基于主体功能区的差别化土地利用政策研究

■ 叶盛杰

（广西师范学院，南宁 530001）

基于主体功能区的差别化土地利用政策研究

■ 叶盛杰

（广西师范学院，南宁 530001）

基于对优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四类主体功能区差别化土地利用政策分析，目前我国主体功能区土地利用存在土地供需矛盾突出、用地粗放、土地利用结构不合理和保护耕地困难重重等问题。主体功能区差别化土地利用政策建议：(1)完善土地利用相关配套政策，加强供后土地开发利用监管；(2)优化土地利用结构配置，促进土地集约节约利用；(3)加强土地市场建设，充分发挥市场机制作用。

主体功能区；差别化；土地利用政策；建议

1 土地利用政策的概念和内涵

土地利用政策就是有关城市或农村土地利用的一切政治的、社会的、经济的和法律方面的法律、法规和条例,包括国家、省、市、县等各级政府的有关土地利用的制度或规章[1]。简单地说，就是指国家为了使土地资源得到合理和有效利用，通过法律的、经济的、技术的（如计划和规划）、行政的手段来规定调整土地利用结构、利用方向、利用方式和利用强度。在我国，土地利用政策随历史和社会的发展经历了很大的变化，例如从过去的土地无偿、无限期使用的划拨使用变为土地有偿、有限期使用，同时在土地利用监督和管理上结合了RS、GPS和GIS技术。

2 差别化土地利用政策的提出

根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》的要求，规划期的主要任务为“制定和实施差别化的土地利用政策，促进主体功能区形成”。“十二五”规划纲要也提出要进行“差别化管理”。这说明，随着社会经济的发展，实行差别化土地利用政策已经成为政府和学者关注的热点。

我国各地区间差异显著，例如经济社会发展状况、自然地理条件以及土地资源的差异，发展过程中面临的各种资源环境问题如土地利用、土地规划和土地污染等，呈现出不同的情况。因此客观上要求划分不同的区域，用差别化的土地利用政策指导不同区域的土地利用。《全国主体功能区规划》根据资源环境承载能力、各区域发展潜力和土地资源开发程度，将全国国土空间按照不同开发方式、开发潜力、开发内容和开发强度划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。

3 主体功能区差别化土地利用政策分析

3.1 优化开发区

优化开发区域土地开发密度较高，全国主要的人口、经济和技术产业聚集在该区域，能够促进技术产业的提升、带动经济社会发展和参与国际竞争。优化开发区的土地利用主要有以下问题：一是由于优化开发区是人口和经济密集区，所以其土地开发利用程度比较高，建设用地的比例过多而导致资源环境承载能力开始减弱；二是在土地利用空间布局中工业用地所占比例较大，土地利用结构和空间布局有很大的优化空间；三是优化开发区的后备土地资源严重不足，能够开发补充的土地十分有限。优化开发区土地利用政策的主要目标是优化土地利用结构和空间布局、促进经济发展方式转变和产业结构升级[2]。

优化开发区的环境承载能力较弱，受资源环境影响的因素较多，因此土地利用政策偏向于促进土地的节约集约利用，来推动经济增长方式向高度集约型的转变。主要表现为以下特点：一是优化开发区用地标准高于国家平均标准，在优化开发区，由于人口和经济密度较大，因此其用地标准也比较高。二是优化开发区对于耕地的管制是最严格的，特别是建设占用耕地时，要确保做到占一补一，且耕地的占补平衡必须限制在主体功能区范围内。三是严格该区域内土地开发、利用、管理和监督，防止浪费和破坏土地现象。

3.2 重点开发区

重点开发区拥有较强的资源环境承载能力，同时具有很大的开发潜力，是集聚人口和经济条件较好的区域。重点开发区具有很大的发展潜力，相对于优化开发区来说，其产业进入门槛比较低，能够吸引各类企业来重点开发区进行投资。重点开发区域的土地利用主要存在以下问题：一是由于该区域要推进基础设施、工业化和城镇化建设，同时还要承接其他主体功能区的人口和产业转移，因此需要大量的建设用地，建设用地的不足将会进一步加剧该区域的土地供需矛盾；二是随着该区域的全面扩张建设，建设用地将会严重不足，把农用地转为建设用地将成为重要选择之一，而转换的农用地有可能会涉及到耕地，这将会加大耕地保护的难度；三是可利用的后备土地资源较少，由于重点开发区的建设规模比较大，而用地供需矛盾的加剧进一步刺激了后备土地资源的开发，因此重点开发区的后备土地资源比较有限。重点开发区在土地利用政策方面也区别于其他的主体功能区：一是在集约利用的前提下，需要提供更多的新增建设用地来满足用地需求；二是更加注重土地的用途管理，在强化土地用途管理方面，严格控制土地流向；三是加大对重点开发区的土地整理力度，进一步缓解用地供需矛盾。

