育乃至高等教育系统长期存在的顽疾。当前，尽管我国已经初步建立了高等教育质量保证体系，但是在远程开放教育质量保证体系建设方面“先天不足”，主要存在以下问题：“质量保证主体、评价主体单一，缺乏专业的评估机构和人员，社会团体参与度不高；评价工具及方法缺乏科学性；质量环境不规范，忽视质量文化建设；质量保证实践活动的蓬勃发展和相关法律、法规建设滞后的矛盾日益凸显”[11]。在这些问题当中，最为紧迫的当属教育质量监控体系的缺位。高等教育质量监管体系过于强调以中央政府为主导，缺乏有效的社会评价和第三方组织机构的评价，并缺乏相应的质量控制标准。

三、开放大学教育质量保证体系建构的建议

由单纯地追求规模和数量向塑造内涵和提升质量的范式转化，在客观上要求开放大学自觉地培育相应的宏观和微观管理体制及机制。唯有不断地完善和健全内外部教育质量监控和保证体系，以提升质量和注重质量改进为核心的完善的开放大学教育制度才会在改革和发展中建立起来。

(一)开放大学教育质量观的合理定位

独特性的人才培养特征要求我们树立科学的人才质量观和评价观。“开放大学教育质量观是判断者对开放大学教育价值的选择及功效实现程度的判断，质量观决定了质量标准，不同的质量观会导致完全不同的质量标准”[12]。我国目前在远程教育领域存在4种不同的质量观：一是同一性的质量观，认为远程教育的质量标准应该与普通高校的质量标准是同一的；二是多元化的质量观，认为远程教育是适应社会需求而发展起来的，其质量标准应该有所不同；三是增值性的质量观，认为远程教育质量存在变化差值；四是服务性的质量观，认为由教育提供机构来确立质量的标准[13]。

对于开放大学来说，未来面临着政府、高校、用人单位及学生等多个评价主体，这就决定了开放大学的质量观是一个多维度的概念[14]，而开放大学的独特性又要求我们要以全面的质量观评价其质量。根据我国开放大学发展的现状，应该建立以同一标准为基础的多元化的质量观，将开放大学的质量评估体系纳入到普通高校的评估体系中去，做到在同级别、同科目(必修课程)的评估是保持一致的，在专业课程体系中根据开放大学的特点制定评估指标。这样既保证了开放大学的教育质量的起点问题，同时也尊重了开放大学教育的特殊性。开放大学要秉持“以学生为中心”的理念，建设学生参与的教育质量保证体系，让学生发挥主体作用。更重要的是，由于人们对教育质量的看法和态度总是处于不断变化和发展中，我们要用发展的观点来评价开放大学的质量，这也是高等教育大众化和学习型社会建设背景下开放大学质量观的应有内涵。

转型升级的组织变革背景要求我们科学均衡质量与规模的关系，质量保证是开放大学战略转型和可持续发展的内在诉求。在我国远程教育的迅速发展过程中，“宽进严出”的教育政策使远程教育面临“规模”与“质量”的尖锐矛盾。在这种质量危机背景下，开放大学的开放宽松的入学政策必然会遭致大众对其教育质量的质疑。“开放大学开办初期必须控制学历教育规模。世界上所有的开放大学在其开办初期，都严格控制规模，在小规模办学条件下摸索有效办学方法，赢得社会质量声誉，为此，合理的生师比是保证远程教育质量的重要原则。开放大学的学历教育规模应该以办学能力为依据测算，不能为政绩而盲目扩大规模，更不能以追求高经济收益而降低标准”[15]。因此，为了保证开放大学的战略转型和可持续发展，必须科学地对待和均衡“质量”与“规模”的关系。

着眼未来的持续性发展目标要求我们秉持特色质量发展观。开放大学的特殊性决定了自身的质量主要体现在“以服务取胜的”质量和“以职业能力或生活能力为本的”质量两个方面。开放大学的未来发展之路，离不开以上两个质量特色。“以服务取胜的”质量观认为，质量就是满足利益相关者的需求。因此，开放大学可以走以过程服务为主的质量之路，以服务赢得学习者的认可。相较而言，“以职业能力或生活能力为本的”质量观更加能够体现“以学习者为中心”的教育理念。开放大学的能力培养可以体现在以下三点：一是职业能力，以满足在职学习者提升职场竞争的需要；二是生活能力，包括健康保健、休闲娱乐、琴棋书画、烹饪等技能，以满足学习者提升生活品质的需求；三是终身学习能力，以满足学习者终身学习的需要[16]。开放大学建设既要有质量作保证，又要体现发展特色，发展特色与质量保证并重，以实现开放大学在满足大众多样化、高质量的教育诉求，服务学习型城市建设的重要使命。

