关于城市社区治理体制创新的调查与思考——以南京市秦淮区为例

张惠荣

(中共秦淮区委党校 江苏 南京 210000)



关于城市社区治理体制创新的调查与思考
——以南京市秦淮区为例

张惠荣

(中共秦淮区委党校 江苏 南京 210000)

社区治理是现代城市治理的基础工程。随着经济社会的转型变革，城市治理迫切需要构建新的社区治理体制。本文以南京市秦淮区为样本，对其社区治理体制创新实践进行了深入调研，分析了秦淮区社区治理中存在的常见问题，并从加强社区组织建设、理顺社区工作关系、推进社区居民自治、丰富社区服务载体、创新社区管理机制等方面提出了对策建议。

城市社区；治理体制；创新

社区是城市社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和基本平台。社区治理是现代城市治理的基础工程。随着经济社会的转型变革，大量的社会管理事务从政府机关、企事业单位转向社区，社区的地位和功能发生了重大变化，其管理、服务和自治的任务日益繁重。面对新的情况，社区原有的管理体制相继失灵和失效，迫切需要构建新的治理体制。为此，我们对秦淮区社区治理实践进行了调研，摸清了基本情况和问题，并对如何创新城市社区治理体制形成了一些初步认识。

一、实践探索

秦淮区是南京社区服务的发源地、和谐社区建设的先行区。早在80年代中期，秦淮区率先在全国开展社区服务，制定了和谐社区建设标准，是首批“全国和谐社区建设示范区”。2012年3月，被国家民政部确定为首批12个“全国社区治理和服务创新实验区”之一，是当时南京市唯一的实验区。秦淮区以此为契机，探索形成“中心制-耦合型”社区共治模式，推动多元主体参与社区治理，实现政社互动、功能耦合，得到了民政部充分肯定。

(一)创新党建模式，构建社区治理党建引领新格局。搭建区域化党建组织。各街道按照"联系街道的区领导+区党代表+工委委员+驻区单位兼职委员"的形式组建成立“大工委”，下设社区“大党委”、“两新”党委、街道机关党总支。其中，各社区按照“联系社区的街道领导+民生工作站带队领导或联络员+区党代表+党委委员+驻区单位兼职委员”的形式成立社区“大党委”，形成了区域化党建工作格局，为社区治理体制创新奠定了基础。推进区域内党组织全覆盖。秦淮区打破行政条块分割的局限，按照行业相近、地域相邻原则，将街道辖区分成若干区域设置区域党组织，实行党组织“网格化”设置。社区党组织根据地域、人员布局，把所管辖的党员居民划分成网格支部，形成“社区党组织-党支部-楼栋党小组-党员”四级党建工作网络，实现了区域内党组织的动态性全覆盖。开展“双结对”、“双提升”活动。秦淮区结合服务型党组织建设，实施全区机关党组织与社区党组织结对共建，组织6000多名党员到社区开展志愿服务。截止2014年底，在职党员深入社区开展志愿服务活动1.2万人次。

(二)创新体制设计，构建社区治理服务工作新体制。在街道层面，创新设置组织结构。按照“大部制、扁平化”要求，对街道办事处公共服务、社会管理职能进行了归类，突出政治建设、经济发展、社会管理、城市管理、社会服务等重点工作，组建党政综合部、经济发展部、社会管理部、城市管理部等四个“部”。结合强化街道公共服务职能，以建立“15分钟服务圈”为目标，以街道为单元，科学划分区域，从区机关部门、街道下沉人员、职能、权限，每个街道设置了1-2个市民服务中心。在社区层面，推进公共服务外包。以政府向社会组织、协会购买服务的方式开展为民服务，大光路街道蓝旗新村社区“晓平社会工作发展中心”、双塘街道弓箭坊社区“启智社会工作发展中心”等社会组织高质量的专业服务受到了居民的普遍欢迎。目前，全区17个社区推广服务外包工作。在社会层面，大力培育社会组织。积极鼓励社会组织和市场中介机构参与居家养老、文体娱乐、社会救助、社工服务等公益服务类事务，引导社会组织参与社区治理，化解基层矛盾和信访难题。截止2014年底，全区注册登记社会组织1218家，每万人拥有社会组织数13.7个。

