论如何推动民间资本投资儿童福利事业

王红珠

（浙江工商职业技术学院，浙江 宁波 315012）

论如何推动民间资本投资儿童福利事业

王红珠

（浙江工商职业技术学院，浙江 宁波 315012）

当前我国正处于社会转型期，儿童福利事业也正在向“社会普惠制”转变，同时全国各地正在利用民间资本活跃的体制优势，积极引导民间资本发展社会事业。在这样的大环境下，可以从民间投资儿童福利事业存在的障碍开始剖析，并结合当前实际，在政策设计上提出四个方面建议。这对进一步鼓励和引导我国民间资本投资儿童福利事业领域具有现实意义。

民间资本；投资；儿童福利事业

近年来全国各地利用民间资本活跃的体制机制优势，积极引导民间资本发展社会事业。十八届三中全会进一步强调非公有制经济在经济社会发展中的重要作用，提出要坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，鼓励和引导民间资本投资社会事业。

在我国正处于社会转型期的背景下，儿童福利事业也正在向“社会普惠制”转变，政府提供的公办儿童福利服务机构难以满足制度转型背景下儿童的福利需求。[1]为进一步提升儿童福利事业，促进社会慈善资源与财政资源、行政资源的有机衔接和优势互补，鼓励和引导民间资本投资更多的儿童福利事业，对儿童权利的实现具有十分重要的意义。

1 民间投资儿童福利事业存在的问题

各地引导民间资本进入儿童福利事业成效初显，但民间资本投资和民营机构发展还有较大空间，尚有不少体制机制上的障碍没有完全清除。

1.1 投资吸引力不足

儿童福利事业建设项目大都具有建设周期长和投资回报慢的特点，导致民间资本投资意愿普遍较弱。如儿童福利院、残疾儿童康复机构等服务项目，从规划选址到前期审批，从项目建设再到投入运营，整个决策和投资过程需要三五年，资金投入压力大，且此过程中尚未形成收入来源，面临市场变化风险，即使运营走上正轨，也都会经历很长的投资回报期。

1.2 思想观念缺乏共识

长期以来，大众对儿童领域有关教育、医疗、服务等的定位偏向纯粹的公益性，并且已经习惯了政府设立的公办机构及其提供的服务，对他们的认可和接受度较高，而对民办机构缺乏全面、客观的认识。这种观念上的共识，一定程度上削弱了民间资本投资儿童福利事业的积极性。另外，政府部门内部协调推进共识有待强化。民间投资从行业准入到项目建设、投入运营等一系列过程往往涉及多个部门，需要协调解决的问题很多。出于保护公办机构或各自利益的考虑，对民间资本准入仍持谨慎态度，放而不开、推拉扯皮，加大了项目落地协调难度和投资建设周期，有些项目甚至无疾而终，影响投资热情。

1.3 公办机构挤占市场空间

儿童福利事业领域目前的投资主体依然是政府，而随着我国加大民生福利事业投入，行业主管部门和相应公办机构在有意无意中追求 “大而全”的发展，进一步挤占了民间资本市场空间，影响民办机构的培育壮大。

1.4 发展要素障碍多竞争不公平

各地陆续出台了涉及民间资本投资社会事业领域的法规、政策、文件，虽然对降低准入门槛、加大税费优惠、人才引进、创新土地保障等方面进行了许多制度创新，扶持力度不断加大，但是民间投资仍面临要素保障难题，公私机构竞争环境并不公平，出现了“三难”局面。一是融资难。儿童福利事业领域利润低、回报期长，民办机构大多资产规模有限，银行放贷积极性不高。民间投资主体往往由于信用评级缺乏和财务管理不规范等问题，难以满足信贷要求，不少金融机构也因其信贷成本高、融资担保难和跟踪监督难等问题不愿提供融资服务。融资渠道受限使得民办机构经常遭遇融资难题。二是用地难。大部分民办儿童福利机构只能通过招标、拍卖、挂牌形式获取土地使用权，成本高昂。且所获地块位置一般位于配套条件滞后的地段，大大增加了民间资本进入儿童福利事业领域的土地门槛，成为制约民间资本进入社会事业的最大难点。三是用人难。由于在职业发展前景方面的差距是现有体制无法消除的，导致许多优秀人才不愿进入民办机构，即使已经在民办机构工作一定年限的老员工，往往在积累了一定的工作经验之后，为了事业编制而转投公办机构。无法吸引和留住人才已成为阻碍民办机构发展的主要原因之一。

