转型期新疆高校教职工诉求实现的协商民主机制建设

[内容提要]新疆高校教职工诉求表达的制度已经建立，转型期的任务是从民族地区的实际情况出发，对已有的各项体制进行改革和完善，并对其运行机制加以建设和健全。本文认为有效的协商民主机制是当前高校制度建设的一项重要内容，在分析新疆高校教职工诉求实现中存在的主要问题和原因基础上，提出了建立协商民主机制的具体对策。

[D OI编码]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.27

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287（2015）03-0087-05

[收稿日期]2015-06-10

[作者简介]马黎晖（1969~），女，新疆乌鲁木齐人，新疆师范高等专科学校副教授，博士。李国良（1972～），男，汉族，新疆乌鲁木齐人，新疆师范高等专科学校教授。

[基金项目]新疆教育科学“十二”五规划课题《新疆高校师生依法表达诉求的实证调查及建议——高校协商民主机制建设研究》，项目编号：148030；自治区社会科学基金项目《新疆高校青年教师思想状况调查研究》，编号：2012BDJ002

一、实现教职工诉求、建立协商民主机制的重要性

（一）协商民主机制是新疆高校由管理型向治理型转变的重要环节

在社会主义市场经济体制健全和完善过程中，现代高校制度文明建设已经成为国家教育体制改革的重要内容之一，新疆高校也面临着适应社会主义市场经济发展，进行体制转变的重要任务。转型期社会矛盾凸现，近年来在西藏、新疆、内蒙少数民族地区相继出现了一些重大的社会事件，这些事件也都涉及到了高校。新疆高校的稳定是社会稳定的敏感测试器，高校协商民主机制建设是探索建立现代大学制度的一项战略举措，建立健全高校协商民主机制、完善高校内部治理结构是现代高校制度文明建设的重要组成部分，它是引领学校治理方向、规范大学治理程序、维护高校教职工依法表达诉求、化解各类矛盾、防范“三股势力”煽动的各种突发事件，实现校园、社会和谐稳定的重要环节。

协商民主机制角度之所以是一个新视角，在于它是协调学校各种权力系统关系的手段和方法；是疏通教职工依法表达诉求的重要渠道；是教职工参与学校治理方式的拓展，它能促使学校管理者全面了解教职工利益表达中的各种问题，对存在的问题进行思考总结，稳妥有效地化解矛盾，有效地调动高校内部各种力量实现学校的共同治理。协商民主机制的优势在于协商和协调，对已有系统中的各主要组成部分通过协商和协调，克服系统间各自为战、分立分权、互相掣肘的缺陷，使各系统产生相互勾连和推进，从而使旧有结构更新和升级，从结构调整的量变意义上达成整个系统发生质变，从而实现整体功能最大化。由协商民主机制联结起来的校园系统协调有力、畅通有序，不仅保障和增强了各系统的活力，也使整个系统具有了可持续发展的动力。

（二）协商民主机制是新疆高校“学校教职工代表大会”制度完善必由之路

2012年1月1日教育部颁布实施的《学校教职工代表大会规定》中对教代会进行了定位：“学校教职工代表大会（以下简称教代会）是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。”“教职工代表大会在中国共产党学校基层组织的领导下开展工作。教职工代表大会的组织原则是民主集中制。”《教育法》、《教师法》、《高等教育法》和《工会法》也为这一制度提供了法律保障。

在《学校教职工代表大会规定》中对教代会的职能和职权具体规定了8项，可以归纳为知情权、讨论通过权、审议权、评议权和监督权。教代会经过二十多年的发展，正在成为保障教职工民主管理权利的重要制度安排。但是，随着市场经济的发展，高校与国家、高校与教职工的关系也正在发生深刻的变化，聘任制、合同制和任期制使教职工权益问题更加凸显，教代会制度在实践中越来越暴露出与市场经济发展的不相适应，其职能和职权的实现受到了挑战，亟需探索制度完善的办法和机制。而且教代会是每年一次，在这中间也缺少常规运作的机制来及时反映教职工的诉求。