(二)完善多元的外部评价机制，保证开放大学的教育质量

外部质量保证旨在改善教育活动的资源分配，促进高校内涵式发展，使之达到基本的质量标准，促使学校、政府及社会形成良性循环。根据欧美国家高等教育质量保证的经验，自20世纪80年代以来，高等教育质量保证主体已逐渐由“单一主体”向“多元主体”过渡。典型的保证模式有“由政府包揽到独立于政府的教育质量保证署”的英国模式，“由学校自律到政府、独立机构和学校共同实施监控的”德国模式。就高校而言，面对来自政府、学术共同体和市场力量等不同主体的关切和质疑，有必要就教育质量公开做出回应，与问责、认证、评估等外部质量保证措施互补。开放大学的外部教育质量保证机制应该包括“政府评估、认证和社会评价”[17]。

第一，合理发挥政府评估在外部质量监控方面的作用。我国现行的教育评估是通过整齐划一的指标体系来实施，具有浓厚的行政化色彩，这些评价指标来源于普通高校，如果照搬到开放大学质量评估体系中，效度会发生改变。因此，有必要对政府的权责范围进行重新界定，合理发挥政府的监督和管理职能。

第二，要努力建立具有国际实质等效性的第三方认证制度。当前，我国现代远程教育质量保证属于政府行为。根据国际惯例，积极开展第三方组织机构的评估或申请参加国际上有资质的认证机构组织的认证，是保证开放大学教育质量的重要手段及路径。以上海开放大学为例，该校没有国家专门的机构通过严格的标准和程序进行成立前的质量评审和资格认定，而是主动邀请“国际开放与远程教育协会”进行评估认定[18]。这在一定程度上既反映了我国开放大学教育质量宏观监控体系建设的不足，也反映了开放大学建设寻求国际同行认可的主动自发的努力。

第三，重视吸引社会力量参与质量评价。开放大学是我国终身学习进程中建立的新型高校，具有“对人的开放，对地点的开放，对方法的开放，对理念的开放”[19]，这就造就了地方经济社会发展产生了紧密的联系，是一所社会的大学，应该结合行业需求，按照岗位能力要求建设一定级别和学分的能力为本课程[20]。开放大学要面向并适应社会的需要，开放大学的质量评价也要重视外部评估，注重社会力量参与，及时反馈社会对人才培养的要求、毕业生的状况、大众对终身学习多样化需求的满足情况，间接调控教育质量。通过政府评估、第三方认证及社会评价，按照国际通行的做法实行“管、办、评相分离”的评价机制，将社会对于人才培养的需求及社会成员对终身学习多样化、个性化的需求情况有效反馈给开放大学的教育中去，利用开放大学自身的优势，真正打造“人人皆学，时时能学，处处可学”学习氛围，间接监控教育质量，促进开放大学沿着好的方向不断发展。

(三)健全内部教育质量保证体系

开放大学教育质量的提升应以内部质量保证体系的建设为重心。新的时代背景下，以往传统电大的教学质量评价体系难以适应新的发展诉求，尤其是不能适应开放大学建设和未来发展的需要，在“评价主体和机制”“教师教学评价”“学生学习效果评价”[21]等方面还很薄弱。要建设好开放大学，需要我们“在树立正确的远程教育教学质量观之后，构建一个在远程教育背景下能科学反映教学过程和教学效果的教学质量评价体系”[22]，这是因为依赖外部质量约束而缺乏长效的监督机制，教育主体将缺乏长足发展的动力。“外部体系的正常运作需要严谨的内部质量标准作支撑”[23]，对于开放大学的办学者来说，重点应该关注建立内部质量保证体系。

高等学校教育系统包含教学系统、课程系统、学生系统、管理系统与后勤系统等若干子系统。其中，教学系统是教育质量保证的基础和核心。根据系统论的观点，开放大学内部教育质量保证体系的建构应该充分考虑以上几个维度。其中，教学质量评价体系和教学(课程)资源质量评价体系的构建既是重点又是难点。教学质量保证需要教学过程中各个环节密切配合、良性运转[24]，适时调整质量标准和方案，不断修正系统结构、优化流程设计。教学质量评价体系的构建应基于建构主义理论和教育评价理论，重点围绕以上几个方面制定相应的指标体系和评价程序和原则。在具体操作和实施上，各学校不应拘泥和保守，应该根据自身的教育现况，构建适合本校的教学质量评价体系。