1.5 产权界定不到位抑制投资

长期以来，国内为了促进民间资本投资社会事业领域，借鉴国际上非营利组织的相关管理经验，对民办机构实行营利性与非营利的分类管理。在导向上，尤其鼓励非营利组织发展，并给予大量税费减免等优惠条件，但同时规定必须承担相应责任，如限制收益分红、严格转让、退出机制等。民间资本为了享受一定优惠政策，往往登记为非营利性组织，即民办非企业单位。但是我国现有法律规定民办非企业单位不得从事营利性经营活动，收益不得分红，投入资金不能抽回等，也因此失去了对自身资产的灵活处置权。再加上相关配套制度缺失，围绕非营利组织的一系列产权界定是模糊的。如能不能获取收益，可以获取多大规模的收益，资产如何转让，如何清算退出等，一系列问题困扰着投资方，明显制约了非营利性组织发展，最终抑制了民间投资者的投资意愿。

2 推动民间资本投资儿童福利事业的建议

鼓励和引导民间资本进入儿童福利事业领域有现实基础、有社会需求、有体制机制优势，但也面临着客观障碍。结合当前实际，进一步鼓励和引导我国民间资本投资儿童福利事业领域，在政策设计上应做好以下四个方面，下大力气为促进民间资本投资提供切实保障。

2.1 建立权利结构体系

2.1.1 明晰政府行为边界

一是明确公办机构职能定位。政府财政投入儿童福利事业，首要定位是保障基本公共服务。目前仍未解决儿童福利领域基本公共服务供给的，继续加大投入，确保各类儿童的特殊服务需求。目前明显超越基本公共服务范围的，应停止或逐步减少相应机构的建设和投入，把市场空间留给民间资本，尤其是高层次、多样化的服务需求。二是强化政府引导和服务职能。政府把更多的精力放到解除民间投资进入瓶颈、发挥财政性资金杠杠、引导作用上，为民间投资打造公平的竞争环境、高效的服务平台和规范的监管体系。

2.1.2 明晰民间资本产权

明晰的产权是市场机制发挥作用的根本前提，是民间投资健康稳定发展的基本保障。进一步完善涉及儿童福利事业领域民办机构投资、经营、管理的相关法律法规，明确界定民办机构的产权属性，实行分类管理。一是完善民办机构分类管理办法。在非营利性机构相关上位法难以突破的约束下，转变思路，突破优先鼓励非营利性机构发展的传统做法，公平对待营利性和非营利性机构发展需求，在扶持政策上按照“谁受益、谁负责，受益大、责任大”的原则进行分类制度设计。二是认可和鼓励营利性机构发展。民间投资兴办营利性服务机构，所投入资产受《物权法》保护，拥有独立自主产权，在合规、合法的前提下自由进行资产变更、出租、转让和收益分红活动，在自主经营的基础上自负盈亏。政府可在部分鼓励发展的领域给予土地、人才、资金等政策优惠。三是完善相关扶持政策。非营利性机构按服务性质、收费标准和政策扶持力度可以获得不同程度的收益处分权，在保证非营利性机构的有效运营和管理的同时，保证公共利益不受侵犯。

2.1.3 明晰准入范围

清晰透明的准入范围有助于民间资本进行投资决策，引导民间资本有序进入。按照“非禁即入”的原则尽力对民间资本开放儿童福利事业领域，简化民间资本准入审批备案程序，提高服务效率。

