新中国成立以来农村土地制度的历史嬗变及其逻辑启示

窦祥铭

（安徽财经大学经济学院，安徽蚌埠233030）

新中国成立以来农村土地制度的历史嬗变及其逻辑启示

窦祥铭

（安徽财经大学经济学院，安徽蚌埠233030）

新中国成立以来我国农村土地制度的历史嬗变大致可分为四个阶段：1949年至1952年的土地农民所有，农民自主经营阶段；1953年至1955年的土地农民所有，集体统一经营阶段；1956年至1978年的土地集体所有，集体统一经营阶段；1979年至今的土地集体所有，农户承包经营阶段。其逻辑启示是：农村土地制度变革与创新必须以农村生产力发展水平为依据，尊重农民意愿是农村土地制度变革与确立的基本原则，农民与土地产权结合是农村土地制度有效运行的主要动力，政府在农村土地制度变革与运行中发挥巨大作用。

农村土地制度；历史嬗变；逻辑启示

农村土地既是农村经济发展的基础要素，又是农民利益的核心。农村土地制度是我国农村经济的基本制度，其他制度以之为核心和基础并形成完整的农村制度体系。不同的农村土地制度将产生不同的农业生产率，并决定土地资源的配置效率、农民收入水平以及社会经济能否协调发展。因此，认真梳理新中国成立以来我国农村土地制度的历史嬗变，科学总结其中所蕴含的内在逻辑，无疑会对今后农村土地制度的变革与创新大有裨益。

一、土地农民所有，农民自主经营阶段（1949～1952年）

新中国成立后，为稳固新生的人民政权，同时恢复遭受战争破坏的国民经济，在国家的主导下在全国推行土地改革，以期获得最大多数人对新生国家政权的支持以稳定经济。1950年6月中央人民政府公布实施《土地改革法》，明确规定了土地改革的路线、方针和政策，把废除封建土地制度提升到法律的层面。在《土地改革法》的指导下，土地改革在全国范围内迅速推进，到1952年底，除台湾省和一部分少数民族地区外，全国的土地改革基本完成。土地改革后，贫雇农、中农占有耕地的91.4%，地主、富农仅占有耕地的8.6%［1］。这表明，土地改革彻底废除了封建土地制度，建立了土地农民所有制，真正实现了历史上历次农民革命所孜孜以求的“耕者有其田”的理想。这个时期农村土地制度的基本特点是：农民集土地所有权和经营使用权于一身，既是土地所有者，又是土地自由经营者；土地产权可以在法律规定的框架内自由流动，允许土地买卖、典当、出租、赠予等。

土地改革确立的土地农民所有制，其实质是一种土地私有，这直接刺激了农民的生产积极性，在随后几年的农业生产中表现出极大的制度绩效。1949年至1952年，我国农业总产值年均增长15.3%，粮食总产量为13.1%，棉花总产量为43.2%［2］。农业生产的快速增长为国家工业化的起步奠定了坚实的基础。可以说，正是土地改革帮助中国保持了1952年至1980年工业产出年均11%以上的增长率［3］。

二、土地农民所有，集体统一经营阶段（1953～1955年）

土地改革后，以土地农民所有制为特征和基础、土地所有权和经营权相结合的农民个体经济在我国农村普遍建立起来。这种不同于土地改革前的农民个体经济，其自身所固有的分散、守旧、孤立的特点依旧根深蒂固，这在一定程度上限制了农业生产的发展，已日益显现出不能满足整个国民经济高涨形势下工业发展的需要。土地改革后分得土地的农民生产积极性空前提高，农民中出现了“中农化”倾向，甚至有些翻身农民直接升为富农，但也有部分农民因经营不善或天灾人祸等原因再次沦为赤贫，农村中开始贫富两极分化，土地买卖现象开始出现。因此，为防止以上问题的进一步发展，我国开展了农业合作化运动。

我国农业合作化经历了从农业生产互助组到初级农业生产合作社再到高级农业生产合作社的分阶段发展过程。1951年9月，第一次全国农业互助合作会议通过了《关于农业生产互助合作决议》，明确了农业互助合作的主要方针政策，开始了由国家主导的农业合作化。1953年底土地改革结束后，我国参加互助组的农户已达4563.7万户，占农户总数的40%左右，1954年参加互助组的农户占农户总数的58%［4］。互助组源于民间传统和过去的实践经验，其特点在于没有改变土地的所有权属性，土地仍归农民私有，只是在劳动上进行互助合作，但却体现了集中劳动和分工协作的某些优越性，它的发展在一定程度上克服了小农经济的缺陷，使农业生产得到持续发展。反映在单位面积产量上，互助组比个体农户增产10%；反映在劳动生产率上，互助组比个体农民省工1/3左右［5］。

