当前江苏省社会组织党建工作考察报告

崔开云

(南京师范大学公共管理学院 江苏 南京 210023)



当前江苏省社会组织党建工作考察报告

崔开云

(南京师范大学公共管理学院 江苏 南京 210023)

加强社会组织党建工作是推进和规范我国社会组织发展的总要议题。近年来，在中央政府的多次敦促下，该项工作取得了很大进步。本课题组通过对江苏省20家社会组织和相关政府部门的考察发现，总体上人们对于社会组织党建工作的态度是积极的，但也存在诸多不同看法，并对此项工作进一步发展构成了一定的阻力。为此，相关党政部门需要从提高思想认识、优化激励机制、加强政府购买服务力度等多个途径推动社会组织党建工作。

江苏省；社会组织；党建

2013年年底至2014年年底，本课题组围绕教育部课题《当下中国社会组织自治及其政治整合问题研究》的主要研究议题对江苏省社会组织党建情况进行了抽样访谈。本次调研遍及苏南、苏中和苏北的7个地级和县级城市，共访谈了20家社会组织和10个政府部门。从类型上来说，受访机构机构包括社团、基金会和民办非企业单位。从性质上看，本调研对象涵盖官方社会组织和草根类组织。

一、背景

一般来说，任何新的组织形态的出现在某种程度上都是对原有社会结构和利益格局的一种调整。当这种新兴的组织形态获得越来越多的社会认同和支持时，它很可能会对原有组织形态存在的物质和符号性资源构成程度不等的侵蚀。很多时候，这些新兴组织刚出现时可能并没有任何迹象表明它将会对原有组织形态构成重大威胁，甚至在很多时候还是以协作者身份出现的，或者直接由后者所创设。因此，在开始阶段，此类组织的出现不仅没有构成对原有组织的威胁，而且还会在相当程度上有助于后者从社会中获取更多的物质资源和符号资源，增强其合法性基础。但是，随着此类组织的日益发展，它本身可能发展出相对独立的利益诉求，并对原有组织形态的物质和符号基础构成侵蚀。[1]对于原有组织而言，这是一种非意图性后果，而政治改革的重要内容之一就是如何应对这种非意图性后果。[2]

在党和政府的默认甚至支持之下，中国社会组织自改革以来获得了快速发展。这些组织对于推动中国经济社会进步发挥了巨大作用，但如果不注意加以合理引导和规范，这些组织同样会对现存的政治秩序和党的领导构成了潜在或现实的威胁。[3]譬如，在1989年的政治风波中，大量打着社会组织旗号的非法组织给党和国家政治秩序造成了巨大破坏。此后，党和政府对社会组织进行了治理整顿。在此过程中，中国的社会组织数量也出现了一定程度的下降，很多对社会政治秩序不利的社会组织被取缔。与此同时，为了适应接下来中国市场经济发展的需要，党和政府又需要默认甚至支持社会组织的发展。在这种背景下，党和政府的社会组织政策逐步走向了规范发展的道路，即在推动社会组织的发展的同时加强对此类组织的政治领导和控制。强调在社会组织中建立党组织则是其中的重要举措之一。

1994年，各级党政部门开始对社会组织中的党建工作进行调查研究。在此基础上，1996年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》(中办发[1996]22号)，要求在清理整顿的过程中社会团体和民办非企业单位需建立党组织，接受挂靠单位和业务主管部门党组织或地方党委的组织领导，加强领导班子建设，做好思想政治工作，保证党的政策和国家法律法规得到贯彻执行。1998年，中共中央组织部联合民政部下发《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》(组通字[1998]6号)对社会团体中的党建工作做了更加具体的规定：社会团体常设办事机构专职人员中凡有3人以上为党员的，应建立党的基层组织。其中，党员数目3名以上不足7名的，可不成立支部委员会，只设书记1名；党员超过50名不足100名的，可成立党的总支部委员会；党员人数超过100名的可成立党的基层委员会。与此同时，该通知还具体规定了社会团体中党组织的具体任务，其中两项分别为：(1)支持社会团体及其负责人按照社团章程中规定的宗旨、任务开展工作；(2)监督社会团体负责人贯彻党的路线、方针、政策，遵守国家法律、法规。然而，在实践中，这些政策并没有得到有效实施。2000年，中共中央组织部在其印发的《关于加强社会团体党的建设工作的意见》(中组发[2000]10)的通知中用比较严厉的语气表达了对于现状的不满，并再次要求各地区各部门加快社会组织的党建工作。

