我国养老服务业发展的战略选择

全国老龄办常务副主任 王建军

我国养老服务业发展的战略选择

全国老龄办常务副主任 王建军

养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需要和精神需求的服务行业，是现代服务业的重要组成部分。面对日益严峻的人口老龄化挑战，加快发展养老服务业，健全老年服务保障体系，不仅是保障和改善老年群体民生的迫切需要，也是积极应对人口老龄化的战略抉择。

一、发展养老服务业是积极应对人口老龄化的必然要求

受快速城镇化、持续低生育水平、平均预期寿命延长，特别是新中国成立后三次人口出生高峰的综合影响，我国人口老龄化呈现加速发展的态势。2014年国民经济和社会发展统计公报显示，截至2014年底，我国60岁以上老年人口已达2.1242亿，占总人口的15.5%，其中65岁以上老年人口1.3755亿，占总人口的10.1%。与2013年度相比，60岁以上老年人口增加1000万人，比重增加0.6个百分点。据国家应对人口老龄化战略研究预测，今后20年我国60岁以上老年人口将以年均近千万的速度快速增加，预计2025年突破3亿，比重达21%；2033年突破4亿，比重达27.7%；2053年达到峰值4.87亿，比重达34.9%。这一史无前例的快速老龄化进程，与我国社会结构转型期的家庭小型化、少子化以及大规模的人口城镇化趋势相叠加，与老年人口“长寿不健康”现象相交织，导致未来我国失能、高龄、空巢、无子女老年人等重点养老服务对象大幅增加。预计到本世纪中叶，我国失能老年人口将达9750万人，80岁以上高龄老年人口达1.08亿人，临终无子女老年人口达7900万人。我国将成为世界上养老服务需求压力最大的国家，也将成为全球最大的养老服务市场。

从发达国家的发展经验看，养老服务问题是人口老龄化过程中出现的最复杂、最难解决的问题，仅依靠政府自身的力量难以实现老年服务的有效供给，政府、市场、社会三大力量要形成一个有机的整体。政府在履行好制定发展规划、出台扶持政策、提供经费资助、制定服务标准和加强市场监管等职能的基础上，应侧重于引导市场和社会力量参与养老服务体系建设，实现合作共赢。养老服务体系建设并非纯粹的消费性投资，在有效的规划和政策引导下，养老服务业的发展不仅会消除年轻人对未来养老的顾虑，稳定未来预期，提高消费水平，还可以带来大量的就业机会，形成新的经济增长点。

近年来，在党和政府的高度重视下，各地、各部门密集出台政策举措，加大资金支持力度，社会养老服务体系建设取得了长足的进步，与我国国情相适应的养老服务体系框架基本形成。但总体来看，受基础差、起步晚等诸多因素制约，我国养老服务供给总量不够、结构不完善、市场发育不充分等问题依然存在，难以满足老年群体日益增长的生活照料、康复护理、精神慰藉、临终关怀等服务需求，老年人及其家庭面临的照料和护理问题日益突出，已经成为社会各界日益关注的重大民生问题。

对此，我们必须立足当前、着眼长远，按照市场化、产业化、社会化发展的总体思路，通过简政放权，创新体制机制，激发市场活力，动员社会力量，大力发展养老服务业，不断满足老年群体多样化的服务需求，努力使养老服务业成为国家积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为传承尊老敬老传统美德、弘扬社会主义核心价值观的重要载体，成为扩大内需、增加就业、促进行业发展、推动经济转型升级的重要力量。

