“大集团小总部”如何实现“适管控高效能”?——新兴际华的组织结构变革研究

● 刘其先

组织结构的纵向扁平化与横向协同化是现代企业组织变革的一个重要趋势，使企业在变化多端、竞争激烈的环境中更加灵活、灵敏、高效、高速。作为首批国企改革试点的中央企业，新兴际华集团（以下简称“新兴际华”）自2005 年以来，适应“战略+财务”管控需求，精心变革组织架构，以62 人的小总部有效支撑了一家员工总量8 万人、资产总额1300 亿元的大型企业集团的运营。在国务院国资委监管的112 户中央企业中，总部人数70-100 人的占25.2%，101-300 人的占63.2%，301-400 人 的 占7.8%，401-550 人 的 占2.9%，551-1000 人的占3.8%，1001-1500 人的占1.0%，1501 人以上的占2.9%，新兴际华是唯一少于70 人的。虽然如此，但新兴际华的经营规模和利润总额却排在中央企业前40 位，并多次跻身中央企业业绩考评A 级。这一方面得益于这些年的战略性的转型升级和经营性提质增效的成果，另一方面也受益于其持续的组织架构变革和管控机制创新，特别是纵向扁平化与横向协同化机制的探索。

一、变革背景

集团管控是指代表集团整体利益的集团总部及其授权的管理主体，对集团所属成员企业进行必要的管理和控制，以使集团所实现的价值大于成员企业各自独立运行所创造的价值总和的行为过程。新兴际华的集团管控进程并不顺利。在本世纪初为适应军队后勤保障社会化需要，以总后工厂局（编制等级副军）为机关、以新兴铸管股份有限公司（以下简称“新兴铸管”）为核心企业，由78 户军需企业依据军委行政命令整合重组而成新兴际华，初衷是便于众多军需企业整体打包移交国家管理。作为脱胎于军队计划体制的新兴际华，当时继承了原生产部（正军，1999 年整编为工厂局）按照军队编制等级（30 多个师级企业、40 多个团级企业）直接管理的双层组织架构，但在具体运营方式上则试图兼顾核心企业新兴铸管对其所属成员企业集权型运营管控的成功经验，采用职能制为主、事业部制为辅相结合的组织模式，总部设立计划财务部、投资管理部、审计监察部、党群工作部、政策研究室和集团办公室等6 个职能部和基建房产企业管理部、冶金机械企业管理部、轻工企业管理部3 个业务管理部，直接指挥协调78 户成员企业。需要说明的是，新兴铸管作为1997 年即在深市上市的冶金铸造企业，本部设于河北武安太行山区，主要成员企业也在当地或邻近区域，当时始终是军队内效益最好的企业，以中等钢铁产品规模却实现业内前三名的利润。但是，新兴际华却与新兴铸管有着很大不同，其主要产品涉及球墨铸铁管、管件、钢格板、钢材、工程机械、特种和专用车辆、油料器材、纺织品、服装、染整、皮革皮鞋、橡胶制品、装具等百余个品种，门类品种多，行业跨度大，业务关联差；成员企业分布范围于30 个省市区，规模小而散，管控难度大。简单移植新兴铸管的经验并未取得理想效果，2003 年新兴际华又将总部改为职能部、行业+区域事业部混合的类矩阵型组织模式，调整为资产管理部、企业管理部、党群工作部、集团办公室4 个职能部（后又陆续增设破产办公室、信访办公室）、机械工作部1 个行业部和华北工作部、北京工作部、华东工作部、中南工作部、西北工作部、西南工作部等6 个区域部。但这些微调性的探索虽对管控有所改善，但还是难以高效发挥集团管控和机关功能，仍然存在着横向“集而不团、同业竞争”，纵向定位模糊、权责不清。集团营业收入排在当时国资委监管的169 户中央企业中第130 位开外。