《意见》的出台对地方层面社会组织的党建工作起到了明显的推动作用，很多地方性的规定相继出台。2002年，江苏省委组织部出台《中共江苏省委组织部关于加强江苏省社会团体党的建设工作的暂行规定》。此后，为推动社会组织党建工作，江苏省还建立了社会组织党建工作情况年报及通报制度和“双报双推”制度。通过这些举措，江苏的社会组织党建工作逐步开展起来，并取得了较好的效果。据江苏省委组织部组织二处处长秦海涛等人提供的数据，截至2008年底，江苏省社会组织共建立党组织5954家，占社会组织总数的26.24%。[4]民政部调研组的数据显示，截至2011年底，江苏省社会组织中建立党组织15051家，占社会组织总数的40.8%，全省社会组织从业人员中有党员8.2万名，占从业人员总数的19%。[5]至于社会组织党建工作取得的主要成就，以及存在的问题，很多人都已经从宏观层面进行了讨论，并也提出了很多好的建议。相对于这些研究来说，本课题更加侧重于微观层面的探讨，其目的在于展示江苏省社会组织党建过程中不同人群的心理状态和组织发展中的细节。

二、主要发现

通过对省内20家社会组织和相关政府部门的访谈，对于江苏省社会组织党建问题，本课题组主要有如下发现： 首先，绝大多数的社会组织负责人对共产党都有着比较深厚的感情，对于在组织中建立党组织都持积极态度，认为在社会组织中建立党组织无论是对于个人还是组织的发展来说都非常重要。HLYG负责人XJ在谈到社会组织党建问题时就认为：

共产党从最初成立发展到今天是相当了不起的。HLYG今年3月份准备成立党支部，我是其中三个成员之一。我算是被入党的。但回过头来看，不能说是被入党，对我个人而言也有需要。在上党课时，我听得很认真。我认可共产党，认可它的组织制度。我不认同什么两党制啊。当然，一党制也会有偏差，自我不能纠正的时候就会造成很大的破坏。但另外一方面，一旦目标明确，它的执行力就会非常的强。作为我们社团生存来说，我们是做社会工作而不是社会的破坏者，也不做社会制度的改革者。事实上，我们也做不到这个，加之很多资源事实上都掌握在党的手上。我们需要与党和政府保持一致。任何人做事情都是因为需求而起。我的需求一是跟政府合拍，让政府相信我们；二是紧密团结在党中央的周围。开展的活动都必须在现有的秩序范围内，不能超出秩序之外。获得互相的信任。社会组织中党组织建立是否涣散取决于组织者，要看他将党组织放在什么位置上。我不是让我的员工反对党和政府，这样我就完蛋了。

AIXDD负责人AB在谈到社会组织党建问题时，表达了相类似的观点，并且为自己机构拥有比较多的党员数量感到自豪，“我们义工的层次比较高，我们的党员很多的”。他不仅自己是预备党员，同时也积极推动机构内部党组织发展，“看到我们这个组织发展良好，社区才同意我们成立党支部的，我都已经喊了好几年了，刚成立的时候，我就要成立党支部。”在面对“你认为在社会组织内部建立党支部对社会组织会有何种影响”，“你认为社会组织发展会不会对党的执政地位构成不利影响”，以及“你认为党中央强调要在社会组织内部建立党组织的目的在于控制社会组织吗”等问题时，他的回答是：

我认为在社会组织内部建党支部很有必要，可以起到凝聚组织成员的作用。在我们这个机构中，以后也有可能会由党支部来决策一些事情。我认为中组部之所以强调要在社会组织内部成立党支部不是为了控制社会组织。我们社会组织本来就是为社会服务的，不会对党的执政地位构成不利影响。这些组织，有的都是几十个人的，能控制得了基层社会吗？一个组织真正的核心人员能有多少人呢？没多少人。不要看表面，不用担心基层的政权会受到影响，就是我们对给生病的人一点钱，也不会搞得大家都不相信村委会。我们这种组织不用担心。我们这些组织只有好，没有坏，我们就是为大家做服务的，大家都是出来做公益的。