(三)创新服务模式，构建社区治理公共服务新平台。搭建服务居民网络平台。组建686个社区网格支部，按“一居一网、网内有格、格内定岗、岗上定责”的要求，开展网格化服务，让每一个院落、楼栋、单元、住户都有人对接服务。搭建三级工作平台，建立了1个区级服务中心、15个街道市民服务中心和111个社区群众工作服务站点，区、街、居实现三级联网，采取“一门受理、全程代办”的利民、便捷、透明的工作模式，实现群众工作到边到底无缝隙。搭建民生工作站平台。在每个社区设立民生工作站，由区领导或机关部门领导带队，吸引区管干部、“两代表一委员”、法官、检察官、律师、社区民警和志愿者参与，每个月第一个星期六下午深入社区群众，解决群众诉求。近几年来累计接待群众11384多人次，收集群众诉求6029件，已解决5760件，占95%。

(四)创新管理方式，构建社区治理管理工作新模式。推进社区去行政化。实施社区减负工程，剥离27项行政事务，取消25项社区工作任务与指标、41项创建达标评比、41个组织机构、72项纸质与电子台帐，让社区居委会有足够的时间和精力组织群众开展自治。推进社区自治管理。建立社区党组织、居委会、驻区单位、居民代表等为主体的多方联席会，协调解决居民关心的难点热点问题；通过改变社区服务中心传统布局，将90%以上的办公服务用房无偿或抵偿向社会组织开放，着力打造为老服务的“银发餐桌”、为小服务的“放学来吧”、家政服务的“居家无忧”、法律服务的“春风驿站”、文体服务的“活力社区”5类服务品牌。推进社区联动管理。探索“五队联动”大城管机制，推行综合执法、联动联勤模式，以城管为主体，整合公安、消防、卫生、工商等执法力量，条块结合，凝聚合力。以解决老旧小区物业管理问题为切入点，建立物业管理联席会议、物业投诉联调、信息采集外包等制度，实现了物业管理与社区管理两促进。

(五)创新治理机制，构建社区治理服务保障新机制。一是健全协调联动机制。建立区委办总负责、民政局牵头协调、区机关部门参与的联席会议制度，及时研究解决社区治理过程中遇到的难题，形成整体合力。二是健全经费保障机制。加大对社区党组织经费、资源投入，为每个社区建立20万元为民服务专项资金，制定《专项资金使用管理实施细则》，指导街道社区管好、用好专项资金；2014年全年下拨社区党组织工作补助经费665.5万元。三是健全设施建设机制。通过区属资源调济、购买、新建、租赁、共建共享等方式，对全区38个办公服务用房不达标的社区进行专项整治，截止2014年底，111个社区办公服务用房全部达标。

二、问题困境

秦淮区在创新社区治理过程中取得了一些成效，随着形势发展变化，还存在不少亟待解决的问题。

(一)社区工作行政化。目前，城市社区管理的基础组织是街道办事处和社区组织(核心是社区党组织，主体是社区居委会，通常是两个组织一套人马)。随着政府工作重心下移，政府各职能部门都在强调工作向社区延伸，社区所承担的社会管理任务越来越繁重。据不完全统计，目前，社区居委会承担着130多项具体工作，属于社区自治范畴的只有10余项，社区居委会80%以上的时间和精力放在完成上级交办的各项行政性事务工作上，根本无暇顾及社区居民自治工作。在现行制度下，由于社区居委会被界定为群众自治组织，在资源获取上严重依赖街道办事处，使得街道办事处在对居委会及其活动提供拨款和补贴的同时，也要求居委会承担很多事务和任务。这样就出现了部门对社区分派任务多，下放权力少、回报投入少的现象，社区居委会俨然成了政府的“腿”，这在一定程度上影响了社区居民群众自治组织自治功能的有效发挥，削弱了社区居委会自治组织的管理职能。

(二)居民自治形式化。当前，政府各部门布置的工作已成为社区居委会干部的“份内事”，同时还要接受相应的工作检查和考核。社区干部不得不将主要精力放在大量繁杂的“行政性”事务上，根本无暇顾及社区居民的利益要求，造成社区居委会自治职能的弱化。由于社区居委会在生活补贴、工作经费等方面对上过分依赖，向下却难以深入到居民中去。此外，社区居委会干部在完成政府交办工作时的一些不规范做法，也影响了居民对社区的认同感。