新疆高校协商民主机制的建立和完善，能够在校党委、校行政、教代会、工会和教职工之间搭建起沟通彼此的立交桥，促进党政工之间、领导与教职工之间的协商共事，在校园公共事务的处理上促进广大教职工参与，广泛运用协商对话方式，推广治理理念，拓宽教职工诉求表达渠道，促进教职工在利益和诉求的阐发过程中倾听他人的意见，及时发现和主动化解矛盾，引导广大教职工依法按程序表达诉求、维护自身权益。

这套机制是治疗各种纠结症的一剂对症药，通筋络，输气血，把各种瘀结的部位打通。无论是碰到重大决策、重大项目，还是日常工作生活、教育管理工作中的具体问题，都能通过这一机制的尝试和运用，总结经验，形成具有本校特点的协商规程、协商习惯和协商素养，这既有利于教代会制度的运作，又有利于教职工以程序化方式去达成沟通和共识。

（三）协商民主机制是教职工实现诉求的迫切要求

新疆高校协商民主机制建设是市场经济条件下教职工诉求意识增强的必然结果。权利意识是诉求意识的基础和条件，权利意识表现为对自我利益的主张。市场经济的发展使教职工的需求和诉求意识有了增强，一方面他们参与学校管理的意识强，另一方面，他们更加关注自身发展、关注自身权利的实现和自己职业的专业认同和价值。在对新疆十二所高校696位青年教师进行调查问卷中，反映出高校老师的诉求主要内容有以下几个方面：

第一，渴望社会发展、坚定理想信念方面的诉求。在影响新疆社会发展问题中教师们将“三股势力”的分裂破坏活动、区域经济发展不平衡和腐败问题列为前三位。对当今社会的公平状况进行评价时，认为公平和比较公平的有318人，而认为不太公平的就有310人，很不公平的有63人。在问及您对当前青年教师信仰危机的看法时，一半以上的人认为理想信念问题严重。

新疆高校教师对新疆社会发展与稳定非常关注，有强烈的社会责任感，在精神层面上的需求非常迫切。

第二，参与学校管理的意识和诉求。在问到您是否了解学校的近期规划和长远目标时，了解和很了解的教师占57.91%，从数据上看，教师们都很关注学校的发展，认为学校的发展与自己的发展密切相关，也想参与到学校管理中去。教师们对于教育资源的分配、课程建设的改革、学校的教学理念与教学方式等方面都存在一定的诉求。面对日益激烈的竞争，高校教职工中推行聘任制、合同制和任期制，每个人都有竞岗、转岗或者待岗的压力问题，这一压力与考核往往结合在一起，考核指标的制订往往成为教职工关注的焦点。目前，在高校都不同程度地存在“评优”失真的现象，这与考核指标制订有着密切关系。

第三，关注自身发展、自身权利实现和职业认同与发展的诉求。一是关注经济收入，调查中在主要生活困扰的十项选择中，经济收入、住房和生活环境与食品安全位列前三。住房、职称、津贴评定等问题，这些问题既是物质利益，也反映教师的在职业上的认同。在调查中对自己的经济收入非常满意和比较满意的占总人数的42.81%，不太满意和很不满意的占了55.61%。二是工作压力，在教师中名列前三位的压力是科研压力、攻读学位的压力、评职称的压力。面对日益激烈的竞争，教师希望能够有更多的培训深造的机会和不断改善的良好的科研环境条件，从而提高学历、开展科研。