其二，尽管我们所调查的绝大多数社会组织的负责人都指出了党建工作的重要性，但也有不同观点。需要强调的是，他们并不担心建立党组织会给机构带来更多的控制，而是认为建立党组织对于社会组织来说是一种额外的负担。LS负责人的下面讲话很具有代表性：

我们只有两个党员，他们的组织关系挂在JY区民政局的联合党支部那里。JY区所有社会组织党员关系都挂靠在这个联合党支部那里。我也主要考虑到要评估，才转过去的，本来我们两个人的党组织关系都在家里。注册时还没有，最近才弄的。如果以后有3个党员了，我们可能就要自己成立党支部了，因为民政那边也希望我们自己成立。到目前为止，我们还没有搞过党组织生活。机构建立党支部对我们来说就是麻烦点，要做各种材料嘛。其他的我觉得没什么。我看到一个朋友所在的机构又是工会，又是党支部，还有妇联。他们是全省唯一一个5A级的环保类组织，其实机构也不大，也就是10来个人。我就看到他们整天有忙不完的事情。

第三，与社会组织相比，基层地方主管部门相关负责人对社会组织党建工作却没有表现出足够的热情，这与社会上流行的观点形成巨大反差。其中，一种比较典型的观点认为，在社会组织中建立党组织是一种务虚的工作，没有太大必要，当前地方政府的中心任务是促进社会组织数量上的快速发展，而非建立党组织。KS市民政局的Z科长在被问及社会组织党建问题时认为：

社会组织的党建工作现在由民政局来负责，我们也在推动组织部门共同参与，但这方面的工作现在还没有完全展开，基本上是空的，现在我们重点做实事。

她所说的实事主要是推动社会组织数量上的发展以及提升社会组织承接政府公共服务能力。

另一种观点则比较温和。该观点认为，社会组织党建工作应该区别对待。PWC原来是苏南地区一个地级市发改委的一位副主任，有着四五十年的党龄，退休之后成立了一家民非性质的研究所。在论及社会组织党建问题时，他认为：

社会组织要看不同的类型。很多社会组织，如基金会、大型的行业协会，民非，实力比较强，用工也比较多，在这样的机构中建立党支部是可以的。但是，一般小的行业协会、社区服务组织、以及学会，就几个人，我觉得就没有必要建立党组织了。一个城市、一个社区建立一个社工党委这个是必要的，但是在所有的社会组织中都建立党支部没有必要，也不现实。

第四，总体来说，规模越大的社会组织其党组织建设越为完善，党组织的覆盖率越高。由于民非属于实体单位，很多机构规模都比较大，党员数量也比较多，因此，在此类机构中建立党组织总体说来比较容易，党组织的覆盖率比较高，如民办医院、学校、研究所等。此外，党组织在部分规模较大、员工较多的基金会、行业协会中的覆盖面也比较高。对于这些机构来说，党建工作的重点不是成立党组织，而是如何建好党组织，以及如何让党组织发挥更好的效用。

与上述这些机构相比，绝大部分草根类社会组织的党建水平都比较低。机构小，党员数量少，难以满足建立党支部的基本条件，是草根类组织党建工作遇到的最大问题。以HLYG为例，尽管说，该机构在WX市属于相当有影响的草根类社会组织，并且机构负责人对于建立党组织也相当热心，但党员数量还是比较少。该机构2006年成立，截至2014年年初，才勉强凑足成立党支部所必须的3个党员的基本条件。

第五，某些体制性因素也影响了社会组织的党建工作。该影响体现在多个方面，其中非常明显的一个影响就是导致了官办社会组织党组织覆盖率不高。官办社会组织的机构规模都相对较大，党员数量也比较多，但同样面临建立党组织难的问题。其中的根本原因在于党员的组织关系都在原单位。即使一些人已经退休，但依然会参与原来单位党组织生活。这使得官办社会组织很难建立起党组织。下面这位SH市慈善总会负责人所遇到的困境在很多官办社会组织那里具有普遍性：