1953年12月，中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，明确我国农业合作化道路是由互助组到初级形式的半社会主义性质的初级农业生产合作社再到完全社会主义性质的高级农业生产合作社。在《决议》的要求下，全国各地开始有计划地普遍试办初级农业合作社，农村很快出现大办农业合作社的热潮。在农业合作化快速发展的过程中，不少地方出现了发展过猛过急，不顾实际、盲目将互助组强行改为初级农业合作社的情况，农业合作化中急躁冒进的情势愈演愈烈。1953年底全国初级农业合作社约有1.4万个，至1954年春已发展到9万多个，远超1953年制定的到1954年秋收前发展3.5万个的计划［6］。1955年7月，毛泽东在《关于农业合作化问题》的报告中，公开批评了中央一些领导同志是阻碍农业合作化加速发展的“小脚女人”，指出党的任务是要大胆地、有计划地领导日益高涨的合作化运动前进。同年10月，党的七届六中全会通过了《关于农业合作化问题的决议》，指出全国大多数地方可以在1958年春季之前基本实现半社会主义的合作化。之后，农业合作化运动加速发展，初级农业合作社逐渐取代了互助组。至1955年底，全国初级农业合作社已增至190多万个，入社农户已达7500多万户，约占全国农户总数的63%［7］。

初级农业合作社是建立在互助组基础上的社区集体经济组织。它没有从根本上改变土地农民所有这一基础，但规定农民的土地和其他主要生产资料必须交给合作社统一经营，合作社内部建立劳动组织，实行评工记分和按件计酬，合作社年终还根据农民土地和劳动按比例进行分红。初级农业合作化直接推动了我国农村土地制度的再一次变革，土地由农民所有、农民自主经营变为农民所有、集体统一经营。由于农民思想上仍固守在“土地私有”的形式上，并且初级农业合作社的土地规模经营取得了比之前农民小块土地的分散经营更多的经济效益，农民从劳动和土地分红中也获得了比以往更多的利益实惠。因此，这一次通过初级农业合作化将土地所有权和使用权分离的农村土地制度改革并未受到农民的抵制，并在当时农业生产规模狭小、生产资料不足、生产资金缺乏、劳动生产率低下的历史条件下产生了一定的积极意义［8］。

三、土地集体所有，集体统一经营阶段（1956～1978年）

从1956年开始，高级农业合作社在全国进入大发展的阶段。到1957年底，高级农业合作社达到了75.3万个，入社农户为11945多万户，占农户总数的95.6%，全国实现了高级农业合作社化［9］。

在高级农业合作社里，农民除保留小块自留地（占全国土地的5%）的使用权外，土地和其他主要生产资料都无偿转归合作社集体所有，合作社以生产队为基本的劳动组织单位，统一经营、统一劳动，劳动工分成为农民获得收入的基本依靠。高级农业合作化废除了土地改革以来形成的土地农民所有制，推动了我国农村土地制度又一次变革，土地由农民所有、集体统一经营变为集体所有、集体统一经营。高级农业合作社的建立，超越了农民的觉悟水平，脱离了当时生产力的发展水平，经营能力和经营规模也不相符。它在根本上触犯了农民的切身利益，挫伤了农民的生产积极性，随后出现的不少地区农民闹退社的现象可以充分说明这一点，农民收入和农业生产由此出现了负增长［10］。

高级农业合作化很大程度上违背了自愿互利的原则和渐进式的改革方式，它是在政府的政治动员和变相强制下自上而下实现的。1958年8月，中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，指出建立工、农、商、学、兵相结合和农、林、牧、副、渔全面发展的人民公社是形势发展的必然趋势。以《决议》为标志，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮。至同年11月初，仅3个月的时间，全国农村就基本实现公社化，实现了土地等生产资料的公社所有制，74万多个农业合作社被改造为26000多个人民公社，入社农户达1.2亿户，占农户总数的99%［11］。但是，土地等生产资料的公社所有制超越了当时生产力的发展水平，对生产力造成极大的破坏，为纠正人民公社化运动导致的农业经济滑坡，中央逐步对人民公社体制下的农村土地制度进行调整，最终在20世纪60年代初形成了“三级所有，队为基础”的经营管理体制。