总之，教职工权利意识和诉求意识的增强是不争的事实，新疆高校协商民主机制建设是应对教职工诉求内容增多的必需之举。首先是对于教育资源的分配、课程建设的改革、学校的教学理念与教学方式等的诉求。其次是民生问题的诉求扩大，高校民生问题中很多是历史欠帐，有的则需要大量资金，校方在解决起来都需要时间，而时间越长，新的民生问题又不断出现。诸如住房的打分和分配、体检与医疗保险、奖金福利与子女教育、特困家庭补助和家庭成员的就业等，随着新疆高校的发展，很多大学都在筹建新校区，又碰到了很多涉及吃、住、行的民生问题。第三是对学校的管理上的诉求。诸如职称评定的透明度如何？学校的各项财务是否公开？学校各种规划和决策是否征求教职工意见和建议？学校的规章制度是否体现以人为本等等……，面对高校教职工诉求内容增多的新情况，迫切需要建立协商民主机制。

二、新疆高校教职工诉求表达机制建设的现状

（一）存在的主要问题

第一，缺少诉求渠道、诉求方式单一、诉求实现程度低。新疆高校关于教职工各项权益申诉的申诉委员会并不多见，即使设有申诉委员会，其申诉受理范围也很狭小、申诉受理机构权责不明确、申诉程序简单、申诉后的救济制度不完善。由于高校缺少制度和机制来保障教职工诉求能及时得到回应，并通过程序化进入问题的调查、分析、解决过程。教职工的诉求实现程度不高，导致新疆高校教职工中教师的流失问题严重，走不成的也多在外面“打野食”，而对学校的事务漠不关心，使得学校在凝聚人心方面显得无计可施，有时校方会通过问卷、座谈等调查方式倾听教职工的心声，教职工也往往是揣着明白装糊涂，大唱颂歌、应付了事。

第二，诉求机制不能满足教职工日益增长的诉求需要。新疆高校教职工在表达诉求后，其利益实现大多需要多个部门协调解决，各部门的协同机制缺乏导致了办事效率低。另外，在教代会主渠道上也有机制上不完善的地方，例如新疆教职工目前在集资新房和维修旧房问题上，教职工通过的主渠道就是通过向教代会提出提案，由工会下设的提案工作委员会对提案进行整理后上报校长办公会，校长办公会研究后再交有关职能部门进行解决和答复。在此渠道中，教职工只能参与第一个环节，也就是提案环节，协商并不能贯穿到全过程。在市场经济下，新疆高校教职工在尽到自己遵守校纪校规、国家法律法规、遵守师德的义务外，也学习和了解作为公民所享有的权利、在《教师法》等法律中所享有的权利。他们的诉求需要日益增长，不仅有自身利益的诉求，也有参与学校管理的诉求，在个体利益、学校发展上都要求有发言权，诉求机制的缺乏一定程度上制约了教职工诉求的实现。

（二）存在问题的原因

高校教职工诉求实现程度不高的主要原因是：一是原有管理体制中缺少协调机制。长期以来新疆高校的管理都是“命令型”管理，学校大小事务都由行政来纵向管理，管理方法往往是“管、卡、压”，管理维度单一，自上而下，教职工没有发言权。市场经济下校长与各行政部门、学院系部之间联结的行政关系依然有作用，但是行政部门、学院系部与教师之间更多的是契约关系，行政命令已经起不了太大作用了。在这样的情况下高校体制从“命令型”向治理型转变，治理主体中除了学校的行政力量外，还有教职工、教授委员会、学生会等各种组织，治理需要各种主体力量实现横向的协调，而协商民主机制缺乏，影响了学校系统内部力量的整合和功能的发挥。二是教代会、工会和协商机制的关系一直没有理顺。从教代会、工会历史发展的角度看，它们不是高校教职工自发形成和组织起来的群众组织，是党和政府为了紧密党群的上下联系在高校中建立的行政辅助建制的机构，是高校教职工实现民主管理权利的机构，但它们又处于权力系统运作的边缘。高校从上世纪80年代实行的是党委领导下的校长负责制，学校并没有专门的教代会机构，而由工会代管。在这样的情况下，教职工长期缺乏表达情绪、心态和需求的平台和办法，也缺少依法表达的机会和机制。三是相关管理者缺位。高校中没有具体部门专门负责疏导教职工心理和反映其诉求，教职工碰到问题，需要自己去找院系领导或者有关职能部门领导，而这些行政部门的权责范围里并没有程序化方式用以实现教职工的诉求表达，它们只能履行学校规定的职权，完成单向性管理。高校教职工遇到问题缺少“娘家人”，这是大量问题无法有效解决的瓶颈之一。四是诉求表达组织的缺失。高校规范化的教职工诉求组织并不多见，是制约新疆高校教职工诉求表达实现的因素。

