城管暴力执法问题探析

王轶晗

（四川大学法学院 四川 成都 610207）

民主与法制

城管暴力执法问题探析

王轶晗

（四川大学法学院 四川 成都 610207）

近些年来，城管暴力执法事件时常见诸报端。我国城管在执法过程中存在主体地位不明、执法依据模糊、执法层级混乱等诸多问题。在分析城管暴力执法原因及对被侵害人进行救济的基础上，得出城管打人既不属于职务行为，亦不属于个人行为，而应被定性为行政事实行为的结论。同时就解决城管暴力执法问题提供可能性进路。

城管暴力执法行为性质

“城管”是“城市管理综合执法部门”的简称，它是国家为了提高公共服务质量，营造良好的市容环境，以提高市民生活质量为出发点，在一定范围内享有城市管理权和处罚权，严格依据法律而设立的具有综合执法职能的单位以及工作人员的集合体。近年来“城管”一词频繁以贬义的词性出现在公众视野中，城管暴力执法似乎已司空见惯，相关案件不胜枚举：河南驻马店孕妇案、徐州西苑互殴案……在一定程度上加剧了社会矛盾，影响了法治国家法治政府法治社会建设。十八届四中全会的召开吹响了依法治国的时代号角，城市的快速发展、良好的市容市貌，有序的生活秩序，更剖析城管暴力执法的问题，找出解决该问题的可能性进路具有重要的现实意义。

一、我国城管存在的问题

（一）主体地位不明

城管身份在法律上没有明确的定位，是否属于行政主体尚且存在较大争议。能够获得行政主体资格，需要符合相应的实质及形式要件。要么其本身属于行政机关的行列，要么经过了法律法规的正式授权，从而成为行政主体。然而就城管而言，问题颇多：一方面我国并没有成文的规范性文件明确赋予“城管”以行政主体身份，其部门的设立也没有严格遵循组织法的规定，仅仅从《行政处罚法》第16条的规定推断城管属于行政机关不尽合理。另一方面，有部分学者将城管视为授权行政主体。从本质上讲，授权行政主体本是国家行政机关以外的行政主体的统称，其行政职权来自于法律、法规或有权机关特别授权。若城管为授权行政主体，那么法律赋予城管以相对集中的城市管理权和处罚权的规定就显然与授权行政主体的要件矛盾，主体定位模糊不清，结论似是而非。

（二）执法依据模糊

我国目前仍未颁布统一的城市管理法。《行政处罚法》中的部分规定（如第16条）被认为是城管执法的依据，但这些规定过于地抽象，更多体现为原则性的指导。具体到环保、市容等不同的领域，城管只能依据各行政部门制定的单项法规进行执法，其位阶远远低于宪法与法律，且不具有统一性，各地方、各部门之间往往存在较大的差异。如此便导致城管队员在执法时，依据模糊，极易出现职权冲突、交叉或者缺位的现象。

（三）执法层级混乱

我国的城管队伍构成成分相对比较复杂，这对城管执法造成了较大挑战。就一个城市的管理权而言：纵向列举，分别被各级政府、各级城市管理行政执法局、各级城市管理监察大队所享有。如此划分职权，看似较为合理。但在具体执法过程中，各级的城市管理监察大队时常滥用职权，肆意授权与其他组织或个人以行使本该由自身享有的权力，临时组织、临时工也便逐渐出现在聚光灯下，行政执法层级不清，乱象存生，不言而喻。

（三）执法矛盾加剧

正如笔者前文所述，近些年来城管执法过程中出现的的矛盾及冲突在不断加剧。城管作为城市的管理者，与被管理者之间的争执时有发生，其中不乏严重的暴力冲突甚至上升为刑事案件，正如媒体时常曝光的城管打人或被殴打事件，后果的严重性自不多言。在一项针对城管执法问题进行的社会调查中显示，多数民众表示城管已经为市民留下了恶劣的印象，更有少许民众不问青红皂白地对城管口诛笔伐。