党支部的问题，我们也要建，但现在就这几个人，况且每个人都有单位，所以建不起来。我们也有党小组，但组织生活无法开展，是个空架子。

在某些地方，体制性因素甚至还体现为组织部门与民政部门之间的权限之争。为推动社会组织内部党建工作，很多地方的组织部门在其内部都建立了两新组织党工委，而民政部门则设立了社工党委。尽管说，双方工作的重点应当有所不同，但由于职责权限没有明确划分，在实践中往往带来很多矛盾。

第六，近年来，在中央和地方各级党组织的推动下，一些地方政府在社会组织党建方面进行了积极探索，开创了各种比较契合当地社会组织发展实际的党建模式。以XH市为例，该市在社会组织党建方面主要有三种做法。一是将不同社会组织内的党员组织关系统一挂靠在某个比较大的官办社会组织名下。该市民政局发现，尽管很多社会组织中的党员都来自企业，但是其中的某些企业在市场竞争过程中已经倒闭，而这些人所在社会组织又没有达到成立新的党组织的条件。在这种情况下，为了解决这些党员的组织关系问题，市民政局就在该市的一个商贸区搞了试点，将部分社会组织中的党员关系统一转入该市私营经济科协中，从而比较好的解决了原来单位倒闭后党组织也散掉的这些党员组织关系问题。经过几年的发展，采用该模式解决社会组织党建问题的社会组织已经由当初的十多家发到到二十多家。二是建立双重党支部，即社会组织中的党员保持原有党组织关系不变，但同时也参加社会组织党支部，即一个人参加两个党支部。在该市民政局看来，这是一种切实可行的途径，“只有这样，社会组织党建工作才能得到推进。”三是与主管单位联合建立党支部。具体做法为在业务主管单位下设一个直接归业务主管单位党委管辖的协会党支部。如果该支部党员数量不足，就从业务主管单位中的党员中予以调剂。“通过双重身份和联合建设又发展了四五十家。这样就有七十来家了，发展得还不错。”

三、主要建议

有关加强社会组织党建工作的问题，学界和政府已经做大大量的探讨，并提出了一些卓有成效的举措。[6]本文结合上述调研情况提出以下几点建议，以作补充。

第一，加强地方党政官员关于社会组织党建工作的政治意义和功能定位的教育。基层党政官员是地方事业发展的重要推动力量，这一点对于社会组织党建工作来说更是如此。近年来，在中央政府政策的密集推动下，以及地方政府公共服务的现实需要，很多地方政府都将社会组织发展作为公共服务和社会管理创新的重要举措，大力推动社会组织发展。但是，正如调研所发现的那样，部分地方政府官员对于推动社会组织发展的理解上存在偏差，他们在很多时候仅仅将发展理解为数量上的扩展，而对组织规范尤其是党组织的建设却没有给予应有的关注。造成这种观念偏差的原因是多方面的，如数量比较容易测量，容易出政绩，更多的数量也能够更好地解决地方公共服务所面临的现实问题。但更为主要的原因在于对社会组织中建立党组织的政治意义以及党在社会组织中的功能定位的理解存在偏差。因此，为了推动社会组织党建工作，当务之急在于更新基层官员关于社会组织党建工作的认知，尤其需要加强社会组织党建工作的政治意义和党组织功能的教育。

第二，将党组织建设情况纳入相关职能部门的绩效考核。科学合理绩效考核体系是推动和引导地方政府管理创新的重要保证。近年来，中国社会组织发展最为醒目的变化就是组织数量的快速发展。之所以出现如此变化，一个重要的原因就在于地方政府对社会组织发展的重视，尤其是将数量纳入到了地方政府相关部门及其官员的考核体系中。党建工作尽管也取得了很大进步，但与社会组织数量的快速扩张相比还是显得比较之后，越来越不能适应社会组织的快速发展的趋势。其中原因除了部分地方官员的认知不尽到位之外，也与地方政府鲜有将社会组织党建工作纳入相关部门及其官员的考核体系相关。因此，为了改变这种情况，除了上面所说的加强地方官员对社会组织党建工作的观念和认知教育之外，还必须将其纳入相关职能部门及其官员的绩效考核体系中。