三、新疆高校协商民主机制的作用与完善对策

（一）协商民主机制完善的作用

协商民主机制的特点在于公共性、协调性、沟通性，它是一种自治机制，促使学校各行政部门、学院系部和广大教职工平等地就涉及教职工、学校的公共事务展开公开讨论，并寻求协商解决，保障教职工需求得以表达、教职工能够参与有关学校重大事项的决策和关乎教职工利益的决策、以有效的协商运作机制落实大教职工在校权利，协调教职工与学校的关系。

协商民主机制的建立，能够有效地协调学校不同行政部门、不同学院系部之间的沟通与合作，学校行政部门和学院系部是学校各项政策、规章的制定者和执行者，是校内各方利益的协调者，是学校公共资源的提供者，担负着治理学校的服务职能。要完成这些职能，学校各行政部门、学院系部之间的合作是至关重要的。现实中经常出现决策执行过程中的政出多头、拖拉扯皮、踢皮球的问题，协商民主机制能够在决策时就将这些部门的意见整合，在决策执行中可以促进相互间彼此理解和联动，这一关键环节是当下高校治理过程中比较欠缺的，虽为了解决这一问题，有的学校设立了党政联席会议、学生工作例会、教学联席会等制度和形式，但是由于缺少程序化建设，这些会议不是议题散乱、流于形式，就是领导一言堂、布置工作，甚至成为各系部、学院总结工作、扩大影响的手段。协商民主机制的建立和完善，就是要使这些由实践工作需要涌现出来的沟通和协调方式能够更加规范化、程序化和制度化。从议题设定、人员配备、主持人、会场设计、理性阐述和辩论等都应有完好的设计，使参加协商的各方都能在协商过程阐述自己的观点，并在此过程中倾听和审视他人的意见，转变偏好，最终达成共识。这样的协商能使各级、各部门为决策提供理性咨政意见；能保证决策的科学性、公开性和民主性；能真正联动各级、各部门，使其能够各司其职、相互配合、提高效率、节省资源。

协商民主机制还能促进学校各职能部门与教职工之间的协商交流。高校管理落后的一个表现就是单向性的管理，没有长效机制处理日常工作和生活中的问题，缺乏及时疏导。往往是等到问题出现了、或者问题严重了才开始着手解决，解决问题的过程总是先压，压不住了再想办法。这也导致了高校教职工办事托关系、找路子，这种风气破坏和影响了党群之间的关系。协商民主机制的建立就是让教职工的情绪和思想可以及时得以表达、疏通；教职工可以对其学习和生活状态进行思考和讨论；教职工通过参与和影响那些塑造他们校园学习生活的决策过程，发挥自己在校园的主体作用。

新疆高校协商民主建设要适应新疆多民族聚居的特点，对于不同民族文化的交流、民族关系的和谐都有着积极的意义。协商民主机制建立在程序上的合理设计还需要考虑到民族语言、风俗习惯、宗教信仰等这些特殊性，只有建立与这些特殊性相适应的有地方特点的协商民主机制，才能使这种符合新疆实际的协商民主机制能够落地生根、日渐丰腴。

虽然新疆高校建立协商民主机制有许多制约因素，比如法律观念比较淡漠、民主意识比较缺乏、教职工诉求表达的机构设置、体制创新比较滞后、现有的教职工社会组织很少。但是，新疆高校推动协商民主机制建设和具体措施的完善是势在必行的。