二、城管暴力执法的性质初窥

（一）职务行为

有观点认为城管执法过程是履行职务的过程，执法行为是职务行为，以此，城管暴力执法，甚至是打人行为从时间及空间维度上讲都处于职务行为之中，逻辑上可以被囊括在职务行为里。具体而言：首先，城管暴力执法和执行公务在时间和空间上难以准确区分；其次，城管暴力执法的目的是为了执行公务，其所追求的结果也是公务所需；最后城管没有了本身的职务，就不存在暴力执法这一说法。于是乎，暴力执法属于职务行为。而将暴力执法（如城管打人）定性为职务行为从对被侵权人进行救济角度来讲具有一定的积极意义。如果将公权与私权对立地看待，城管暴力执法应属于职务行为。此刻，是公民基本人权与城市市容秩序之间的博弈，是公民基本人权与公权力之间的对抗。城市的秩序固然重要，可这个秩序不可建立在对私权的绝对践踏之上，必要的基本权利必须得以保障。此时，将城管暴力执法定性为职务行为，可以使相对人得到更多的救济。最终，责任人承担责任，国家进行相应的赔偿，这些都是较为合理的。

（二）个人行为

部分观点认为暴力执法行为应属非职务的个人行为。其原因如下：城管暴力执法属法无授权，将该类行为定性为职务行为于法无据。《行政处罚法》《行政强制法》并没有赋予城管以暴力执法的权利。暴力执法行为明显违背了行政法的基本原则，是对比例原则及法律保留原则的践踏。该观点的支持者认为，国家享有公权力，但不代表公权力必须向私权利让步。私权需保护，公权同样需要得到重视。城管超越职权的行为已然不是政府、国家所能控制，该类行为已然超越职务行为的范畴。

（三）行政事实行为

笔者认为，城管暴力执法行为应跳出“职务”抑或“个人”的枷锁，被定义为一种行政事实行为。将城管暴力执法定性为职务行为有利于被侵权人的救济，但是法律并未赋予城管以打人的权利；将之定性为个人行为，符合暴力执法的行为特点，但是对于被侵权人的事后救济，只能由行为人个人承担责任，而城管的成员构成往往较为复杂，且个人负担能力不确定，也严重挫伤了城管队员的工作积极性。若将城管暴力执法归入行政事实行为范畴，似乎以上矛盾可以迎刃而解。

行政事实行为是行政主体基于职权实施的，不能对行政法律关系产生影响的事实行为。笔者对城管暴力执法行为进行分析，认为其符合行政事实行为的特征。

首先，尽管不去将城管暴力执法定性为职务行为，但客观上讲，该类行为与职务密不可分。其过错程度已经远远超出职务行为所容忍的范畴，属于城管人员的故意或者重大过失。而城管打人在多数情况下是由于城管进行城市管理过程中被管理人不予配合执法或抗拒执法，不能武断地将暴力执法行为与城管履行职责割裂开来，打人是在执法过程中，因执法而起，可见暴力执法是基于城管行政职权的一种个人的恣意妄为行为，虽不属于职务行为，但也不完全是纯个人行为。

其次，城管暴力执法不会对原有的行政法律关系产生影响。城管正常的执法行为是为了减少违法违章、不文明现象，保持市容市貌，为市民提供良好的城市生活环境，而对城市进行管理与处罚，具有明显的正当目的性。显然城管打人行为不具有前述目的性，不具有目的意思与效果意思，即不能产生相应的法律效果，也就不能引起行政法律关系的产生、变更或者消灭。

再次，也是最显而易见的一点。城管不文明执法行为具有可致权益受损性。行政事实行为一般亦具有一定程度的违法性，法律没有规定城管可以暴力执法，法无规定即禁止。城管打人行为即暴力执法，侵犯了被殴打者的生命健康权，损害了被侵权人的权益。

最后，将城管打人行为定性为行政事实行为可以在一定程度上解决对被侵权人的事后救济问题。若为非职务性的个人行为，对于受害人的损害赔偿请求，暴力执法肇事方也即城管需独立承担起赔偿责任。不论是精神上还是物质上，该类赔偿都不是一个单独的自然人个体所能负担的。而国家赔偿的范围涵盖了行政事实行为，被侵权人在自身权利受到侵害后，可以通过国家赔偿的途径进行救济。较之向城管个人主张赔偿而言，更加可靠与确定。而行政追偿机制又削弱执法人员的后盾感，使得存在故意或者重大过失的城管最终负担赔偿责任，为自己的违法失职行为“买单”。

