陆海统筹优化国土空间开发战略布局

■ 曹忠祥

（国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所，北京 100038）

陆海统筹优化国土空间开发战略布局

■ 曹忠祥

（国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所，北京 100038）

构建陆海开放型国土开发综合格局要强化“三纵四横”轴线的支撑作用，加强沿边沿海对外开放开发平台建设，积极谋划建设南海海上开放开发经济区。实施沿海地带发展空间布局调整要优化以城市群为支撑的沿海地带综合布局、优化海岸带资源开发和产业布局、协调港-城-园发展关系，推动渤海、黄海、东海、南海海域开发空间布局优化。

陆海统筹；国土空间；开发战略；布局

在当前国际海洋开发不断升温、竞争加剧和我国海洋战略地位提高、海洋开发进程加快、海上主权权益维护日益严峻的大形势下，国家提出了实施陆海统筹、提高经略海洋能力、建设海洋强国的战略部署。作为推动海陆整体协调发展的战略思维，陆海统筹是我国在发展思路上的历史性转折，对实现经济社会的可持续发展、维护国家安全和主权权益具有十分重大的现实意义。从国土开发的角度来看，陆海统筹是国家对陆地和海洋国土空间的统一谋划。打破重陆轻海和陆海分割的传统思维，陆地国土开发的基础支撑作用和海洋国土的重点开发相结合，合理配置要素资源，促进陆海国土整体发展战略布局的优化，是陆海统筹战略实施的重要环节。未来要按照宏观、中观和微观层次相结合的基本思路，正确处理海洋国土开发和陆地国土开发、海洋经济发展和陆域经济发展的关系，以空间开发管控、基础设施建设、产业联动发展为途径，全面提升海陆空间开发的协调度、海陆基础设施的通达度、海陆产业发展融合度，促进海洋经济与陆地经济的深度融合和海洋、沿海、内陆的协调发展。

1 构建陆海开放型国土开发综合格局

依托当前我国国土资源开发空间格局的基础，充分考虑未来陆海双向空间拓展的战略需求，以“三纵四横”国土资源开发轴线为骨架，加快沿边和海上开放发展格局的营造，着力提升海洋作为国家国土资源组成部分的主体作用，形成陆海一体的开放型国土开发综合格局。

1.1 强化“三纵四横”轴线的支撑作用

“三纵”是指沿海发展轴、京广-京哈发展轴、包昆发展轴。“四横”是指长江发展轴、陇海-兰新发展轴、大连经哈尔滨至满洲里发展轴以及天津至二连浩特、秦皇岛至榆林、黄骅至神木发展轴。未来要在进一步强化“三纵四横”国土开发“主骨架”核心支撑作用的基础上，抓住国家推动沿海地区率先发展、建设长江经济带和丝绸之路经济带等战略契机，以强化综合运输通道建设为前提，重点发挥城市群的核心作用，推动沿线发展薄弱地区崛起，加快一体化发展步伐，使之成为我国区域和陆海要素流动、产业合作和双向对外开放的核心纽带，支撑陆海统筹加快发展。

1.2 加强沿边沿海对外开放开发平台建设

统筹以沿海城市群和港口为重点的沿海开放与以沿边口岸为重点的沿边开放，协调推进双向对外开放型发展平台建设进程。一方面，要进一步发挥沿海地区在对外开放中的先导作用，以上海自贸区的建设为基础，加快以自贸区为主要形式的沿海对外开放支撑平台建设，加强对外经济技术交流和海洋资源开发的深度合作，提高我国经济发展的国际化水平和影响力。另一方面，要重视内陆沿边地区的开放发展，发挥主要城市群的核心支撑作用，注重沿边重点口岸区域中心城市建设和人口产业集聚能力的提升，加快对内外通道建设步伐，加强资源开发、产业发展、基础设施建设和生态环境保护的国际合作，形成重点突出、布局合理的沿边全方位国际次区域发展格局。