（二）新疆高校协商民主机制的完善对策

第一，从总体上构筑协商模型。学校的各行政部门、各学院系部、老师和学生本来是多个“点”，协商机制使学校的各行政部门、各学院系部、老师和学生都成为了联动网上的“点”，将这些点协调起来，成为一个完整的治理模型系统。

过去，管理的主体是行政部门和各学院系部，协商民主机制改变了这种状况，管理的主体变为行政部门、学院系部和广大师生，由他们共同治理校园，治理的主体得以扩大。主体的扩大使学校的决策科学性得以保证，决策不再是校领导拍脑袋的决定，决策的科学性来自真正意义上的整体性视野。过去的管理是此局部管理彼局部，或者说少数管理多数，协商机制改变了这种状况，校园各方共同治理，使治理成为整体功能的发挥，从功能结构角度上说，整体的功能远远大于局部。因此，新疆高校需要用具体的办法激励行政部门、学院系部和广大师生，调动其参与协商民主的积极性。

第二，学校绩效考核中加强对各部门综合指标的考核。学校管理考核的指标中过去往往造成各部门各争其利、互相比拼而又互相打压的局面。在协商民主机制建立过程中，需要考虑使用综合考核指标。即过去管理体制下是上级考核下级，现在的治理体制下，是参与治理的各方用多维度指标进行综合考核。促使所有参与治理者能够从学校整体价值的实现、学校治理良性循环等因素出发，正确处理局部与整体的关系，增强学校的治理效果。

第三，发挥工会在协商中的作用。华中师范大学在民主管理中运用“D+1”模式，创新了工会的工作艺术。“D”是指department,指学校各职能部门，“1”是指工会，其作法是：工会负责人参加到学校重要工作的机构和组织中去，从而将教职工的合理诉求渗透到学校制定的政策规定中。华中师范大学的这一作法就是一种以工会为联连点的沟通各职能部门与教职工、沟通党政与群众的协商民主。高校工会通过教代会的八项权利参与学校治理，通过二级教代会发挥基层民主，而且还通过分工会的工作广泛服务广大教职工。高校工会身兼维权、建设、参与、教育四个重要职能，在高校从管理向治理的转型中，工会已经开始在校务公开、参与招投标、学校发展等重大问题上越来越多地发挥作用，但还需要跟随形势发展，探索新的工作方法。

第四，培育教职工的社团组织、培养高校的协商人才，推动教职工团体、协会组织和协商人才在校园协商机制中发挥作用。教职工的诉求反映，参与决策活动、与校方进行座谈等都不能依赖个体教职工的力量，在目前高校还不具备成熟和完善协商机制的情况下，协商过程中协商成员的地位使得教职工个体处于相对弱势，其话语权和影响力有限。所以要增加话语权和影响力就必须借助于教职工的社团组织和协会组织，培育协商人才。而校方可以借助大教职工的社团组织，将学校的一些事务和活动交由社团组织参与和办理，不仅可以为校方的决策提供依据，而且也是对校方治理工作的一个有益补充，还能培养大教职工的协商能力、参与意识和社会责任感。

最后，高校协商民主机制还需要其他方面的配套建设。协商民主机制建立是一个过程，这一机制如同铺设在高校各行政管理部门、学院系部、教职工之间的管网，需要铺设之前的设计和规划、具体的铺设过程，铺设之后还需要管网的各个终端认可这一机制，并融入这一机制。这一机制使高校各行政管理部门、学院系部、教职工在管网中充分进行信息、主张和各种深思熟虑的交换，在管网中互动并互相教育、促进，不能否认协商民主机制是一个学校治理的新视角和新机制，它必然会改变现有的管理理念和管理模式。

高校协商民主机制的相关配套还包括：设立高校日常管理中加强各方协商沟通的管理部门；建立高校教职工表达需求的各种诉求平台和窗口岗位；设立相应的治理委员会、设立高校教职工心理疏导站等。通过协商民主机制的建设，一定能够推动新疆高校由管理型向治理型的转变，推动新疆和谐校园的建设。

[责任编辑：唐旻星]