保证根据高校内部组织的“三权分列”的原则，开放大学内部教育教学质量取决于教师、管理人员及学习者这三大主体，这三大主体及其之间的关联也构成了影响开放大学内部质量的主要因素[25]，正确处理好教学、学习与管理问题始终是影响开放大学内部教学质量的命题。在教师团队建设方面，在聘请知名高校教师的同时加大力度建设高水平的师资队伍，形成专职为主、兼职为辅的局面，在开放大学最重要的在线导学环节上要使教师具备教学维度、社会维度、技术维度和组织维度的四维能力[26]，从根本上服务好开放大学未来的学生，让学生体验到最好的学习经历。在学生环节上，要将开放大学的服务重心从学历教育转移到非学历教育上来，服务于经济的发展而带来技能更新的刚性需求，以“快、短、全、准”的短迭代课程体系来招收学生。在管理层面上，要积极与国家学分银行建设、优秀人才库、人才信用体系等系统接轨，整合社会力量来服务于开放大学的学生，同时规范化开放大学管理人员的素质，标准化其能力，建立远程教育专业人员的能力评估体系[27]。此外，开放大学教育质量的高低还取决于开放大学课程体系的质量，高质量的开放大学教育离不开高质量的课程。在课程建设方面，应借鉴国外成熟开放大学的的课程建设模式，运用整合的方法来汇集全社会的优质课程资源为开放大学所用，积极参与到MOOCs的热潮中去，在这个过程中去更新教学方式、学习方式及组织方式，体会新自由主义带给教育的变革，实现开放大学的开放的意义[28]。

四、结束语

在实践层面，各级开放大学在内外部质量保证体系构建过程中已经有了一些有益的探索。保证开放大学的建设是一个系统工程，作为实施开放教育和继续教育的新型大学，其办学质量必然会越来越受到社会的广泛关注。着眼开放大学教育质量的保证和改进，建构内外结合的教育教学质量保证体系，是塑造开放大学良好办学形象、体现开放大学办学特色、维系开放大学长远发展的必然选择。保证开放大学的教育教学质量，亟待对开放大学的教育质量观进行科学合理定位，亟待完善以政府评估、第三方认证和社会评价相结合的外部评价机制，亟待健全内部教育教学质量保证体系。面对政府、社会和大众对教育的问责，高校必然需要由追求“数量”向追求“质量”转型。各类开放大学要从系统论和现代教育管理的角度出发，构建科学完善的教学质量保证体系，在加强内涵建设的基础上，以自己的特色和不断提升的质量获得持续的竞争力。以追求“质量”和“效益”为核心的开放大学教育质量保证制度必将在改革和发展中建立起来。

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张岩：在读博士，讲师，研究方向为高等教育管理、开放教育质量保证(bhbhsoft@126.com)。

闪茜：硕士，助教，研究方向为远程教育教学质量保证、远程教育课程设计(shanq@mail.btvu.org)。

李明：在读博士，研究方向为高等教育质量保障与评价、高等工程教育研究(lieutenant0686@aliyun.com)。

2014年12月25日

责任编辑：李馨 赵云建

Issues and Strategies of Quality Assurance of Open Universities in China

Zhang Yan1, Shan Qian2, Li Ming1
(1.Institute of Higher Education, Beihang University, Beijing 100191; 2.College of Science and Technology, Beijing Open University, Beijing 100081)

Open University is a new type of university in China, and building open universities is one of reform projects in Chinese educational system. The development of Open University relies on quality, and quality improvement is an important aim for which the reform wants to achieve. The paper implements some literature review on quality assurance (QA) issue and analyzes the historical stages of modern distance education in China. The author points out that QA should have two dimensions, the one is external QA, and the other is internal Quality Management (QM). The QA of Chinese distance education institutions, including open universities, is led and controlled by government, however, the government is lack of related QA policy and framework on DE. Meanwhile,governmentled accreditation is not accordance with the reform aim, establishing the policy of independent third-part accrediting agencies. In the progress of open universities construction, the policy-makers and the practitioners realize that QA and QM should have priorities, but there are many issues to be solved. In order to improve and assure quality of open universities, people should hold appropriate view on QA, emphasize the external assurance mechanisms related with the government, the third-part accrediting agencies, the society,and accomplish internal QM system at the same time.

Open University; Quality Assurance; Modern Distance Education

G434

A

1006—9860(2015)05—0078—06