“人生关怀”工程：民生幸福的重庆探索

闫晓英 周 京 张 希

“人生关怀”工程：民生幸福的重庆探索

闫晓英 周 京 张 希

“以人为本”的执政理念越来越体现在各地政府的政策决策之中，对民生的关注和人们幸福感的提升日益成为政府的主要任务和责任。重庆作为我国五大中心城市、西部地区唯一直辖市，以及国家“一带一路”战略节点城市，是我国改革开放的先行者。近年来，重庆市在社会建设领域的改革取得重大进展，坚持将城市经济社会建设与民生幸福目标高度融合，更是将建设幸福城市列为市“十二五”规划期间的重要任务。作为重庆市的首善之区，渝中区结合区情实际，在充分调研论证的基础上，设计并实施了“人生关怀”工程，成为地方政府贯彻民生幸福价值观的典型尝试。

主要做法：关怀人生重要节点的惠民行动

2010年9月22日，重庆市《渝中区人生关怀实施办法》（试行）正式实施，这是渝中区委、区政府改善民生的创新之举，是针对渝中群众“从出生到离世”人生重要节点关怀的惠民行动，是满足人民群众对民生需求的有益探索。该办法历经近8个月的基层调研，在10余次社区、街道、部门座谈交流，10余次征求党代表、人大代表、政协委员意见建议的基础上，先后修改20余稿，才最终由区委、区政府审定通过并实施。截至2014年12月，渝中区人生关怀工程共投入资金6.39亿元，覆盖了全区人口的1/3，惠及233.38万人次。实施四年的时间，年均投入为1.5亿左右，占区年财政收入的3.1%。

四年多来，按照“统筹兼顾、分类指导、分步实施”的原则，人生关怀工程有序推进。具体来说，主要包括“出生关怀、入学关怀、婚育关怀、重病关怀、生活困难关怀、节日关怀、养老关怀、离世关怀”8个方面30项具体内容：

“出生关怀”：对父母任何一方户籍地和居住地均在渝中区的新生婴儿给予的关怀，赠送价值100元的“出生礼包”；对渝中区居住的户籍婴儿、流动人口婴儿（含产妇）提供新生儿免费健康访视；对夫妻任一方户籍在渝中区，或渝中区居住一年以上的流动人口在渝中区生育的婴儿实施新生儿疾病筛查；对居住地在渝中区且主动到社区申报人口信息的，符合生育政策的新生儿，实施出生缺陷医学调查；对渝中区居住的户籍儿童及流动人口中12个月的儿童，可以获得3次免费儿童保健服务。

“入学关怀”：对青少年从小学开始的教育过程给予的关怀，包括为在本地区小学就读且户籍和居住地均在本区的一年级新生送上价值100元的“启蒙礼包”；为户籍在本区的残疾人学生和贫困残疾人子女就学提供资助金和助学金资助；为户籍在本区的贫困家庭（包括低收入和享受低保的贫困家庭）提供子女上大学资助金；为户籍在本区的品学兼优且享受“贫困家庭子女上大学资助金”大学生提供励志奖。

“婚育关怀”：对在渝中区登记的结婚夫妇赠送“新婚祝福包”；为夫妻任一方户籍在本区且在本区登记结婚的新人，提供100元的“新婚礼包”、免费婚前医学检查；对夫妻任一方户籍和居住地均在渝中区的，提供免费孕前优生健康检查；对户籍地在渝中区且享受低保的孕产妇实施生育救助；对户籍地在渝中区的年满60岁男性、年满50岁女性并持有《独生子女服务光荣证》的独生子女父母，提供计划生育奖励等。

“重病关怀”：对户籍地和居住地均在渝中区的低收入和享受低保的身患重病人员，上门或到医院探望并送上价值200元的“重病看望礼包”；对户籍在渝中区且患重大疾病的贫困人口、残疾人、在乡重点优抚对象实施医疗救助；对户籍在渝中区并持有《独生子女父母光荣证》的低保家庭提供独生子女重大疾病救助金等。

“生活困难关怀”：对户籍地在渝中区的符合低保标准的家庭及人员，实施最低生活保障、临时困难救助、“阳光家园计划”托养服务，为低保家庭独生女死亡、伤病残提供扶助金等。

“节日关怀”：对本区低收入、低保等困难家庭人员及其他特殊群体，在春节、端午、中秋等传统节日实施“送温暖”活动，对困难家庭和特殊群体进行走访慰问。

“养老关怀”：对户籍在本区的老年人，实施长寿老人补贴,其中80～89周岁的老人每年发放300元，90～99周岁的老人每年发放800元，100周岁以上老人每年发放3600元；开展百岁老人祝福看望，并赠送价值500元以内的“百岁寿星礼包”；对低保老人实行助养补贴，其中60～79周岁老人发放200元，80～89周岁的老人发放600元，90周岁以上老人发放1000元。对生活不能完全自理，60周岁以上享受低保或低收入的空巢老人提供每人每月100元的养老服务，对生活不能自理、无子女且享受低保的60周岁以上的老人提供每月每户200元的养老服务；提高本区居家养老服务标准、建设养老机构、开展社区老年活动等。