二、新兴际华的组织架构调整

2005 年4 月，新兴际华开启集团管控、架构设计与总部改革妥善实施之幕。

（一）明晰战略定位，变革层级架构

组织结构必须与企业战略相适应相匹配才能支撑企业战略。根据战略布局，按照专业化管理、产业化协同的思路，新兴际华将70 多户成员企业整合为冶金铸造、轻工纺织、机械制造、商贸物流等4 大业务板块，充实或组建为新兴铸管（上市公司）、际华集团股份有限公司（上市公司，简称“际华集团”）、新兴重工集团有限公司、新兴发展集团有限公司等4 个专业化集团，对直属新兴工程技术公司、际华投资公司、际华国贸公司、中新联贸易公司等4 个功能性公司，根据业务关联度分别由上述专业化集团代管；按照“双十布局”，逐步配套成立10 大产业化集群和10 大区域性公司。在架构上变过去“集团-企业”两级法人为“集团-板块-企业”三级法人。集团总部定位在战略投资，致力于打造国有投资公司，采取“战略管控（对独资板块）+财务管控（对上市板块）”，板块（专业化集团）定位于经营管理中心，采取“战略+运营”管控，成员企业则定位于成本利润中心，采取运营管控。并制定《层级管理手册》和分权手册。成员企业内部单位模拟内部市场重新定位为“模拟法人”，即将法人所具有的独立核算、自负盈亏、主动承担责任、主动面对市场的特征延伸至企业内部，内部实业部（分厂、车间）、工段（工部）、班组、岗位(个人)之间模拟为由大至小的内部市场关系，相互提供的产品和劳务，每月按市场价或模拟市场价结算，使之成为在大小不同的内部市场中主动算细账、想办法降本增效的“市场主体”，成为利润中心和成本中心，充分调动各个层级的工作积极性和主观能动性。

（二）厘清管控职能，优化组织结构

大型企业集团为应对业务多元化、业务发展差异化的需要，大多采取混合型组织结构。进入世界500 强的45家中央企业，有61.9%采取混合型组织结构。变革后的新兴际华也采取了混合型组织结构：集团总部为控股型+矩阵型，前者主要面向上市公司，后者面向独资公司；板块为事业部型；成员企业为直线职能型；而基于研产供销运用价值链各环节的市场联动关系，在不同层级、不同企业、不同板块、不同区域之间建立网络型（N 型）组织结构。根据不同层级战略定位，明确集团总部机关发挥“指导、监督、协调、服务”职能，板块（专业化集团）和区域化公司本部机关发挥管理职能，而成员企业本级发挥生产经营指挥职能，分别设置相配套的机关部室。

总部机关设办公室、战略投资部、政策法规部、审计风险部、资产财务部、人力资源部、企业文化部等7 个职能部室，董监事、党群团等工作由上述部门承担，实行一套机构多块牌子、资源整合。板块（专业化集团）和区域化公司本部机关一般比总部增设经济运行部等运营管理部门，如际华股份设综合事务部、规划发展部、审计风险部、经济运行部、资产财务部、人力资源部、科技管理部、企业文化部、国家合作部等9 个管理部门；实业类成员企业，比如新兴铸管武安公司按照直线职能制型组织结构，设立生产部、采购中心、工程管理部、安全环保部、贸易管理部、信息管理部、财务部、科技部、办公室、人力资源部、党委工作部、工会、审计处、劳资处、保卫处等部门。

对于新兴际华及内部企业而言，机关人员精干配置，精兵简政，该管的管、该放的放，有效消除了公司政治、内部消耗，也有效激发了人员潜能，提升了管理效率。

（三）突出协同功能，配套运行机构

新兴际华“集团-子集团（板块）-孙公司”三级法人架构设计，变原来的两级法人为三级法人，这就会出现管理链条拉长的问题。为了解决这一问题，新兴际华配套实施了一系列“扁平化”和“联动化”的运行机构和机制，实现正式管控和非正式管控“两手”协同。

1.横向联动制

公司治理层面，建立中国国企特色现代治理机制。作为规范董事会建设的中央企业，新兴际华设立国务院外派监事会和外部董事占多数的董事会，并鉴于集团内部董事、经理层和集团党委常委会之间实际上“双向进入、高度重合”，将内部领导班子（党委常委会）作为集团日常机构，对于重要重大事项，按照《集团分权手册》分别交董事会决策、经理层决策或执行，或者自行决策、执行，并接受外派监事会全程监督，以期实现分权制衡、协调运转。