(三)基础建设薄弱化。相当一部分社区在硬件设施建设和社区服务方面存在着承载能力不足的现象，全区111个社区中，办公场所没有达到上级规定标准和要求的达38个，为南京城区之最。危旧房片区有70多处，数量占到全市的三分之一左右，总面积达170万平方米。无物管旧小区多达217个，基础设施较为陈旧。另外，以红花和光华路两个街道为代表，占全区总面积47.6%的地区基础设施、公共服务设施还较为滞后，不能很好地适应社会形势的发展和居民群众的需求。

(四)矛盾凸显集中化。当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会矛盾呈现一种高发态势，触点多，燃点低，处理难，社会管理任务更为艰巨繁重。对社区而言，突出表现在就业再就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、环保维权、住房、养老、房屋拆迁、社会治安等方面，各种矛盾冲突层出不穷，涉及社会各个层面。所以，能否搞好社区治理，促进社会和谐发展，说到底，就是最广大居民群众的根本利益问题、具体利益问题、眼前利益问题。

(五)多元治理低效化。在当前城市社区治理和服务体系中，作为城市社区治理主体的居民委员会、业主委员会和物业管理委员会这“三驾马车”，分别从社区治理、自治治理和专业治理的角度，在相互博弈的过程中从事社区的管理与服务。由于城市社区这三种不同的治理主体都有自己不同的利益、不同的责任和不同的治理原则与路径，这些矛盾和冲突不可避免地会导致社区治理效能的低下。

三、对策建议

社区治理是一项系统工程，必须在组织建设、理顺关系、推进自治、搭建载体、完善机制等方面下功夫。

(一)着力加强社区组织建设，切实形成创新社区治理的合力。 社区管理工作复杂而艰巨，单靠社区自身力量是无法很好完成该项工作的。一是加强社区党组织建设。要合理调整组织设置，强化统筹协调职能，充分发挥社区党组织在社区社会管理中核心作用。要强化社区党员管理，对社区党员实行“一卡两表”登记制，对党员参加社区活动、从事社区工作及其群众的反馈意见及时进行登记，作为党员评优的重要内容。二是加强社区自治组织建设。社区居委会要进一步完善居民自治功能，健全居民会议、社区居民协商议事会等制度，从居民自治权、行政协管协办权和民主监督权三个方面规范社区的服务管理工作，吸纳各方人士和其它组织参与社区的管理。要进一步推进社区建设的各项工作，增强居民自治意识和参与社区建设与管理的热情，培育和发展壮大种类民间组织与义工志愿者组织，形成社区建设与管理的整体合力。三是加强社区群团组织建设。建立健全社区群团组织，充分发挥群团组织在推动社区妇女儿童维权工作、青少年帮教工作、社区救助、教育培训、丰富社区文体娱乐活动等方面独特的优势和作用。四是加强社区社会组织建设。区、街、居要下功夫建立健全各类社区社会组织，将包括学术性的、行业性的、专业性的、联合性的、义务性的社会组织整合起来，形成一个工作共同体，并通过加强对这些组织的管理与引导，从而发挥这些组织在促进社区体制创新、提高社区自治水平、服务居民群众、承接政府职能的作用。

(二)理顺工作关系，着力提高创新社区治理的效能。创新社区管理模式，破解制约社区职能不清、角色错位等瓶颈问题。一是明确社区内部组织职能。完善以社区党组织为核心，社区居委会和社区工作站为两翼的社区管理体系。社区党组织要总揽全局、协调各方、开展党建工作，对辖区内社会性、群众性、公益性的工作全面负责。社区居委会按照《居民委员会组织法》要求，集中社情民意，搞好社区自治事宜。社区工作站工作可由社会组织承接，担负社区公共服务外包项目，为社区居民提供全方位服务。二是优化社区工作运行机制。要加强社区建设指导，建立社区工作准入机制，规定各职能部门确需委托社区协助完成的行政事务或临时性工作任务，要按照“权随责走，费随事转”的原则拨付社区相应的经费或补贴。要建立社区治理组织与驻地单位紧密联系、共驻共建的责任机制，有效整合社区内部财力、人力、物力等资源，为社区工作的开展增添动力。三是理顺社区行政隶属体制。在相互关系上，要明确政府部门对社区的指导、协助、服务与监督的关系，街道办事处对社区的指导、协调和服务的关系，社区各组织与驻地单位、物业管理单位之间指导与监督的关系。在职能上，要界定政府部门、街道必须独立承担的行政管理职能，社区自治的职能及部门单位需要社区协助的职能。