二、我国养老服务业发展处于起步阶段，难以满足快速增长的养老服务需求

党的十八大报告明确提出要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，以此为转折点，我国的养老服务业发展开始进入一个全新的时期。当前，我国养老服务业发展的总体形势是好的，养老服务业发展所需的外部经济、政策、市场和产业技术环境正在不断优化，社会各界对养老服务业发展的信心和热情普遍高涨，特别是市场主体对养老服务业由以往的观望、关注逐步转变为积极介入，发展养老服务业由一般理论探讨转化为具体的市场行为。近几年来，国家将发展养老服务业作为积极应对人口老龄化、适应经济发展新常态的重要着力点，颁布了新修订的《老年人权益保障法》，对养老服务做出专门规定。国务院先后专门印发了关于促进养老服务业、健康服务业、保险服务业发展的若干意见，明确提出要将养老服务业打造成为推动经济转型升级的重要力量，相关配套政策也密集出台，养老服务业发展的宏观政策环境不断优化，市场在养老服务资源配置中的决定作用日渐增强，市场供给总量不断扩大，已呈现出新兴朝阳产业的发展势头。

养老服务业是老龄产业中需求旺盛、发展较快的行业，最初由社会福利事业发展演化而来，带有浓重的计划经济和福利色彩，总的来看，现阶段我国养老服务业发展仍处于起步阶段，与老年人日益增长的多样化、多层次的服务需求相比，还有较大差距。突出表现在以下六个方面：

一是从产业政策看，政府主导的资源配置机制和市场化要求之间的矛盾突出，资源配置的机制不顺，条块分割、部门封闭、行业壁垒等，导致养老服务业产业政策还存在一系列问题。如，顶层设计不健全，一些政策措施不配套，全国统一的产业结构、产业组织和产业布局政策不完整；行业之间、区域之间缺乏协同指导，存在碎片化现象；支持产业发展的贸易政策、技术政策、组织政策等还需进一步健全；政策保护和扶持力度偏弱，政府直接投资扶持、税收扶持、财政补贴、信贷扶持、奖励扶持等优惠政策一时难以跟上，“融资难、用地难、用工难”等问题在实践中依然突出。

二是从产业供给看，养老服务业内容广泛，包括老年健康、金融、用品、服务、房地产等多个行业和领域，产业链条短，产业集中度不高。目前发展较快的主要在家政、保健等少数行业，老年人刚性需求较为旺盛的照料护理、康复服务等发展相对滞后，行业之间发展差异较大；高端养老服务机构发展较快，绝大多数普通老年人需要的中低端养老机构发展缓慢，供养型养老机构发展较快，护理型养老机构发展较慢，导致行业内部发展无序，市场集中度差；东部和城市地区发展较快，中西部和农村地区发展较慢，导致地区、城乡之间差异明显；一些市场份额较大的龙头企业和品牌企业少，经营主体分散，产业发展需要的上、下游链接不完整，距离一个成熟产业应当具备的规模经济、大中小企业协同发展、适度竞争格局的目标还存在较大差距。

三是从产业需求看，随着新中国第一次人口出生高峰的人逐步进入老年，快速发展的人口老龄化、高龄化、失能化，常常伴随家庭结构的小型化、空巢化趋势，老年人对养老服务业的需求越来越迫切，特别对养老、医疗、康复护理、精神文化等方面需求更为突出，老年群体不仅总量增加，内部结构也在发生着显著改变。未来进入老年期的新一代老年群体保障水平较高，经济实力也较强。他们的消费观念较新，服务和保健的需求较高，“重积蓄、轻消费”“重子女、轻自己”的观念正在转变。这都将为养老服务业的发展带来巨大的商机和市场潜力。与这一旺盛需求相比，当前养老服务产品和服务的创新与研发明显滞后，一些企业生搬硬套国外养老服务的建设和运营模式，符合国情和本土化的产业创新模式发展不足；针对中国老年人的特色产品和用品技术落后，研发不足，“孝心”经济有待升温。