机关管理层面，在跨部门业务工作中，实行同级机关牵头部门负责制，即当一个主办部门所主承担工作，需要其他部门协同配合时，该主办部门可有权协调其他相关部门，其他部门必须优先配合，而无需集团级领导人干预，从而形成基于业务项目导向的部门之间联动制。

企业运行层面，特别是在成员企业层面，实行由市场副总牵头的“研产供销运用”快速联动市场反应机制，即市场副总有权协调生产、研发、物流等分管副总联动，在外部市场指令、上部预算指导和内部市场契约的三重作用下，突出以外部市场为导向，以利润为中心，以资源、产品、物流、资本四个市场为纽带，及时将市场信息通过数据共享平台在全公司范围内共享，充分利用区域、时间、品种、价格四个维度的差异化策略，从深挖生产、采购、销售、物流、资金、客户等多个利润源泉入手，科学决策、快速反应，提高市场应变能力，既保持各层级实际法人和模拟法人活力，又能发挥各级实际法人和模拟法人、各个业务系统、各个工业区域之间的协同效应，实现整体、长期、持续的效益最大化，而不是某个个体、某个时间或某个产品瞬间的利润最大化。特别需要说明的是，新兴际华运行层面的联动不局限于某一个企业内部，还可以基于能力分工和整体利益原则，与企业外部研产供销运用等价值链环节发生联动关系，一是基于市场交易，由企业内部采购、销售系统等与企业外部合作者建立合作联盟，随时根据市场变化对原料、产品等有关事项磋商协调，确保互利共赢、各得其所；二是基于行政指令，由集团或板块按照超越法人的业务需要，引导指导多户成员企业在某价值链环节实行联动，联动收益由上级统筹分配，从而形成基于市场的网络型组织结构，由传统型企业向市场型企业迈出重要一步。

2.下向兼职制

就具体管控运行方式而言，美国企业偏好用制度化方式进行管控，大部分欧洲企业喜欢借助网络化联结发挥业务单元自主性，日本企业则倾向于外派人员及浓厚组织文化来管控，中国不少企业除了借鉴日本企业做法外，还通过强化行政化关系来管控。新兴际华则直接委派领导班子成员进驻企业和借助不同层级党组织体系紧密关系来管控强化管控，表现在：集团11 名领导班子成员，除集团董事长兼党委书记、集团总经理、总会计师和纪委书记4 人将主要工作精力完全投放到总部，集团领导班子有5 名副职分别下兼四大专业化集团主要负责人，2 名副职下兼总部部门负责人，其精力分配为集团班子分工职责与下兼职务职责各占50%，对其业绩考核权重也是各占50%。特别是注重发挥集团党委在治理结构中的配置效能和集团管控中的组织效能，集团19 名党委成员中，11 名为集团领导班子成员（其中9 名党委常委），7 名为集团四大板块和直管公司正职负责人，1 名为集团党群工作部主要负责人。通过党委全委会机制和统筹协调作用，实现集团-板块两级有效对接。新兴际华还征得国资委同意，推行了集团外部董事兼任板块董事的机制，实现两级集团决策机制对接无缝化。

新兴际华上述模式不仅压扁了管理层级，也会基于职责而变换兼职集团领导和部门负责人的上下级关系。比如，分管集团安全的副总A，同时兼任板块主要负责人，而另一名分管人事的集团党委常委B，同时兼任某部门主要负责人，那么，A 与B 的关系是：当涉及安全工作时，A 领导B，但涉及人事和某部门职能时，B 又领导和指导A。这个关系也存在于未兼集团领导的部门负责人与下兼板块主要负责人的集团领导之间。比如另一部门负责人C，其与A 的关系是：当涉及安全工作时，A 领导C，但涉及另一部门职能时，C 指导A，从而使得集团领导班子成员很难表现出过去一些老国企的官僚主义特征，规避了“人身依附”现象。