“离世关怀”：对户籍和居住地均在本区的居民离世（违法犯罪原因除外）给予的关怀，包括吊唁致哀、赠送价值200元的“离世慰问包”，按规定为贫困对象免除1500元内的基本丧葬服务费等。

主要特点：把民生幸福放在首位

“德惟善政，政在养民”。“人生关怀”办法的制定和实施，充分结合了渝中的区情实际，结合了基层的民智民意，结合了各类人群的客观需求，具有较强的实践性和操作性，呈现出三大特点：

普惠程度高。按照“特殊人群、重点倾斜，普通群众、人人享有”的理念，“人生关怀”实施后，每年约需资金1亿多元，30条具体项目中新增项目13个，由低保户、特困户等困难群体向低收入家庭人员、普通居民的拓展将新增普惠人群近16万人，其中包括：1.3万产妇和婴儿，3000名新生、1000名贫困大学生，1.25万结婚新人，3000名患者，1万名低收入家庭人员，11.4万名老人，全区总计受益人数将占城区人口的1/3。“人生关怀”工程，既是对该区社会救助体系的完善，更是对民生理念认识的深化，集中体现了渝中区首善之区的特质。

人文元素浓。按照“重大节点，一个不漏”的理念，“人生关怀”涵盖了群众“出生、入学、婚育、重病、生活困难、节日、养老、临终”8个重要人生节点，在“家”中有小孩出生时去祝贺一下，有小孩上学去鼓励一下，喜结连理时去祝福一下，百岁寿辰时去恭贺一下，有人生病时去看望一下，有人去世时去吊唁一下，用党委、政府的人本化、人性化、人情化关怀措施，把关心送到每一个人，把关爱传递给每一个人，不管是“雪中送炭”还是“锦上添花”，让群众都能共享全区改革发展的成果，增强身为渝中人的归属感和自豪感，共同构建和谐、温暖的渝中大家庭。

均衡适用广。按照“广泛覆盖、有所侧重”的要求，“人生关怀”根据项目的不同而覆盖的人群不同，主要涉及到三类：一类是户籍地和居住地均在渝中区的居民，一类是户籍地在渝中区的居民，还有就是居住在渝中区的居民。在政策制定上，充分考虑到群众困难程度和需求程度等因素，具体项目的门槛设置尽量采取“或”型选择要求，放宽适用标准，让更多渝中群众能够享受均衡的政策优惠。

真挚诚恳的问候与感人肺腑的语言构成了和谐温馨的画面。渝中区“人生关怀”工程通过人本化、人性化、人情化的关怀，给予了群众最贴心的温暖，密切了党和政府与人民群众的血肉联系，使每一个渝中人感到自豪，增强了作为渝中人的归属感，提高了渝中居民生活品质和幸福指数。

启示：基于民生幸福价值观的公共政策选择

人的幸福感源于自身生存和发展状况所持的心理体现，率性而自然，如荀子所言：“凡人有所一同：饥而欲食，寒而欲暖，劳而欲息，好利而恶害，是人之所生而有也，是无待而然者也，是禹桀之所同也。”致力于满足人之自然本性的仁政，源于中国传统文化的民本幸福观，在现代演变成为以全面建成小康社会为目标的人民主体执政思想，在实践中体现为人生关怀工程等政策选择，真正将对人民幸福的关怀内化于制度之中。

（一）人之常情、政之常态：人生关怀的政策选择

作为一个涉及到居民“从出生到离世”的庞大民生工程，重庆市渝中区的“人生关怀”工程，在政策设计方面经历了反复修改和论证。包括长达8个月的基层调研，广泛吸纳包括社区、街道、部门等基层意见和建议，在全面整合现有社会政策的基础上，采取了查漏补缺式的系统专研，并制定了符合渝中区本身特点的政策执行细则。在实施过程中，按照“特殊人群、重点倾斜，普通群众、人人享有”的理念，将关怀人群由低保户、特困户等困难群体向低收入家庭人员、普通居民的拓展，保障了工程的普惠性；按照“重大节点，一个不漏”的理念，既有“雪中送炭”，又不缺“锦上添花”，让群众都能共享全情化关怀；按照“广泛覆盖、有所侧重”的要求，人群覆盖户籍居民和常住居民，在政策设计上坚持项目门槛人性化，保障渝中群众能够享受均衡的政策优惠。