四是从人力资源供给看，与老龄人口快速增长相对应，老年人生活照料、医疗卫生、康复护理等方面的需求不断增加，老年人由传统的家庭照料逐步转向社会化管理和服务，急需大量高素质养老服务专业人才。作为劳动密集型的养老服务业目前面临着人才队伍短缺、结构不合理、发展不平衡的矛盾，无论是具有一定养老服务业知识或专门技能、为养老服务发展提供创造性劳动的经营管理人才、专业技术人才、技能型人才，还是一线护理服务人员的储备，都比较匮乏，养老服务行业人才“入口不畅”、职业认同度和待遇低的问题一时尚不能有效解决，难以为养老服务业的蓬勃发展提供强有力的人才支撑。随着老龄化、高龄化、空巢化、失能化的进一步发展，破解我国养老服务人才资源短缺难题，还需进一步改善产业“虚热”人才“实冷”的局面。

五是从监管层面看，养老服务业为关键内容的老龄产业是随着中国人口老龄化程度的不断加深逐渐被提出和发展的，特别是进入新世纪后，中国正式步入老龄社会，国家也开始正式推进社会福利社会化进程，社会力量逐渐参与到养老服务业及产业发展中来，无论是政府决策管理，还是产业实践活动，都处于一种松散发展状态，再加上养老服务业及产业涉及行业众多、特殊性和外部关联性强，统筹协调和监管机制有待进一步完善。养老服务业门槛、标准参差不齐，特别是在老年保健品行业、老年旅游行业和养老服务业中，目前尚缺乏具体的行业标准和准入规则，不仅不利于保障老年人的消费权益，也很难推动相关行业的健康发展，良好的市场环境和秩序有待进一步形成。

六是从认知层面看，目前学术理论界、政府相关部门对养老服务业发展规律的认识还不充分，对养老服务事业和产业的边界把握不足，养老服务事业和产业究竟是事业性还是产业性，是福利性还是盈利性，一直存在争论，这不但涉及政府在养老服务业资源配置中的地位和作用问题，更涉及到供给、消费和竞争，这也导致了一些企业对养老服务业的市场盈利模式认识存在误区，跟风投资、圈地建房的现象时有发生，是今后发展养老服务业过程中迫切需要解决的一个问题。

综上所述，当前我国养老服务业发展仍处于起步阶段，养老服务业产能不足，养老服务和产品供给在相当长时期内仍会滞后于快速增长的养老服务需求。今后，仍需要坚持政府引导、市场运作、企业经营、社会参与的原则，形成政府、市场、社会三方合力，共同推进养老服务业加速发展。

三、养老服务业发展的重心在城乡社区，重点在失能、高龄老年人

我国绝大部分老年人生活在家庭、在社区。家庭不仅是老年人晚年生活的栖息地，也是安顿心灵的自然家园。我国老年人的养老传统上主要靠家庭，养老理念靠传统孝道价值观，运作机制是子辈承担对父辈的赡养责任。随着工业化、城镇化的快速推进，传统家庭养老的基础发生了转变，家庭结构小型化，家庭养老功能弱化，人口快速老龄化推动家庭养老功能弱化被进一步放大。社区养老服务具有亲情守望、邻里互助的特点，符合老年人的认同归属心理。多数研究成果显示，居家、社区养老服务是大多数老年人的意愿和实际选择，服务成本也低于机构养老，是有效化解中国养老服务难题、实现低成本应对人口老龄化的必然选择。因此，遵循以人为本理念、坚持客户需求导向的原则，无论是养老服务事业，还是养老服务产业，其发展方向和重点都不在机构，而在于居家和社区养老，既要通过 “输血”协助家庭成员赡养老人，更要通过“造血”恢复和强化家庭成员、社区的养老服务能力。从国际视野看，最初相当多的发达国家解决养老服务问题的主要手段是通过建立各类大型养老机构，在专业化的机构为老年人提供各种服务，此后发现专业化机构养老服务普遍存在成本高昂、老年人脱离社会、容易忽视和削弱家庭及亲友的照料责任等弊端。近年来，在“就地老化”和“居家老化”理念的影响下，相当多发达国家引导养老服务企业朝着“居家化”“社区化”的方向发展，尽可能使老年人能长期居住在熟悉的社区和家庭中获得照护。