另外，作为一个中央企业集团（军队内编制等级为军级），新兴际华领导班子包括2 名主要领导人员均不设专职秘书，对内对外涉及秘书职能，根据业务需要临时指派职能部门正副职负责人，甚至普通管理人员担任一定职责。这也由此扩大了集团领导和中下层人员上下沟通的覆盖面和影响力。

3.定向包保制

管理链条过长，会形成信息层层衰减效应。鉴于此，新兴际华一方面加强文化贯通，坚持集团使命、发展愿景、团队理念和企业标识“四统一”，突出“在学习中成长，在创新中发展”的集团核心理念；另一方面突出预算管控，由集团企业管理部门牵头，在纵向层层建立基于预算“指标-责任-跟踪-评价-激励”体系的“集团包板块-板块包企业-企业包车间-车间包岗位”的联保制度。11名集团领导在分别包保四大板块基础上，对50%的三级成员企业实行包保，其余50%的成员企业由板块领导包保。在集团上下建立了“各层董事会决策到基层、各级经理办公会在一线、各个项目调度会去现场”的“支前”机制，集团和板块领导班子成员大约有三分之一的精力分配在基层，而成员企业班子成员在基层的精力则突破一半。这种层层联保和跨层包保的重心下移机制突出了事中管控，消除了信息不对称，弥补了集团“财务+战略”管控所带来的管控松散的弊端。

4.纵向大部制

职能管控是集团管控的重要内容。鉴于两级集团法人独立运行但管控职能相近的实际，且板块部门组建晚（先有孙子—成员企业、再有爷爷—集团总部，后有儿子—板块本部）编制少，按照常规运作无形中成为集团总部与基层企业对接的“瓶颈”，新兴际华推行财务预算、人力资源、党群政工、法律政策等通用性职能部门上下联动制，实行资源共享和协同。比如集团与专业化集团企业文化部（党群工作部）之间，在每月集团总经理办公会1-2 天后召开一次联动会，听取各板块和下属企业生产经营等中心工作和员工思想动态，宣贯集团指示和设想，结合集团层面部署作出工作设计、部署，并针对下属企业和部门需求，在全集团党群系统中统一调配工作力量，甚至由总部党群人员到板块和企业近身服务，实现基于企业需求、上级要求、员工诉求、社会责求“四大需求”的力量协同和资源共享。纵向大部制实现了专项系统资源在全集团的协同，一方面实现了人力资源效益协同化和力量整合最大化，另一方面更重要的是缩短了信息流转链条，使某职能业务系统的工作反应更快捷、更精准。

5.垂向总监制

精干高效是企业组织设计的重要原则。新兴际华总部和板块（专业化集团）本部部门内部配置正副不超过2 名负责人（即正副各为1 人，实际上有未配齐的情况），部门内部职能整合为2-4 项业务（比如党群工作部分为新闻宣传、企业文化和党群事务等3 项业务），借鉴宝钢经验，按照专业胜任原则分别设立业务总监，其中正副部门负责人兼任某项业务总监。除部门管理工作为部门长负责制外，业务上实行总监负责制，直接向集团分管领导汇报，但事后主动向部门长抄报，或者由集团领导及时告知部门长，以寻求后者的配合支持。业务总监负责制同样实现了扁平化管理和专业化履职，特别是对于原本只有63 人的总部机关而言，也更为切实可行。