2.2 建立政策扶持体系

2.2.1 建立公平自由的人事制度

一是改革人事管理制度。推进人事代理制度，为民办机构参加事业单位社会保障、人才补助、评优评先提供便利化服务。二是完善人才扶持政策。民办机构引进人才，在户籍迁移、住房保障、子女就学等方面与公办机构同等对待，参加各类社会保险和住房公积金，可参照公办机构在编人员待遇标准予以财政补贴。三是鼓励人才流动。鼓励各类人才在儿童福利领域公立服务机构与民办机构之间合理流动，不得为公办机构现有人才设置流动门槛。

2.2.2 健全科学合理的税费机制

一是加大税收优惠。民办非营利性儿童服务机构按规定享受各类税收优惠政策，缴纳营业税、企业所得税的地方分成部分，按一定比例在企业开办初期以奖励形式予以返还；营利性服务机构因开展公共服务取得的收入、自用土地房产在开办初期减免征收相关税收，或由同级财政予以适当返还；参照鼓励外资或者高新技术产业、现代服务业的税收优惠，给予民营机构一定税收优惠。二是完善公平收费政策。民办非营利性服务机构用电、用水、用气与公立服务机构同等定价，民办机构使用银行卡交易与公立服务机构实行同等的收费标准。三是完善服务收费定价机制。清理和整合民办儿童福利机构收费管理办法，动态提高民办非营利性机构服务定价标准，充分保证营利性民办机构的自主收费定价权。

2.2.3 打造适应民间资本投资需要的土地市场

一是统筹配置规划用地。将民间资本投资儿童福利建设项目纳入土地利用总体规划和年度土地利用计划，统筹土地指标加大向民间投资项目倾斜。二是细化用地优惠政策。民间投资享有与政府投资同等的用地优惠政策，符合土地管理相关政策的，采取一事一议的办法给予行政划拨、低价出让等供地优惠。三是创新存量土地转用方式。民办机构符合规划的，经批准可以增加地块容积率、建筑密度，并减免相应增加的土地出让金。进一步细化完善相关政策，允许民办机构申请已有土地取得方式的变更。

2.2.4 完善适应民办机构发展的金融市场

一是创新完善财政性资金扶持政策。各级政府争取加快设立促进民间资本投资儿童福利事业的专项引导资金，整合现有专项资金，提高资金统筹使用效率，帮助符合条件的民间投资项目申请中央专项资金补助。民间资本举办的非营利性儿童服务机构按照所提供的服务性质、规模、质量等因素给予一定的建设资金财政性补贴或运营补助。二是拓宽间接融资渠道。鼓励各类金融机构创新民办机构投融资业务，加大信贷投入，放宽放贷条件，创新金融产品和服务。创新贷款担保方式，有偿取得的土地、产权清晰的固定资产可申请抵押贷款，国土、房产等政府部门应予办理抵押登记手续，加大鼓励和引导担保机构开展针对民办机构的信用担保业务。三是积极推进多渠道融资。鼓励和扶持民间资本发起设立各类社会事业领域的产业投资基金、风险投资基金，鼓励有条件的项目通过发行债权、股权等方式融资。探索通过发行儿童专项福利彩票筹集扶持基金，滚动用于补助民办儿童福利事业发展。研究推广针对民办机构的大型设备融资租赁办法，拓宽儿童福利院、特殊学校等机构的资金来源渠道。[2]

2.3 建立监督管理体系

2.3.1 完善规划编制，做到有引导的开放

按照“非禁即入”原则，进一步加大儿童福利事业领域对民间资本的开放力度。民办机构在设立条件、资质审查、审批程序上与公办机构执行相同规定。在新一轮规划编制中将民间投资儿童福利项目纳入统筹考虑范围，在发展目标的制定、空间布局落地、投资计划编排和要素保障供给等方面公平对待。向民间资本公开儿童福利事业领域相关发展规划和空间布局规划编制情况，引导民间资本投向有市场、有前景的发展领域。在公共服务资源相对充足的区域，优先考虑民间资本进入，重点发展上档次、有特色的民间投资儿童福利项目，在可市场化的非公共服务领域，充分保障民间资本自由进入，自负盈亏，在政府力量薄弱的公共服务领域，鼓励民间资本通过委托经营、政府购买服务等形式参与，对具备市场竞争、适合量化评估的公共服务儿童福利项目，全面推行政府购买制度。

