新常态下地方政府融资平台工作路径建议

浙江省发展和改革委员会副主任 徐幸

新常态下地方政府融资平台工作路径建议

浙江省发展和改革委员会副主任 徐幸

中央经济工作会议明确指出对地方政府债务“要高度关注风险发生发展趋势，按照严控增量、区别对待、分类施策、逐步化解的原则，有序加以化解”。2014年以来，国家规范地方政府融资举债的力度前所未有，通过了新《预算法》和出台了系列文件，对地方政府融资平台产生了重大影响和变化。2015年及“十三五”时期，扩大有效投资依然是浙江经济增长的主动力，资金保障是关键，融资任务仍会十分繁重。在分析新常态基础上，提出拓展地方政府融资平台路径的建议。

地方政府融资平台发展面临新常态

（一）地方政府融资平台基本情况

地方政府融资平台对城市基础设施建设、交通能源发展、棚户区改造、提高民生服务等发挥了重要作用，为经济社会发展做出了巨大的贡献。浙江地方政府融资平台发展迅速，2010年为759家；近几年，为贯彻落实稳增长、调结构、惠民生，积极扩大有效投资，2013年发展到1016家，目前已超过1500家，平均每个地方有10个以上融资平台。

地方政府融资平台为项目建设融资所带来的积极意义是不言而喻的，在现行的财税体制下，它也是地方政府举债主体。其资金主要来自于土地划拨、股权、规费注入、银行贷款、发行企业债券和中票短融以及信托融资等方式。实施项目有市政建设、交通运输、土地收储、保障性住房、农林水利、教科文卫、生态建设、环境保护，以及工业和能源项目等。

（二）企业债券在地方政府融资平台中的作用

伴随浙江经济社会的快速发展，地方政府性债务逐步扩大，其中发行企业债券占地方政府性债务约14%。浙江企业债券发行主体93%以上是地方政府融资平台公司，全国情况也大体如此。从这个角度来看，地方政府融资平台对企业债券市场的快速发展承担了历史性的推动作用。

——发行规模：从2003年发行沪杭甬高速公路股份公司企业债券开始到目前，浙江共获国家发改委核准发行企业债券185只，拟募集资金2117.9亿元，已发行187期，募集资金2044.9亿元，发行家数、募集资金规模位居全国各省市第三。

——发行结构：从债券类别分,城投债164只，1974.5亿元，占93.1%；产业债21只，145.4亿元，占6.9%。从融资主体分，省级企业7只、130亿元、占6.1%，市级企业92只、1109.5亿元、占52.3%，县级企业准65只、735亿元、占34.7%，民营企业21只、145.4亿元、占6.9%。

——募投项目：主要集中在保障性住房、交通运输设施建设、市政建设、农林水利、工业、旅游和能源项目，投入募集资金总计1946亿元，实际拉动投资6280亿元。

——项目收益率：根据省发改委问卷调查结果显示，浙江企业债券平均发行利率为6.77%，加权总资产收益率为6.34%，其中产业债的资产收益率为9.1%，城投债的资产收益率为6.23%。主要原因是城投债的募投资金大多用于城市基础设施和公益性项目。

——2014年发行情况：至2014年11月底，国家发改委共核准浙江企业债券35只，426亿元。2014年杭州地铁获核准发行10年期限、50亿元企业债券，这既是浙江单只债券募集资金量的突破，也是对轨道建设资金筹措方式开了先河。

（三）地方政府融资平台面临的新常态

随着全国人大2014年8月31日通过新的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于试行<全面加强企业债券风险防范的若干意见>的函》（国家发改委9月26日）、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）、《关于进一步完善债务融资工具注册发行有关工作的通知》（央行下属的银行间市场交易商协会12月1日）的发布，政府为地方融资平台偿债作隐性担保难以为继。政府和企业信用将回归各自本位，政府承担的债务纳入政府预算，企业负债由企业自行偿还。随着国务院43号文件及相关部委文件的进一步贯彻落实，地方政府融资平台要加快转型升级，在剥离政府融资功能后，需要大力拓展新的融资渠道。