6.双向交流制

新兴际华还有一个与众不同的管理机制，就是企业管理层级和企业负责人管理职级的双向变革性的交流机制，打破原有行政级别，真正实现了基于战略布局和业绩导向的能上能下。首先是企业能上能下。对内冻结过去成员企业原有的师（局）、团行政级别（对外与地方对接时可保留，比如集团部门负责人、板块领导班子成员或党政负责人由当地省委协管或党组织直属当地省委组织部管理的部分三级成员企业的领导班子成员可到地方挂职厅局级职务），实行基于战略的二三级企业产权转换，动态调整板块或直管企业和成员企业管理层级：基于战略需要和经营状况，符合产业方向、经营突出的三级成员企业可升级为集团直接管理企业，而经营滑坡或战略调整的直管企业可下放专业化集团管理。其次是干部能上能下。新兴际华直接管理板块班子成员和总部部门负责人（总体控制在60 人以内），三级成员企业正职任前征得集团主要领导同意，由板块班子研究决定。界定干部层级排序为：“板块正（相当于总助）-部门正-板块副（相当于部门正）-部门副-三级企业正-板块部门正-三级企业副......” 按照“业绩升薪酬升岗级升、业绩降薪酬降岗级降”的管理导向，三级正职可直接转板块正职或总部部门正职，板块副职可直接转板块正职，甚至板块副职也可直接向国务院国资委推荐为集团副职领导人员、总部部门副职也可转为三级企业副职。这种企业和干部能上能下的管理机制，打破了金交椅，也对冲了股权结构由两级法人变三级后带来的干部因职级由“二级变为三级”和取消局处级行政级别而带来的心理上的消极对抗情绪，消除了干部队伍的不稳定因素。

三、结论与启示

通过以上分析，我们可以将新兴际华总部的组织架构与运行体系概括为“复式多维立体型”结构。第一，宏观多维协同。在宏观架构中分为多个维度:专业化维度，按产业（产品）项目或服务划分的事业利润中心，体现在四大业务板块、10 个产业化集群或板块内部的专业化公司；职能化维度，按研发、供应、销售、生产等划分的职能利润中心（或成本中心）以及人力、党群、财务、法律等通用资源中心，体现在各级业务部门配置上；区域化维度，按地区划分的区域利润中心，体现在集团或板块内的10 个区域化公司或跨板块的地区性协调机构。这种多维的协同机制促使各部门从组织整体的角度来考虑问题，有利于形成群策群力、信息共享、共同决策的协作关系。从而减少了产业产品、职能和地区各部门之间的矛盾。第二，中观立体联动。在总部或板块部门结构中，某一个机构或岗位至少具有三个以上向度的工作关系:纵向领导关系，基于权责的高层领导要求；横向职能关系，基于业务的同层合作需求，在部门之间以项目联动制为主要组织形式；垂向供需关系，基于工作的基层服务诉求，以集团与板块和板块与企业之间的纵向大部制为主要组织形式。这种“立体”网络式组织形式使得架构中某一系统都不是单独做出决定，而是在考虑自身职能追求的基础上，统筹考虑高层、同层、基层等三方代表要求，即使三者间有摩擦，也注重统一协调，从而提升了整体效能。第三，微观复式管理。在微观管理机构中，某一个机构或岗位接受上级和上上级双层（或双重）领导的“下管两级”模式。比如一个三级成员企业，既有板块直接领导，也基于“包保制”接受集团的指导；再比如一个总部部门，要接受分管领导日常领导和集团主要负责人就重点工作的直接领导；一个部门内的业务总监，既要接受部门长行政领导，又接受集团分管领导的业务直接领导。特别是通过领导下兼制，集团领导可以直接领导板块或部门内的工作人员。“复式”贯通性组织运行机制在运行上打破了科层制，压扁了管理层级，缩短了信息传递渠道，有利于企业快速适应市场变化的需要。

总之，新兴际华基于多元产业战略布局的纵向扁平化、横向专业化的“复式多维立体型”架构设计和运行，既突出了整体协同性，又提升了快速反应力，助推了集团改革发展稳定。集团营业收入年均增长36.25%，利润总额年均增长18.53%，经济增加值（EVA）年均增长26.68%，自2012 年起已连续3 年跻身世界500 强，被中组部、中宣部、国资委选树为先进国企典型。这给其他企业带来如下启示。

1.必须“因企因时制宜”选择集团管控模式

不存在放之四海皆准、置之百年皆宜的“万能”管控模式。新兴际华不同层级和不同时期集团管控模式的调整说明，在企业集团管控活动的实践中，随着其规模的增长，管理幅度、跨度和难度的变化，集团对成员企业管理和控制的难度存在着从量变到质变的区别，往往集团在中小规模时或某一环境下行之有效的传统管理和控制手段，到大型企业集团或外部环境发生变化时就不再有效，或者因实施成本过高而难以继续得到落实，这一点对多元化企业集团而言尤其普遍。