2.3.2 细化政策扶持办法，做到有责任的优惠

对享受政府性资金补助的民间资本投资项目，要认真执行政府性资金管理的有关规定，确保资金使用范围符合政府鼓励方向，依法接受审计、监察等部门监督，确保资金安全。对享受土地划拨或低价供地的投资项目，应确保土地开发用于相应儿童福利事业发展，不得擅自改变用途，不得从事房地产开发类经营，获取短期收益。对享受有关税费优惠的非营利性民办机构，其服务定价、利润分配、服务性质必须符合非营利性组织相关法律法规要求，防止通过虚报成本、转移资产等方式变相规避监管，损害公共利益。

2.3.3 规范民间投资后评估制度，做到运营有监督

有关部门帮助完善民营儿童服务机构内部管理制度，促进服务信息对社会公开，规范经营行为。非营利性民办儿童福利机构应配合相关部门做好数据信息收集和上报，接受必要的监督检查，包括政府性补助资金使用规范监管、业务合规性监管，保障社会公共利益，避免社会矛盾。逐步推行民办儿童福利机构社会服务质量第三方评价制度，结合社会满意度评价，引入外部审计力量，评价、审计结果作为能否享受政府相关优惠和补助政策的重要依据。

2.3.4 完善民间投资退出机制，做到退出有秩序

非营利性民办儿童福利机构发生资产清算时，根据其开办期间提供的服务规模、服务水平、服务性质准予收回部分成本。营利性民办儿童福利机构申请变更为非营利性机构按规定履行变更手续，变更后可享受非营利性机构相关优惠政策。

2.4 建立新型保障体系

2.4.1 成立促进民间资本投资的领导推进机构

整合部门资源，合力推进民间资本投资儿童福利事业，牵头协调民间投资项目信息平台、项目建设，民办机构财政性补助评审，民办机构规范监督等工作。把鼓励和引导民间资本进入儿童福利事业领域作为各级政府的重要工作内容。

2.4.2 搭建高效服务平台

打造民间资本进入儿童福利事业领域的招商信息平台，推介规划项目，洽谈投资意向；利用各级政府公共服务大厅设立儿童福利事业民办机构扶持政策咨询平台、政府购买服务资讯发布平台和资产交易管理平台，为民间资本和民办机构提供全方位服务。

2.4.3 健全民间资本投资统计和评估制度

完善社会服务类产业统计制度，将儿童服务产业、儿童健康产业摸清家底，强化考核。建立独立第三方评价制度，加强对政府出台的民间资本投资儿童福利事业的政策法规进行实施效果评价，摆脱利益羁绊，促进出台的各项政策能够接地气，见实效。

[1]徐建中．精诚合作先行先试共同推进儿童福利事业发展[J]．社会福利，2014，（3）：9-12.

[2]陈建军．社会力量举办儿童福利机构浅析[J]．社会福利，2013，（3）：27-28.

【责任编辑：黄素华】

On Private Capital Investing in Children’s Welfare

WANG Hong-zhu
（Zhejiang Business Technology Institute， Ningbo 315012， China）

Our country is in the period of social transformation， and the children’s welfare is transformed into“social universal system”， at the same time， our country is taking the advantages of private capital to actively guide the social development.This paper analyses the problems of private investment in children’s welfare and puts forward four suggestions，thus providing practical significance to further encourage and guide the investment of private capital in the field of children’s welfare.

private capital；invest； children’s welfare

D57

A

1671-9565（2015）04-006-05

2015-11-02

2015年度浙江省民政政策理论研究规划课题“引导社会力量参与儿童福利事业的激励机制研究”（编号ZMYB201537）阶段性研究成果。

王红珠（1969-），女，北京人，浙江工商职业技术学院商学院教授，主要从事应用经济学方面研究。