1.3 积极谋划建设南海海上开放开发经济区

在我国国土规划体系中，将海洋国土作为与大陆国土并行的主体。在进一步提升渤海和东海、黄海我国主张管辖海域在沿岸地区国土规划中地位的基础上，充分考虑南海与陆地地理位置关系及其海洋自然属性的特殊性，突出南海海域远离大陆本土、资源潜力大、战略价值突出、维护领土主权权益形势严峻的实际，以三沙市的设立和“21世纪海上丝绸之路”建设为契机，谋划建设以海南岛和广东沿海为后勤保障基地、以三沙群岛的开发建设为重点、以海洋资源开发和中转贸易为主要方向的南海海上开放开发经济区，不断强化我国在南海海域的实际存在，最大限度的维护我国海洋权益。

2 实施沿海地带发展空间布局调整

突出沿海地区在陆海统筹发展中的核心地位，以沿海城市群为支撑，以海岸线和近岸海域资源合理利用、海陆产业布局优化、港-城-远关系协调为重点，促进沿海地区发展空间结构的优化调整。

2.1 优化以城市群为支撑的沿海地带综合布局

充分发挥辽中南、京津冀、山东半岛、长三角、珠三角五大城市群在“沿海-内陆”关系中的核心作用，加快发展海洋产业和临海产业，提升产业结构和发展质量，增强对内陆地区的辐射带动作用。发挥市场的决定性作用，打破地区间行政壁垒的限制，增强沿海与内陆间的要素流动和产业联系，推进人才、资金、技术、信息等生产要素以及各种有形商品在区域内部的高效流动，构筑分工明晰、协作紧密的城市群内部产业集群体系。与此同时，搞好区域空间的综合协调，协调不同区域的产业分工与合作，协调不同区域城乡建设和基础设施建设的空间布局，协调开发建设空间与国土资源开发利用和生态环境保护整治，增强城市群的辐射带动能力，带动沿海地区经济社会实力薄弱地带加快发展。

2.2 优化海岸带资源开发和产业布局

以优化海洋功能分区和海洋产业区域分工格局为基本方向，加强海洋岸线和近岸海洋资源开发统一规划与管理，进一步规范近岸海洋资源开发秩序，维护和提升海岸带生态功能。以科学规划为基础，正确处理生产、生态和生活岸线关系，合理、集约、有序利用岸线资源，最大限度地保护自然岸线，实施重要生态岸线保护和生态修复工程，加快实施滨海岸线景观保护与再造工程。合理确定不同区域海洋产业发展的主导方向和重点，促进海洋经济要素合理流动，着力推动跨区域海洋产业空间重组，优化海洋资源开发空间布局和区域海洋经济分工。促进沿海和内地产业合理有序转移，加快沿海地区海洋产业和临海产业空间整合和区域布局调整。加强临海、临港产业园区规划管理，杜绝“非亲海”产业项目占用滨海空间，严格限制高污染项目进入临海产业园区，加快淘汰落后产能。

2.3 协调港-城-园发展关系

协调港口建设和城市发展关系，通过港城良性互动协调发展，推动港城一体化滨海经济中心的发展与壮大，促进沿海地区城镇体系完善和特色经济区形成。统筹港口城市岸线利用，确保港口岸线和城市生活岸线功能分离。强化对滨海、跨海、跨湾新城建设的论证、评价、审批管理，从国家层面加强对滨海新城新区的空间管控和规划指导，在基础设施建设、重大项目安排、生态环境保护等方面给予通盘考虑。协调临港/临海产业园区与城市发展关系。按照产城协调的理念，促进临港产业园区向产业新城升级，完善与园区配套的基础设施和公共服务设施，增强园区就业人口生活服务就地解决能力。加强临港园区与母城的交通联系能力，增强母城在金融保险、商务会展、中介服务等方面对园区发展的支撑能力。

3 推动海域开发空间布局优化

按照控制近岸开发、加快深水和远海开发的基本思路，加快推进海洋开发战略布局调整。针对我国海上主权权益和对外战略通道安全维护所面临的严峻形势，未来要将以南海为重点的专属经济区和大陆架海洋资源的开发置于突出重要的位置，优先推动对争议海域油气、渔业和海岛资源的开发，加大对海岛资源调查、深海资源勘探和海上新能源开发的技术投入，加快海上综合管理、执法维权和突发事件应急处置能力建设，加强我国在主张管辖海域的实际存在。加快“走出去”步伐，积极投身海洋国际“公土”的开发，提升我国应对全球性海洋开发事务和在相关规则制定中的参与权和话语权，不断拓展我国国家利益的战略空间。