第三，将党建情况作为政府服务购买的重要条件。近年来，为鼓励社会组织参与公共服务和社会治理，从中央到地方各级政府都逐步加大了对社会组织的支持力度，其中尤以服务购买为甚。随着社会组织数量和政府支持力度的逐年增加，社会组织的制度和能力建设也越来越受到重视，很多地方政府也都将其作为购买社会组织服务的重要考量。实践证明，服务购买对于社会组织的行为选择来说具有很好的引导功能，很多原本不为社会组织所关注的方面(如章程、理事会制度、日常管理制度等)因为被纳入到政府所规定购买服务要件中而到了相对程度的改善。尽管说，在部分组织那里，这些制度的具体运作不尽人意，但从无到有本身就是巨大进步，可以为后来的改善提供基础。有鉴于此，如果将党建工作作为政府购买服务的硬性条件，那么，很多社会组织为了能够获得政府合同将越来越重视这方面的建设。

第四，建立有效的惩戒机制。对于组织发展来说，惩戒与奖励都属于重要的激励机制。对党建工作优秀的组织给予包括服务购买、评奖评优，以及组织评级等方面给予优先权。但与此同时，也需要建立起相应的惩戒机制。其责任主体既包括那些有条件建立但没有按照相关要求建立党组织的社会组织及其责任人，同时也包括地方党政相关职能部门及其负责人。与奖励机制一样，惩戒机制具有强烈的示范效应。如果不对相关责任主体进行惩戒，就必将鼓励更多的社会组织忽视甚至无视党建工作。这一点对于那些经费来源独立于政府之外的社会组织来说更是如此。相反，如果建立了惩戒机制，并且在实践中得到坚决执行，那么，该惩戒机制将会敦促相关职能部门和社会组织给予党建工作更多的重视，从而推动该领域的党建工作的发展。

第五，设党建专项基金用于支持社会组织党建工作。正如前文所言，部分社会组织之所以对党建工作的态度比较消极，关键原因并不在于担心组织的自主性会因此受到影响，而是担心党建工作会对组织带来额外的负担，需要组织投入额外的人财物和时间资源。如果考虑到现在绝大部分的社会组织经费和专业人员都比较紧张的现实，那么，我们就可以认为上述担忧并非完全空穴来风。因此，为切实推动社会组织党建工作，就需要减少组织的这种担忧，不让党建工作成为组织的额外负担。在实际操作层面，相关党政部门可以投入专项经费用于支持社会组织党建工作，其支持对象既可以是某个社会组织，也可以是某个具体的党建活动，甚至是个人。

[1]崔开云：国际制度环境下中国政府与非政府组织关系研究[M].南京：南京师范大学出版社，2011.160-161.

[2]林尚立：民间组织与政治改革：中国的逻辑.王名主编：中国民间组织30年——走向公民社会[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3]林尚立：两种社会建构：中国共产党与非政府组织[J].中国非营利评论，2007，(1).

[4]秦海涛、王世谊：新社会组织党建：现状、问题与对策——以江苏省为例[J].理论探索，2009，(5).

[5]民政部调研组：发挥社会组织积极作用 推助民政转型升级 促进经济社会发展——江苏省调研报告[J].中国社会组织，2013，(4).

[6]孙燕：加强社会组织管理惩防体系建设的思考——以江苏省为例[J].社团管理研究，2012，(10).吴新业：党对非政府组织的领导——以执政党的社会管理为视角[J].政治学研究，2008，(2).闫东：中国共产党与民间组织关系研究[D].中央党校博士论文，2007.

(责任编辑：悠 然)

本文系2013年教育部人文社科青年基金项目"当下中国社会组织自治及其政治整合问题研究"(项目号:13YJC810002)的阶段性成果，受南京师范大学校优秀青年骨干教师项目资助(项目号：184080H102165)。

2015-08-30

崔开云(1977-)，男，江苏兴化人，南京师范大学公共管理学院副教授，博士，研究方向：公共政策、非政府组织。

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1672-1071(2015)05-0069-05