资源、权利与责任原则:关于职业教育治理的一个分析提纲

张宇

资源、权利与责任原则:关于职业教育治理的一个分析提纲

张宇

职业教育的治理必须面对教育资源配置分散化的问题。占有或支配资源这一标准限定了治理主体的资格，主体各自主张的权利则是治理的主要内容。职业教育治理的目标是达到“善治”，为此，应当首先设法让治理主体需要担负的责任落到实处。

职业教育治理;资源;权利;责任原则;分析提纲

自从中央提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］，政策的新话语在职业教育领域也引发了回响。与人们熟知的那种基于行政行为的“管理”相比，“治理”(governance)的概念显然更加复杂且更多意见分歧①，以至于究竟“因何治理”、“谁来治理”、“治理什么”，以及“如何治理”这些根本性的问题一直都没有公认的答案。尽管这似乎并不妨碍职教界规划相应的制度变革，因为毕竟还有各家理论可以借鉴，有政府的、企业的经验可供启发，然而在笔者看来，要把当前的公共治理或者公司治理的某些思想直接搬用到职业教育，恐怕总有“削足适履”之嫌。一个足够贴切的分析问题的框架，或许只能通过具体的研究，而不是简单的模拟和移植方能得到。

一、为什么一定要治理

如果治理对职业教育来说确实是必要的话，那它就必须有助于解决职业教育自身面临的难题。作为培养高素质劳动者和技术技能人才而区别于普通教育的特定类型，职业教育的完整过程必然包含着有针对性的实习实训，这在道理上仿佛不证自明，可是在实践中，要到哪里去寻找适当的实习场所，却又经常困扰其间。

单从方便实地习练的角度，容易想到的办法大约是将教育与生产部门“捆绑”起来——或者在校内附设功能齐全的“实业场所”，或者索性将职业教育交由政府管辖的行业和工厂来办——这样的例子在中外教育史上(特别是在很多的后发国家)屡见不鲜。倘若外部环境相对宽松，例如在大规模的工业建设初期，产品紧缺而需求过剩，任何工厂只需产出就能自给有余，那么政府统管下的产教联合并不失为可行之策。但当国家的现代化不断推进，各类产品急剧增加而市场渐趋饱和，意图兼顾教学与生产任务的“校办厂、厂办校”的模式便越来越难以为继。

大致在20世纪的最后十年，我国职业教育即呈现出这般情景:日益严峻的形势促使政府将原先由行业或工厂办理的职业学校的“教育行政管理职能移交地方”［2］，默许以至推动了教育与生产部门的分离。在一些专家看来，如此种种只应归咎于决策者“认识上的偏差”，是其未曾给予职教事业充分的支援，然而一旦考虑到现实世界中的资源限制，我们便不难发现某些“非不为也，是不能也”的历史必然性。

现代职业教育本是与先进生产力相伴而生，理应享有优质的教育资源。这些资源既包括完成理论教学和基础训练所需的教室、教材和教师，也一定要包含帮助学生处理现实工作任务所需的物质与人力。但凡哪里有所欠缺，技术技能人才的培养都会大受局限，乃至足以使正规职业教育的发展成为一种“谬误”。从这个意义上说，理想状态的职业教育必然是整体性的、“产教融合”的，能否保障前述两类资源的协同调配将会至关重要。但另一方面，当今社会分工与专业化的要求又决定了课堂与工作现场的教学资源必须分别配置在校、企两类组织当中才会更有效率:假如它们都被置于教育组织内部，那么为了能和劳动力市场的需求完美对接，学校就应获得与外部企业同等水平的生产设备，而当这些设备作为教学工具开动起来，其产出又势必小于由更熟练的企业员工精心操作得到的结果。由此即可进一步推论，职业学校拥有的设备、附设的工厂若非采用企业化的经营方法便很难通过市场竞争实现自我“造血”，反倒极需依靠不断的财政划拨，这样的教育数量愈大，政府愈是不堪重负。②

于是在这里，整体性的职业教育和分散化的资源配置形成了一对基本的矛盾，任一方面的要求都不会因为政策的规定而轻易消解。作为政府而言，若是一味强调集中统筹，乃至要把事关职业教育的各个环节通盘揽入怀中，则终究会遇到“权力失灵”的窘境(至多只能维持有限的规模，且伴随着经常性的投入不足)，为了寻求突破就不得不进行管理体制的改革。而此时的改革必将是从纯粹自上而下的指令转向牵涉更多因素的治理——按照“全球治理委员会”(Commission on Global Governance)的看法，就是由“或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和……它不是一种正式的制度，而是持续的互动”。［3］