“三级所有，队为基础”的经营管理体制，其特征是土地和其他基本生产资料归公社、生产大队和生产队三级所有，禁止土地买卖和出租，农民在以生产队为基本单位的集体内参加统一劳动，仅为一个劳动主体，而非经营主体，劳动报酬则按劳动工分进行分配。客观上讲，人民公社时期保持了较快的经济发展速度，尤其是在当时的历史条件下，国家对社会的超常控制，极有利于从传统农业中提取经济剩余以发展现代大工业，从而使我国在短时间内建立起相对独立、完整的工业体系。但是，人民公社制度本身则是一种低效甚至无效的制度安排，其原因在于人民公社时期，集体所有、集体经营的农村土地制度和平均主义的分配方式、对农民机会主义行为缺乏相应的约束惩罚机制、对监督行为缺乏有效的激励。以上制度的缺陷，致使1958年至1978年人民公社化的20年成为新中国成立后农业经济发展最为缓慢的时期。在这20年中，农业总产值年均增长只有2.6%，粮食总产量为2.3%，油料总产量为1.1%，棉花总产量为1.4%，棉花和油料人均占有量则分别下降了0.3公斤和1.2公斤，人均粮食占有量仅增加了12.5公斤［12］。

四、土地集体所有，农户承包经营阶段（1979年至今）

1976年“文革”结束时，农业和农村经济面临两大问题：一是“政社合一”的人民公社体制亟待改革；二是还有1亿多农民没有解决温饱问题。这些都涉及农村生产关系的调整。为解决温饱问题，最先尝试改革的是安徽省凤阳县小岗村的村民。1978年11月，小岗村18户农民实行了“包产到户”的生产责任制，拉开了我国农村家庭联产承包责任制的序幕。其他一些地方也开始实行生产责任制，并且都取得了很好的效果，这引起了中央的重视。家庭联产承包责任制的确立经历了一个缓慢渐进的发展过程。1978年12月，党的十一届三中全会通过了《关于加快发展农业若干问题的决定》，明确指出“不许包产到户，不许分田单干”。1979年9月，党的十一届四中全会通过的《关于加快发展农业若干问题的决定》对包产到户的提法做出修改，由“不许”改为“不要”，这标志着农村土地政策有了较大的松动。1980年5月，邓小平发表了著名的农村问题谈话，对安徽等部分地区搞包产到户给予了肯定和支持。同年9月，中央通过了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，首次以中央文件的形式对家庭联产承包责任制做出肯定。1981年1月，中央1号文件《全国农村工作会议纪要》，明确肯定了包产到户和包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。此后，农业生产责任制得到迅速推广，到1981年底，全国90%以上的生产队已建立了不同形式的农业生产责任制［13］。1983年1月，中央1号文件《当前农村政策的若干问题》对家庭联产承包责任制做出高度的评价，正式将家庭联产承包责任制确立为我国农村改革的一项战略决策。最具深刻意义的是1983年前后，包干到户的生产责任制在全国普遍推行。到1983年底，全国农村实行家庭联产承包责任制的生产队达到了99.5%，其中实行包干到户的占生产队总数的97.8%［14］。

实行家庭联产承包责任制后，土地等农业基本生产资料公有制的产权关系发生了重大的变化［15］，集体仍享有土地的所有权，但农户则通过承包的方式成为土地独立的使用者和经营者，由此实现了我国农村土地制度的第四次变革，土地由集体所有、集体统一经营变为集体所有、农户承包经营。家庭联产承包责任制在土地集体所有的基础上，将集体经济的优越性和农户家庭经营的积极性结合起来，重新激发了农户经营生产的积极性，这次的制度创新对我国农业的增长做出了巨大的贡献。1984年与1978年比较，农业总产值增长了61.9%，年均增长8.4%，粮食总产量增长了33.7%，年均增长5%［16］。

1985年以后，为尽快摆脱农村改革发展的困境和适应农村生产力发展的内在要求，在土地集体所有、农户承包经营运行格局的基础上，农村土地制度发生了和正在发生着程度不一的变动，这集中表现为稳定和强化土地的使用权属［17］。所谓稳定土地使用权，就是尽可能地延长土地承包期限，稳定农民预期。1984年，中央将土地承包期明确规定为15年以上，1993年又决定在原有土地承包期到期后再延长30年不变，1998年进一步明确要赋予农民长期而有保障的土地使用权。可见，长久以来政策调整的着眼点都是要给予农民更长的土地承包经营期限来稳定农民的土地使用权。而所谓强化土地使用权，就是要扩展农户承包经营土地的权限范围，农户不仅要拥有土地的占有权、经营权，还应拥有土地的处置权。1978年后，政策调整的着眼点主要在于赋予农民较自由的土地农用交易权和土地收益权。以前者来看，从土地使用权转让到土地使用权流转再到土地承包经营权流转的变化说明土地农用交易权的外延在扩大。并且，由土地承包经营权流转机制到流转市场的变化也可以看出国家政策的着力点，即努力为土地农用交易权创造规范的平台；再以后者为例，国家通过提高粮食征购价格、农村税费体制改革、四项补贴政策、提高土地征收补偿标准等措施不断扩张农民土地收益权［18］。