三、解决城管暴力执法问题的建议

（一）制定全国统一的城市管理法

我国目前统一的城市管理立法仍处于缺位状态。城管缺乏统一、明确的执法依据。大多数城市没有对单项的行政管理和处罚进行明确的划分。如绿化、环保、市政等都较为混乱。相比而言，外国城市处理城管执法的方式则较为先进，在各个领域上都有法律加以规制，执法主体定位准确，执法依据充分。为了提高立法的专业程度，其城市管理立法强调整体统一，但各部门又要明确细化。由此，立法的的实际效用也很高。我国城市、社会发展的程度尚不能像许多发达国家一样，对每个领域予以专门立法，面面俱到。目前可行之策为制定统一的城市管理法，同时允许各地城管依据各地的不同情况辅以地方、部门的单行法规为执法依据。

（二）提高城管素质、树立正确执法理念

我国城管队伍的构成较为复杂，包括正规城管队员、协管员以及临时管理人员等，成员素质参差不齐，要减少乃至杜绝暴力执法行为，就必须从城管人员自身出发，从源头抓起，可以通过培训、考核等多种方式切实提高执法素质。同时，树立正确的执法理念，执法为民，以人为本，建立服务型城管、人性化城管，摒弃“官本位”思想，注重保护社会弱势群体，方便市民的生活，采取文明的执法手段，严格遵循执法程序。

（三）完善国家赔偿制度

国家赔偿的涉及面、辐射范围等客观因素决定了该类赔偿的周期较长，认定程序也会更为严格、复杂。受限于地方或者国家财政，赔偿标准以及实际的赔偿数额都难以达到受害人的预期。实践中，能够取得国家赔偿已是较为不易，而在这为数不多的国家赔偿中，相对人实际获取的赔偿数额却又寥寥无几。更不论我国的官本位思想下，民不敢告官的普遍现状。城管暴力执法的被侵权人往往处于社会底层，收入具有不稳定性，若不及时地对他们加以救济，于他们而言无疑是不公的。英国有一法谚：迟来的正义即非正义。那么迟来的救济对于亟待被救济的被侵权人来说也是大打折扣的。完善国家赔偿制度势在必行。

（四）加强城管执法监督

政府须重视城管工作，建立专门的部门对城管执法进行定期监督。与此同时，城管内部也需要加强内部监督，总结工作经验与不足，善于接受被管理者以及市民的意见与建议。市民对于城管执法的外部监督需要摒弃偏见，客观地看待城管打人等暴力执法事件，不能盲目地“一边倒”，从而将外部监督演变成对于城管的“讨伐”，以致严重挫伤城管人员的工作热情与积极性。

（五）改变强制执行方式

加强城管与司法机关的合作，由城管作出决定，交由专门的执行机关执行。部分地区敢于创新，开拓出卓有成效的城管执法路径：诸如西安莲湖区的标准化城管，安阳殷都区的“3+N”城管机制……该类创新为推动城管文明执法提供了宝贵经验。在改进强制执行方式上，值得认真学习与思考。减少城管与被管理人的直接冲突，可以起到避免暴力执法事件发生的作用。

（六）为被管理者营造必要的经营氛围

不可否认，身为城市管理工作中被管理者的小摊贩，乱摆乱放乱经营的行为严重影响了现代城市的市容市貌，但这亦是许多家庭的生活来源，解决了城市中一部分人的就业问题，也在一定程度上方便了其他市民的生活。《清明上河图》中繁华热闹的景象不得不说是由这些小摊小贩创造的。城管在对城市进行管理时，应该为合法持证经营的小摊贩留有一定的经营环境。

[责任编辑：李先荣]

[1]陈舟.“城管打人行为的实在法与自然法分件”[J].商.2012（21）

[2]唐梅玲.城管打人是一种行政事实行为[J]法制博览.2012（11）

[3]严俊.规范城管执法方式实行“三段式执法”[J].法制博览.2013（3）

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1674-6287(2015)02-0084-03

2015-02-10

王轶晗（1990～），女，河北张家口人，四川大学法学院，民商法，研究方向：民法。