3.3 限制开发区

限制开发区关系到我国的生态安全，不适合进行大规模集聚经济和人口聚集，但其具备较好的农业生产条件。限制开发区的首要目标是维护区域的生态安全，在不破坏生态环境的前提下，进行适当开发，并且严格限制开发的内容、强度和方式[3]。限制开发区的土地利用问题主要有：一是对土地利用方式进行监督和管理的难度加大，各类项目用地要重点突出环境保护和生态建设评估，同时弱化对城镇化和工业化的追求；二是由于限制开发区的资源环境承载能力较弱，因此保护农用地特别是耕地的任务比较重，需要投入不少的人力、资金和设备；三是对土地利用模式的要求比较严格，由于其关系到生态安全，因此土地的利用方式极其重要。在土地利用政策方面，限制开发区更加注重保护土地生态环境，严格限制土地用途，主要表现为：一是限制开发区优先考虑基础设施建设用地、公共服务设施用地和特色产业发展项目用地，对于其他用地，一般不批准使用；二是凡是项目用地涉及到该区域的都要进行生态环境评估，而且对能源和矿产资源类用地要严格限制；三是在限制开发区内实行最严格的土地用途管制，所有土地用途方式都必须经过严格审批，同时进行环境保护和生态建设方面的论证。

3.4 禁止开发区

禁止开发区主要是指有代表性的自然生态系统、有特殊价值的自然遗迹所在地、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布地和文化遗址等，比如自然保护区、风景名胜区、文化和自然遗产、地质公园、森林公园等。禁止开发区由于涉及范围较广，保护和管理区域较大，同时涉及到很多的土地权属界线、管理体制和技术限制等问题，禁止开发区在利用和管理方面存在着许多困难[4]。禁止开发区的主要问题有：一是禁止开发区的概念过于宽泛。由于对禁止开发区没有一个明确的界定和范围，因此对其土地的管理和利用也不好进行。二是禁止开发区的土地权属状况关系比较复杂。有一些特殊区域是集体土地还是国有土地没有明确的界定。三是管理机构不明确，是归于林业部门管还是农业部门管或者是土地部门管到现在还没有确切的说法。在土地利用政策方面，禁止开发区更加偏向于保护自然生态环境，表现为：一是禁止开发区的新增建设用地只用于旅游产业及基础设施用地，其他用途一般不予批准；二是由于禁止开发区的建设用地供给量非常少，因此要实行最严格的建设用地审批和规划；三是禁止开发区的土地利用方式必须建立在保护自然生态环境和文化自然遗产的基础上，避免对其原真性、完整性的破坏。

4 主体功能区差别化土地利用政策建议

4.1 完善土地利用相关配套政策，加强供后土地开发利用监管在不

同的主体功能区，完善土地利用相关政策配套，比如和相关的财政政策、产业政策、人口政策和环境政策等进行多方面协调，防止土地利用政策和相关配套政策出现冲突或者模糊不清的地方。政策相互配套是保证土地合理利用和土地开发利用监管工作得以顺利进行的重要条件。供后土地开发利用监管是土地利用管理工作的必要环节，是国家加强和改善土地参与宏观调控的重要手段之一。加强供后土地开发利用监管，能够加快主体功能区内批而未供和闲置土地清理处置，减少闲置浪费和低效利用土地的现象。

4.2 优化土地利用结构配置，促进土地集约节约利用土地利用结构优化配置能够改变土地的利用状况，是促进土地有效利用的方式之一。优化土地利用结构配置可以满足社会、经济和生态环境等多方面的发展，同时还可以使土地资源在国民经济各部门之间合理分配和实现土地利用效率最大化。这就要求我们在全局掌握土地资源合理利用、保护耕地和自然生态系统的基础上，合理安排建设用地和未利用地，加强土地利用总体规划的实施和管理，提高存量建设用地的利用效率，保证土地的集约节约利用。

4.3 加强土地市场建设，充分发挥市场机制作用

当前，我国土地市场还不太完善，充分发挥市场机制的作用，可以健全主体功能开发区的土地市场，进而形成运行稳定有序的土地供给和交易市场。在管理土地市场方面，政府不应过多地插手土地市场的运行，同时禁止地方政府直接经营土地市场。政府应当加强监管和法制建设，比如推动完善我国现有土地法律框架，特别是土地市场法制建设。其次要规范土地市场，严查一切土地市场违法行为，使土地市场的一切交易行为有法可依，违法必究。

[1]吴九兴．土地利用政策：市场效率与社会效率——以建设用地为例[J]．经济体制改革,2010(5)：12-17．

[2]胡存智．差别化土地政策助推主体功能区建设[J]．行政管理改革,2011(4)：19-25．

[3]许根林,施祖麟．主体功能区差别化土地政策的合理定位分析[J]．经济体制改革,2007(5)：13-17．

[4]王智,蒋明康,秦卫华,等．对“禁止开发区”规划和管理的几点思考[J]．生态与农村环境学报,2009(4)：110-113．

Research on Differentiated Land Use Policy Based on Development Priority Zones

YE Shengjie
(Guangxi Teachers College, Nanning 530001, China)

Through analysis of differential land use policywith regard to preferred development zones, priority development zones, restricted development zones, and forbidden development zones, this paper points out that the obvious contradiction between land supply and demand, extensive use of land, unreasonable land use structure, protecting the cultivated land with difficulties have been the constituents of the problems that we face in land use in development priority zones. On this basis, this paper proposes that we should develop supporting policies of land use, and enhance efforts to monitor the development and utilization of land after supply. At the same time, we should optimize the distribution of land use structure, and promote economical and intensive use of land. In addition, we should step up our land market construction efforts, and give full play to the market mechanism.

development priority zones; differentiation; land-use policies; suggestions

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0031-03

2015-01-26；

2015-02-02

叶盛杰（1988-），男，广西壮族自治区宁明县人，广西师范学院公共管理硕士研究生，研究方向：土地利用与土地规划。