从政策执行效果来看，“人生关怀”工程作为整体性、系统性一揽子社会公共政策包，秉承社会公共政策的公平、正义原则，实施与群众主观满意度最高的政策措施，通过人本化、人性化、人情化的关怀，密切党和政府与人民群众的血肉联系，切实提高了居民生活质量和幸福指数。

（二）体现发展观演进中的人本化取向

渝中区“人生关怀”工程体现了一种面向全体居民的政策关怀，是对以人为本发展观的积极探索，在当今的中国社会经济深入变革的时代，具有发展观转变的先进性和政策设计的前瞻性，对民生幸福价值观的制度化探索具有重要意义。

兼顾兜底保障与普惠福利，实现温饱民生向幸福民生的转变。党的十八大以来，建立和完善大多数人的全面发展的利益协调机制，成为公共政策创制的重要任务。在社会政策领域，“人生关怀”工程以人生节点串联社会政策着力点，将原有社会政策整合成系统的具有统一价值内核的社会政策体系，既包括了对原有社会救助等兜底保障性社会政策的整合，又实现了对普惠型社会福利制度空白区有效补充，并结合中国传统节日等人文因素，强化人们对国家文化、社会传统的认同感和凝聚力。实现了温饱民生的兜底保障政策、普惠型的社会福利制度和个人发展及积极体会相关的人文性政策的系统融合。

针对潜在困难人群的关怀，发挥“人不治已病治未病,不治已乱治未乱”的社会政策预防功能。“防未萌之欲”，“人生关怀”政策的预防功能，尤其是对消除易引发社会问题潜在诱因具有重要作用。比如对社会保障制度无法覆盖到的城市夹心层的关怀，一定程度上避免了城市贫困群体因心理体验落差而导致社会问题。全覆盖的儿童保健、新生儿疾病筛查、新生儿出生缺陷医学调查、孕前优生健康检查等，对个人来讲是单个的人生风险控制，对整个社会来讲，一定程度上控制和消除了潜在的社会风险。

围绕人的全生命周期的具有连续性的社会政策，提高社会资源利用的效率。人生关怀工程体现了创新在政策创制过程中的重要作用，政策设计囊括了人生经历的特殊与一般，包括具有社会福利普适意义的横向关怀，如婚姻的婚前孕检、结婚祝福、离世关怀、养老关怀，节日关怀；不同阶段的纵向关怀，如贯穿小学到研究生教育的入学关怀，对家庭困难儿童持续性的入学关怀；以及特殊阶段的重点关怀，如结合社会救助等社会政策的重病关怀、生活困难关怀。

渝中区的人生关怀工程，有其特殊性，更具有典型代表性和示范性，在区域范围内取得了显著效果。可以说，这种一揽子的社会政策包也一定程度提升了渝中区整体竞争力和吸引力，对于整合社会资源和吸引优质生产要素起到潜移默化的作用。

（三）探索解决渐进式社会制度变迁与现实幸福危机的冲突

政策创制推动社会制度变迁，体现社会政策价值内核的改变。作为赶超型战略发展国家，中国仍处于需推动经济持续发展的阶段，社会福利制度等社会领域发展仍滞后于经济发展速度，导致物质、精神需求双重缺乏的幸福危机。发展观的转变，要求公共政策从单一的唯经济向综合取向转变。但渐进式的社会制度变迁，难以使普通老百姓直观感受到改革成效。哪些客观因素是与人们主观感受直接相关，哪些政策又能直接影响到这些因素？作为特殊阶段的特殊选择，“人生关怀”工程等社会政策是应对诸多矛盾的一种探索。

作为应对幸福危机的一种政策选择，人生关怀等对民生幸福的制度化探索仍面临挑战。政策创制需要通过执行评估反馈和不断修正，最后才能固化为制度。人生关怀等社会政策仍面临多层面的挑战，政策设计的科学合理和可持续性需要进一步验证。以人为本发展观等价值内核是政策设计的原则，同时也是政策评估的重要标准。“人生关怀”工程实施四年，投入稳定并取得重要的社会成效，但对于政策实施效果缺乏具体的评估标准（如幸福指数、人类发展指数等主观评价指标），缺乏政策体系的整体反馈和修正，将一定程度影响到政策的科学性和可持续性。如何推动民政幸福理想制度化，如何将民生幸福理想具体化，保障一揽子公共政策包的可持续性，仍然是政策创制和执行者需要深入考虑的问题。

努力让每个人都有人生出彩的机会，努力让每个人都能感受到幸福。我国社会公共政策演变体现了党和国家发展观和执政理念的嬗变，以人本化的发展观指导公共政策设计和选择，让每个人都有享受到社会进步的成果、公平获得自身发展的机会，切实体会到人生每个阶段的幸福感。

（作者单位：民政部政策研究中心）