二、谁来治理、治理什么

资源配置的分散化同时也是分析职业教育治理的一个适当的逻辑前提。当一切必需的资源都掌握在同一主体手中的时候，谈论治理显然并无实际的意义，只有当每个主体都无权也无法直接调动对方的资源，需要彼此达成一致的时候，治理才有可能发生。换句话说，正是对资源的占有或支配这一事实本身标识着治理主体的存在，这一充分且必要的条件使得分别掌握部分资源的学校和企业、包括以行政手段或集体行动规则控制资源的政府和行业等社会组织③成为名副其实的主体，能够名正言顺地担当起治理的权责。忽视了资源这道“门槛”，有关职业教育治理主体的界定就会往往大而无当，所谓“治理”就很容易泛化为“支持”或者“关心”的同义词，人人就都想当然地成了“游戏的玩家”。

譬如，在时下研讨当中，比较常见的一种就是由职业教育存在着众多而非单一的“利益相关者”(stakeholder)出发，谈论办学体制及管理体制改革的必要性，进而呼吁其间的多方合作、共同协商、加强对话、建立伙伴关系，等等。这样一篇立论固然是同治理思路想通，不过利益相关者通常对应的却是一个远比治理主体更大的外延。依据弗里曼(R．Edward Freeman)最早提出的概念，判定“利益相关”只需满足“能够影响或能够被影响”④的宽泛标准，就经营性的组织来说，它意味着内部与外部几乎一切重要的人群，而用同样的眼光来审视职业教育的利益相关者，我们就不仅要把“各级教育主管部门及其管理人员、各级各类职业学校及其行政人员、教师、学生和学生家长”，还要理所当然地将“行业企业、经济和贸易部门、劳动和人事部门及其相关管理人员、社区、下岗失业群体、大量亟待向城市转移的农民工”［4］统统包含在内。如此一来，需要研究的就不仅仅是保障职业教育的整体性，而应该是“职业教育发展的若干问题”了，真正由治理而生的特殊矛盾反倒淹没在面面俱到的建议之中。

如果说在“谁来治理”的问题上，利益相关者的视野失之过宽，那么对于职业教育到底要“治理什么”，单单强调(经济上的)利益又会显得眼界太过狭隘。被资源定义的主体间的利益分歧当然是客观存在的，亦值得为此讨价还价一番，可利益的算计又绝非主体追求的全部，至少与之同等重要的还有权威的树立、标准的制定、观念的传播⑤，甚至连某个名词的使用——例如是该叫作“职业教育”、“技术教育”，还是“职业技术教育”——也会事关“话语权”而必须一争再争。⑥在“经营管理相同事务”的过程中，所有参与治理的个人和机构都会自然而然地倾向于扩大自身的影响，并将为此目的而设法让更多的资源“为我所有”或“为我所用”，相应地，就会提出一系列的权利主张。正是这些难免相互碰撞的权利构成了亟需治理的主要内容，治理是否成功即决定了职业教育能否克服其基本矛盾，最终走向“善治”。

三、如何达到“善治”

“善治”(good governance)，即“良好的治理”意味着什么?目前广为接受的当属政治学家的见解，他们把善治看做“使公共利益最大化的社会管理过程”。［5］这一简短的概括凸显出了治理所要追求的目标，不过具体说到职业教育，它的社会公益应当体现在何处?怎样才算是实现了最大化?真要仔细问一下，只怕是既无标准答案，也缺乏现成的指标。与其在此费尽心力，本文倒宁愿先做逆向思考，想一想“不良的治理”(bad governance，或者借用中国传统的术语，称之为“乱”)是如何发生的?

从哲学概念来理解，“权利”本身即可能造成一些问题。因为权利绝非一厢情愿的设想，而“只能在主体间被定义”，“假如得不到他人或社会的同意，就没有任何人能够拥有权利”。［6］那么，怎样才能让治理主体相互同意对方的权利主张?倘若不能强制的话(行政权力“包打天下”预先已被治理所摒弃)，就只能通过主体间的博弈，而要进行博弈，最理想的环境则莫过于市场——鉴于“市场”原本就是买方和卖方相互作用的场域，说市场机制的完善乃是职业教育良好治理的基础并未言过其实。

可是，要更进一步地把“善治”同市场挂钩，直至等同于教育资源配置的“市场化”，那就大错特错了。英国的例子便足以说明这一点:在该国，职业教育不仅是由个体承担培训费用，依靠众多的机构在开放的培训市场中相互竞争，就连职业资格证书的颁发使用也都市场化了，“哪种证书最受市场青睐，哪种证书就最有权威性”。一贯坚持的自由主义，使得英国“在职业教育发展方面也非常相信市场的巨大力量”，但后果却远非理想，特别是企业在培养未来的员工方面长期处于无关紧要的地位。［7］此等情形难道是职教同仁一心向往的么?