近年来，在国家一系列法规、政策和规划的支持引导下，居家养老的养老服务探索步伐不断加快。在城镇，多数地区的居家养老服务正在起步，市场化、社会化运行机制得到发展，如黑龙江省哈尔滨市把市内多家居家养老服务中心、社区养老服务中心、小型家庭养老机构归并组建专业化老年服务股份有限公司，使老年人生活照料、康复护理、精神慰藉和临终关怀等综合性服务得到体现。在农村，河北、吉林、甘肃、河南等很多地方，尝试建设农村社区“老年互助幸福院”，为农村社区老年人日常生活照料和服务提供方便。我国一些经济发展较快的城市通过积极推动居家和社区养老服务的系统化建设，也取得了良好效果，如上海市探索提出的社会养老服务“9073”模式，以及北京市提出的“9064”模式，也都充分说明养老服务业发展的重心在城乡社区。另外，上海、浙江、北京、天津、广东、青岛等许多地方开展了失能老年人照护服务政策试点，实施家庭干预措施，探索引入专业评估机构进行失能老年人照护服务等级量化评估，建立中度、重度失能老年人分类照护补贴制度，为失能老年人家庭提供喘息服务，开展失能照护知识、技能讲座或培训等，取得初步成效。有的省、市围绕居家老人的健康管理，推行家庭责任医生制度、推广社区责任医生和护士制度，开展上门服务，巡回医疗，逐步开展家庭病床、家庭护理、老年护理等家庭医疗服务。这些探索充分说明，居家、社区养老服务才是我国养老服务业发展的重要支柱。

未来一个时期，发展养老服务业需要保持更加冷静、理性、科学和客观的态度，充分适应老龄化要求，把服务重点对象放在引导市场主体更加注重失能、高龄老年人上，原因有四个方面：一是，无论是遵循联合国老年人原则，还是实施中国特色的积极应对人口老龄化战略，客观上都要求广大老年人，特别是健康老年人要树立积极有为的老龄观，最大程度延长独立自主生活时间，尽量减少对社会的依赖。我国养老服务业的发展也应当贯彻这一基本理念。二是，失能、高龄老年人属于社会脆弱群体，是“弱势中的弱势”，他们的服务需求是刚性需求，能否得到相应的服务保障，直接关系到他们的基本生存质量和人生尊严。三是，失能风险是全体公民老年期面临的重大风险，是引致各类养老服务需求的原发性要素。应对失能风险的长期照护服务是养老服务的重点。四是，失能、高龄老年人，特别是完全失能老年人的服务问题，不仅是老年人个人和家庭的迫切需要，也是一个目前亟待解决的社会问题。人口老龄化浪潮中的洪峰是失能、高龄老年人口规模的迅速增长。养老服务业所发挥的积极应对人口老龄化挑战、保障和改善民生、促进社会和谐稳定、解除中青年一代面临的生活和工作双重压力等功能，也主要体现在对失能、高龄老年人的照料、护理服务过程之中。基于此，发展养老服务业在产业政策制定、规划布局、人才培养、机构功能定位、服务设施建设、需求评估、行业准入、服务对象补贴等领域，都应体现出对居家养老服务和社区养老服务的倾斜，对失能、高龄老年人的特殊照顾和关爱。

我国目前仍处于社会主义初级阶段，面临着实现经济社会可持续发展和保障亿万老年人民生的双重压力。客观条件决定了全社会用于养老服务的资源投入有限。在此背景下，养老服务业的发展，需要把有限的服务资源和产能用于最弱势、最需要关爱的老年群体身上，确保广大失能、高龄老年人优先享受到养老服务业发展的成果，确保他们同全国人民同步进入全面小康社会，享有更具尊严、更加幸福、更有体面的生活！