2.必须体现集团整体竞争力和价值创造力

科斯定理核心观点是：当企业内的交易费用扩大到等于市场的交易费用时，企业达到其最大边界。可以引申为：成员企业之所以凝聚在一个企业集团下，其目标就是交易成本能最小，从而实现整体竞争力和价值创造力。而新兴际华实践中的联动机制和模拟法人机制其实也就是协同应用了市场机制和计划机制，实现了整体竞争力和价值创造力。因此，集团管控价值应着眼于集团总部“母合效应”的发挥，通过集权与分权的优化组合，激发竞合氛围，使旗下业务单位实现价值创造的最大化，从而为集团所有企业及潜在的股东创造出最大价值。在市场化运作方式下，如果不能创造协同价值的总部，则应适应性调整管控方式。

3.必须实现集团管控与公司治理、企业管理的一体化承接

新兴际华“复式多维立体型”架构和运行体系，通过横向法人治理体系、纵向母子管控体系和内向企业管理体系的构筑，将相关管理要素有机融合、互相支撑，形成一个协同运转的整体系统，在战略指引下以治理传导管控、管控承载管理，实现治理有方向、管控有目标、管理有绩效。而其中的内部层层模拟法人运行机制和研产供销运用联动机制的探索启发我们：在市场导向下，可以创新、变革、整合等多种形式，适时引入新思想、新理念、新方法、新手段，提升经营管理短板，激发企业内外要素和资源围绕企业发展战略形成富集优势，充分挖掘管理潜能。

4.必须建立适应多头交叉领导或工作体制机制的充分沟通体系

新兴际华的“复式多维立体型”架构及其内涵的下兼制、联动制、包保制等运行机制都涉及了横纵竖向的多头领导、多层指导实践，如果缺乏“抄报制”等制度，沟通不充分，很容易造成管理混乱，造成被“越级”者的不满。为此启发我们：一是可建立“沟通是基础，支持是关键，信任是保证”的团结共事原则，用企业文化对冲架构所带来的弊端；二是可按照《分权手册》和职责分工来具体履行职能，尽量不越级指挥、跨层指挥，而是仅提出指导意见，只是作为了解情况的渠道和手段，具体运作还是由直接管理者做主。三是可注重加强信息化建设，发挥移动终端、互联网和大数据等信息化、智能化方法对管理管控的支撑作用，加快运转节奏。

5.必须提升总部和板块本部机关人员能力素养和团队活力

结构决定功能，能力制约功能。新兴际华63 人的总部要“指导监督协调服务”8 万人的企业集团，不仅需要科学的职能配置和合理的团队活力，也需要每个团队、每个个体精湛的业务素质和优良的沟通协作能力。这些年来，新兴际华坚持党管干部与市场化用人相结合，推进社会化招聘。在新兴际华总部，63 名管理人员中有54 名来自企业系统外，外招比例超过87%；14 名中层干部中有12 名来自集团外部，外招比例达到85%，其中既有不同所有制企业的人员，也有政府官员，实现“五湖四海选贤任能”，提升了能力和实力；对内实施“内部市场化”的“站起来，再坐下”，全员竞聘上岗。2013 年底，员工总量占新兴际华70%的最大业务板块——际华集团部门负责人内部市场化选拔，“洗牌率”超过60.3%，落聘率达到13.6%，从而激发了动力和活力。

1.施春来：《宝钢集团基于客户亲密度的“总监制”组织创新启示》，载《中国人力资源开发》，2013 年9 期，第70-72 页。

2.新兴际华集团：《打通企业的任督二脉——新兴际华建立企业内部“模拟法人运行机制”和“产供销运用快速联动反应机制”》，载《企业管理》，2012年第2 期，第38-40 页。

3.叶剑锋：《积极应对组织扁平化的挑战》，载《中国人力资源开发》，2012 年第2 期，卷首语。

4.中央企业管理提升活动领导小组办公室：《企业集团管控》，团结出版社，2013 年版。