规范地方政府举债融资后，项目也将分类融资建设，其中对无收益的公益性项目主要通过地方政府一般债券，纳入一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性项目通过地方政府专项债券的，以政府性基金或专项收入偿还；有收益的项目进一步推向市场化，通过企业债、PPP、资产证券化、银行贷款等融资建设，不得新增政府债务。

随着国务院43号文件及相关部委文件的进一步贯彻落实，地方政府性债务会加快清理规范，以政府隐性担保的融资方式将逐步取消，但规范是规范，国家也肯定会给出路。2015年，国家将进一步提高直接融资比重，更好地发挥地方政府债券、企业债券、中票短融、股票及资产证券化等稳增长、稳投资的积极作用，有效引导募集资金投向城市基础设施、能源、交通（特别是铁路）、国家战略性新兴产业、节能减排、信息消费等重点领域，和江河湖泊治理、污水处理、保障房等民生领域。浙江应抓住这种机遇，地方政府融资平台及时做好对接、转型工作，大力拓展新的投融资渠道。

地方政府融资平台工作的路径建议

地方政府融资平台未来发展要围绕稳增长、调结构、惠民生，主动适应新常态，坚持扩大规模和防范风险，加快转型升级，积极创新探索，有效提升投融资水平，着力服务项目、服务实体经济，为推动“两富”现代化浙江、“两美”浙江建设作出新贡献。除原有融资渠道外，建议地方融资平台重点实践和关注以下项目融资路径。

（一）项目收益债券

项目收益债券是用项目建成后产生的经营性现金流作为偿债来源的债券，偿还依赖项目未来收入而非发行主体自身的财务情况和经营业绩，为加强债券信用等级，一般设置差额补偿等偿债保障措施。国家发改委酝酿了至少有三年时间，2014年新推出的企业债券品种，也是今后会力推主要的企业债券品种。它与发改委的项目管理职能充分结合，项目的信息披露、资金测算、信用的基础都来自项目可行性研究报告。

（二）集合债券

根据发行主体的不同，集合债可分为中小企业集合债和小微企业增信集合债。这是国家发改委鼓励的“加快审核类”企业债券品种，不受发行指标限制，主要意义在于拓宽中小企业直接融资渠道，缓解中小企业普遍存在的融资难、担保不足的矛盾。目前国内已有多家发行案例，其中小微企业增信集合债2013年开始试点，浙江可积极关注，在一定条件下可以尝试实践。

（三）离岸人民币债券

离岸人民币债券俗称“点心债”，是在中国大陆以外地区发行的以人民币计价的债券，目前主要在香港市场，分为间接发行和直接发行，已有许多成功案例。发展离岸人民币债券市场，也是推进人民币国际化的关键步骤。近年来，国家鼓励内地企业在境外发行人民币债券，也在进一步酝酿放开人民币资本项下自由兑换。境外发行人民币债券融资也会是浙江项目融资的一个重要方式。

（四）PPP模式

PPP模式被认为化解地方债务风险一个重要手段，目前国家大力推行。近期财政部已公布了首批30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、医疗、体育等领域。地方重大项目建设采用PPP模式将会是未来一段时期的重要方式，但目前无论是法律层面还是操作层面，制度都有待进一步完善。2014年4月，李强省长在全省财税工作会议上就明确提出要试点PPP等模式，浙江应积极探索实践这一方式。

（五）资产证券化

企业资产证券化（ABS）。企业资产证券化是指以特定基础资产或资产组合所产生的现金流为偿付支持，通过结构化方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的业务活动。截至目前，证监会主管的企业资产证券化共发行37只，总额646.67亿元，主要优先支持保障房、安置房、棚改项目等。证监会在2014年11月开始实施资产证券化备案制，由此会推动该融资方式的快速发展。对拥有项目收费权的公司来说，企业资产证券化可能会成为资本市场重要的融资品种之一。

资产支持票据(ABN)。中国银行间市场交易商协会主管的是指非金融企业在银行间债券市场发行的，由基础资产所产生的现金流作为还款支持的，约定在一定期限内还本付息的债务融资工具，2012年开始推出的金融创新产品。基础资产是指符合法律法规规定，权属明确，能够产生可预测现金流的财产、财产权利或财产和财产权利的组合。