(三)推进居民自治，着力探索创新社区治理的路径。积极依靠群众参与和管理社区公共事务，增强社区治理的合力。一是增强自治意识。社区党组织要发挥居民群众在建设和谐社区中的主体作用，加强与居民的联系，提高居民对社区工作的认知度。要大力开展形式多样的文体活动，丰富居民的精神文化生活，减少各类矛盾。要针对不同层次、不同年龄、不同爱好的居民群众，开展面广质优的文艺演出、座谈会、知识讲座，弘扬正能量，寓教于乐，形成居民积极参与社区建设和服务工作的良好局面。二是培育自治能力。社区要大力支持各居民区培育各类群众自治团队，延伸党的工作手臂，提升社区建设水平。要积极推进以“楼栋”和“小区”为单位的“自治小家园”建设，通过建立小区议事会、弄堂自管小组、楼栋党支部(党小组、党员议事会)等形式，开展自治活动。三是完善自治机制。社区要充分发挥居民议事协商、听证、民主评议等制度的作用，实行居务公开，增强社区工作的透明度，引导社区居民建言献策，充分行使民主决策、民主管理、民主监督的权利。要进一步畅通民主渠道，探索建立由社区居民、驻区单位、民间组织、群众团队和社区党政组织代表共同参与的社区成员代表会议制度，在社区党组织领导下，对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、协商、监督、评议。

(四)丰富服务载体，着力提供创新社区治理的保障。积极构建信息化、规范化、社会化平台，为创新社区治理提供可靠保障。一是构建信息化工作平台。建立社区“百姓档案”，进行登记、分类、编序、存放和登录，使社区服务工作更高效、快捷。要通过信息化服务平台建设，把政务服务、公益服务和便民服务有机结合起来，实现居民家庭和社区组织的网络化对接，社区组织更加快捷地服务居民。二是构建规范化服务平台。完善“一卡一网一站”为民服务网络。一卡即干群联系服务卡。全区党员干部分片走访联系群众，并结成联系对子。一网即区街居三级便民服务网。在区设立行政服务中心的基础上，推进街道体制改革，设立便民服务中心，实行“一体化”、“一条龙”服务。一站即社区服务工作站。在社区引进社会组织，实行公共服务外包，并建立统一登记、分类接谈、现场答疑、立案调处、综合协调的运行机制，让群众诉求和矛盾纠纷就地解决。三是构建社会化保障平台。建立以最低生活保障和分类救助为基础的社会求助体系，对那些存在子女上学难、无钱治病、缺衣少粮、丧失劳力等困难的群众，给予求助和帮助。积极推进社区公共就业服务平台建设，扩大辖区内困难群体就业率。

(五)创新管理机制，着力抓住创新社区治理的根本。突出三项机制，确保社区和谐稳定。一是创新矛盾化解机制。要完善社区、辖区单位二级调解工作平台，进一步明确各级工作范围、职责和要求。规范社区、辖区单位调委会或调解小组建设，建立和完善社区乃至小区、院落等更小单元的人民调解组织。要发挥“五老”(老党员、老干部、老劳模、老教师、老复退军人)调解化解矛盾的作用，着力提高群众自我管理、自我教育、自我服务的水平。二是创新利益诉求机制。关注群众需求，利用民生工作站、12345平台积极协调和解决群众诉求。要推进社区治安防控体系建设，建立专群结合、群防群控的社区治安防控网络，加强社情、舆情、民情、政情的收集，建立和规范信息的搜集、处理和研判制度，提高社区解决复杂矛盾的能力。三是创新考评激励机制。完善社区建设年度目标，与社区干部签定目标责任书；建立双向考评制度，年末，社区干部就年度工作目标完成情况向社区党员、居民代表述职，并对其进行民主评议，考评结果与福利等相挂钩。

(责任编辑：悠 然)

2015-09-11

张惠荣(1966-)，男，江苏仪征人，中共秦淮区委党校宣传教育科科长。

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1672-1071(2015)05-0109-04