正如行政权力可能失灵一样，纯粹的的市场机制也不是职业教育的济世良方。“市场化”的最大风险不在于主体的权利得不到充分表达，而是大家可能争相选择逃避责任。就像在现实中，“凡有利可图之处，如资格认定、考级收费等，则各主体都尽其所能将之揽入怀中，但无利可图或吃力不讨好之处，如长期性的经费投入、无利的常规管理等，则各主体都会尽量推诿或低度参与”［8］……由于权利与责任在总量上始终是等值的，拒不承担责任也就意味着一切权利终将成为空中楼阁。

质言之，“不良的治理”反映了权利与责任的失衡，难以抑制的机会主义则是由“治”而“乱”的内在根源。很多研究都曾指出，要想由“乱”到“治”，法律的强制和其它诸如税收政策的配合都是必不可少的，而要想对症下药，这些制度的又必须精心设计，妥善安排。归纳起来，其中最关键的大概是要遵循两个原则，这两个原则又恰恰都和责任有关:第一个是“责任归属”原则(也就是常言说的“能力越大、责任越大”)，即以治理主体自身的资源状况为基础，谁能占有或支配的教育资源越多、越是不可替代，谁的责任就越要优先落到实处。第二个是“权责对等”原则，即某一治理主体提出的权利主张能够为其它主体所接受，当且仅当其承当了相应的责任。笔者以为，只要符合上述两点，职业教育的治理便不致陷入乱局，距离“善治”想必也不会太远。

四、结论

综上所述，考虑到资源分散化配置的特征如此明显，因而职业教育通常比普通教育更需要提倡治理。资源的分散化决定了治理主体的多元化，目前能够被确认的包括政府、职业学校、企业和行业组织，等等，它们站在自身的立场上，都会对职业教育的发展提出一系列的权利要求。治理围绕着权利展开，治理的过程即可视作这些权利的协调，是要化冲突为合作。而“善治”所以不会通过主体间的自由博弈轻易实现，原因在于人们经常渴望的权利过多，而愿意主动承担的责任太少。有鉴于此，一些约束行为的原则、尤其是体现主体责任的原则乃是不可或缺的。责任原则并非唯一，却有助于引导参与治理的个人和机构各自干好正确的事。实现“善治”的道路也并不唯一，它与教育资源的配置紧密关联。我们此刻至少能够说明，政府(及其它某方面的社会力量)要对职业教育担负多大的责任，根本地取决于其尚能有效控制多少教育资源，而不是先验地由职业教育的“公共物品”抑或“准公共物品”的性质来决定。

注释:

①不同的学者已经从经济学、管理学、社会学、政治学，还有国际关系学等各个学科视角出发，提出了各种各样的治理理论，但直到今天，一个统一的关于治理的确切界定尚未出现。

②或许上世纪80年代我国学者曾经发现的大部分国家中学阶段的职教规模很难超过总体40%的“阈限”，其原因正在于此。

③除行业协会之外，其它的如职教教师的专业组织若能发展起来，即可因其具有不可或缺的“师资”力量而获得治理的主体地位。

④弗里曼在1961年提出，企业的利益相关者就是那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标过程影响的任何个人和群体。

⑤例如，站在职业学校的立场上，人们必定希望“企业要积极提供兼职教师、实习场所和设备”成为社会共识。

⑥孟景舟在其博士论文中指出，在对职业教育称谓的使用上，世界各国都有相似的规律，“即当企业界主导职业教育政策时，会选择‘技术教育’这样带有科技主义色彩的词汇，当教育界主导教育政策时，则会选择‘职业教育’这样带有人文色彩的词汇”。而我国曾经使用的“职业技术教育”一词“形象地反映了当时两股势力的交锋”(见孟景舟．职业教育基础概念的历史溯源［D］．天津:天津大学，2012:207．)。

［1］中共中央．关于全面深化改革若干重大问题的决定中发［Z］．［2013］12号．

［2］国务院．关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局机构的决定［Z］．国发［1999］26号．

［3］［法］斯莫茨．治理在国际关系中的正确运用［A］．肖孝毛，译．治理与善治［C］．俞可平，等．北京:社会科学文献出版社，2000:270．

［4］董仁忠．“大职教观”视野中的职业教育制度变革研究［D］．上海:华东师范大学，2008:30．

［5］俞可平．治理和善治——一种新的政治分析框架［J］．南京社会科学，2001(9):42．

［6］赵汀阳．坏世界研究:作为第一哲学的政治哲学［M］．北京:中国人民大学出版社，2009:229－230．

［7］徐国庆．英、德职业教育体系差异的政策分析及启示［J］．教育科学，2006(3):70—72．

［8］邬志辉，李涛．治理体系和能力现代化的三重核心命题［N］．中国教育报，2004－04－28(6)．

［责任编辑 曹 稳］

张宇，男，天津大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，管理学博士，主要研究方向为思想政治教育与职业技术教育。

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1674－7747(2015)13－0036－03