3.1 渤海海域

实施最严格的生态环境保护政策，加强环渤海区域河流水污染治理，突出防止、控制和减少陆源污染实施污染物排海总量控制制度，开展双台子河口湿地、黄河、辽河等河口生态功能的恢复，推进近岸海域特别是渤海湾、辽东湾、莱州湾等海洋环境污染重灾区海域环境污染治理和综合整治，修复渤海生态系统。限制大规模围填海和用海工程建设，加强对渔业资源开发的科学管理，逐步减少对渤海油气资源的开发，提升渤海生态服务和战略资源储备基地的功能。维护渤海海峡区域航运水道交通安全，开展渤海海峡跨海通道研究。

3.2 黄海海域

突出陆海通道纽带功能，集约利用深水港湾资源，加强港口资源的空间整合，优化港口功能和地域空间组合结构，提高海陆运输保障和综合服务水平，建设面向国际、国内的陆海交通运输枢纽。发挥渔业产业基础优势，控制和压缩近海传统渔业资源捕捞强度，稳定近岸海域、长山群岛海域传统养殖用海面积，加快现代化海洋牧场建设步伐，大力发展海洋水产品加工和海洋生物制品加工产业，促进海洋渔业产业结构调整和重要渔业资源养护。合理规划江苏沿岸围垦用海，高效利用淤涨型滩涂资源。

3.3 东海海域

抓住我国规划建设长江经济带的契机，进一步强化长江口国际航运中心的功能，带动海峡西岸等周边区域港口资源整合和临港产业优化发展，实现江海联动发展。重视对周边海域和重点海湾、海岛的保护，适度推动沿岸围填海，推动岸基围填海逐步转变为岛基（或人工岛式）和多突堤式围填海，由大面积整体式围填海逐步转变为多区块组团式围填海，减轻岸线和近岸生态保护的压力。加强重要渔场和水产种质资源保护，加快东海大陆架油气矿产资源的勘探开发，强化对钓鱼岛海域渔业资源开发利用与管理，坚决捍卫国家主权。

3.4 南海海域

适应海上开放开发经济区建设的要求，不断加大海岛资源保护与开发力度，加强海岛公益性设施和生产生活配套基础设施建设，加快发展海水淡化、海洋能源、交通运输等基础产业，建立远洋捕捞、海水养殖、生态旅游、交通运输和中转贸易基地，大力推动海上城市建设。大力开发渔业和旅游资源，加强海底油气、矿产调查评价与勘探，做好深海资源开发的技术储备。在“主权在我”的前提下，积极推动与周边国家间的海洋资源开发合作，确保“共同开发”取得实质性进展。

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Making Coordinated Development Plans for Land and Sea with a View to Optimize the Spatial Layout of Our Development

CAO Zhongxiang
(Institute of Spatial Planning & Regional Economy , National Development and Reform Commission P.R.C,Beijing 100038)

This paper set forth clear requirements for building a comprehensive spatial layout of our development with open land and sea. These requirements lay emphasis on the following: enhancing our efforts not only to the supporting role of the axes of “three vertical and four horizontal”, but also to the platform construction of development opening to the outside along the coastal areas; making strategic planning for the construction of economic zone for opening and developing the south China sea. Furthermore, this paper argues that in order to implement the spatial distribution along the coastal belt, we must devote our efforts to optimize the overall arrangement, as well as resources development and industrial layout along the coastal belt backed up by the central cities; coordinate the relationship between port -city and park development so as to promote the spatial layout optimization of the sea areas such as Bohai sea, Yellow sea, East China sea and South China sea.

coordinated development plans for land and sea; land spaces; development strategy; layout

F062.1

：C

：1672-6995（2015）01-0013-03

2014-09-30；

2014-11-26

国家发展改革委宏观院战略规划项目资助课题（项目编号A2013051010）

曹忠祥（1971-），男，甘肃省平凉市人，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副研究员，理学博士，主要从事海洋经济和区域经济研究。