五、新中国成立以来农村土地制度历史嬗变的逻辑启示

1.农村土地制度的变革与创新必须以农村生产力发展水平为依据。在新中国成立以来农村土地制度的历史嬗变中，我们可以发现，农村土地制度变革与更替的最大推动力来源于农村生产力的发展。因此，农村土地制度变革与创新必须以适应农村生产力发展水平为依据。唯有如此，才能较充分地发挥土地及其他生产要素所蕴含的经济潜力，从而使农村土地制度变革更趋规范化和合理化［19］；脱离农村生产力发展实际而进行的农村土地制度变革最终都无益于乃至阻碍农业生产的正常发展。新中国成立60多年来，我国进行了多种形式的农村土地制度探索，既有成功的创新，也有失败的教训。如土地改革完成后确立的土地农民所有制和改革开放后实行的家庭联产承包责任制，不可否认这两种制度在运行过程中都存在一定的局限与不足，但它们都基本适应了各自时代农村生产力发展水平的要求，因而极大地促进了当时农业经济的增长；1956年至1978年实行的土地集体所有、集体统一经营的土地制度，由于这一制度的实行在很大程度上超越了当时我国农村生产力发展水平的要求，形成了生产关系超前变革，从而导致农业经济增长缓慢，阻碍了农业生产的发展。

2.尊重农民意愿是农村土地制度变革与确立的基本原则。由作为农业生产主要承担者的农民组成的农户家庭组织是农村土地制度变革与创新运行的主要载体。因此，农村土地制度的变革除了必须有内生的要求外，还必须获得农民的支持和拥护，制度安排要尊重农民的意愿。20世纪50年代进行的土地改革和1978年以后实行的家庭联产承包责任制之所以行之有效、绩效卓显，根源即在于它们是建立在充分尊重农民意愿的基础之上，最大限度地调动了农户家庭经营使用土地的积极性和主动性；而人民公社时期农村土地制度安排最终归于失败，其根源也恰恰在于违背农民的意愿，从而严重挫伤了农民的生产积极性。农村土地制度的变革与确立，必须充分尊重农民的意愿，让农民参与到变革中来，真正体现农民的主体地位。

3.农民与土地产权结合是农村土地制度有效运行的主要动力。在社会主义市场经济条件下，农民拥有产权仍是其生产积极性的内在动力源。农村土地制度的变革与建设，要适当地采取农民与土地产权相结合的方式，赋予农民家庭尽可能多的土地产权要素，以最大限度调动其经营主动性和生产积极性［20］。新中国成立之初的土地农民所有制，由于直接实现了农民与土地的结合，农民拥有了完整的土地产权，因而愿意全身心地投入农业生产中，使得农业生产取得大跨步式发展；而之后推行的土地集体所有制之所以没有达到预期的目的，关键在于人为地剥夺了农民本已拥有的土地产权，事实上造成了对农民利益的剥夺，与农村的实际需要存在严重的脱节。党的十一届三中全会后实行的家庭联产承包责任制通过土地产权的适度分离，逐渐优化并完善了农民与土地产权的联系，重新激发了农民在改革之前长期压抑的主体能动性，使农业生产取得了举世瞩目的成就。改革开放30多年来，我国农村土地制度一直在朝着强化农民土地产权的方向推进，政策在土地使用权、土地农用交易权和土地收益权上更多地指向农民，呈现出不断强化农民土地产权的特征。因此，要促进我国农业的可持续发展，必须注重及强化农民与土地产权的结合。

4.政府在农村土地制度变革与运行中发挥巨大作用。在任何一个历史时期，农村土地制度的变革、选择及有效运行都离不开政府强有力的政策扶持。20世纪50年代通过土地改革确立的土地农民所有制是依靠政府强制力而进行的成功的农村土地制度历史性变革；包产到户尽管属于农民首创，但如果得不到政府的认可和支持，仍不可能在全国范围内普遍实行。就全国范围而言，大部分地区包产到户的改革是在各级政府自上而下的推动下完成的，因其符合农民的切身利益而受到农民的普遍欢迎，进而在全国迅速推广。新中国成立以来农村土地制度的变革充分表明，政府的扶持是农村土地制度变革与运行的强大保障，但政府在推动变革的过程中必须十分谨慎，不可瞻前顾后，更不能急躁冒进，否则可能会造成无法弥补的损失。

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［责任编辑 李孝敏］

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1671-6701（2015）01-0052-05

2014-10-11

窦祥铭（1986— ），男，安徽太和人，博士，安徽财经大学经济学院讲师。