中共在陕甘宁边区的县政规制与运行机制

杨东

（天津商业大学马克思主义学院，天津300134）

中共在陕甘宁边区的县政规制与运行机制

杨东

（天津商业大学马克思主义学院，天津300134）

陕甘宁边区的县制变革与县政制度，是中共在抗日战争这一特殊而重要的历史时期，着眼于历史发展的逻辑演绎、制度建构的实际需求和现实情境的客观要求而做出的重要制度安排。这一制度安排，一方面体现为中共对先前苏维埃制度的重新变革，另一方面也是近代县政机制的再次转轨。同时体现在县域区划的设置背后，显然也凸显着中共的一些重大的理念性变革。而边区县政的运行机制，又在很大程度上蕴含着中共变革社会和创建新中国的内在要求与逻辑。

抗日战争；陕甘宁边区；县政制度

道格拉斯·C·诺斯曾指出：“制度变迁决定社会演进的方式，因此，它是理解历史的关键。”［1］（p3）中国县政的变革亦是如此。就历史变革的进程而言，中国县政的结构性变革始于20世纪。其中革命时代的变革又是最为剧烈的时期。可以说县政的变革始终是近代中国历史变迁的重要内容。因此它不仅是一个从“长时段”探讨中国近现代历史发展规律性的课题，而且也是认识当代中国社会变革的重大课题。但是探究当前的研究取向，有关中共在陕甘宁边区县制变革与县政建构方面的研究似乎还并不多见。有鉴于此，本文拟就陕甘宁边区的县政规制与县政建构作一粗浅的探讨。

一、县政区划的设置与原则

任何真正的制度设计，都需考虑到历史发展的逻辑演绎、制度主体的实际需求和现实情境的客观要求。同样，中共在陕甘宁边区的县制变革也是坚持了这样的逻辑。

在陕甘宁边区政府成立之前的西北革命根据地，已有陕北省、陕甘宁省、关中特区、神府特区直接领导下的56个县级行政区。只是这些县级政区域大多并非是既有的县级区划，而是处于边缘或两县交界之地的农村区域。抗日战争爆发后，国共两党经过谈判，国民政府承认了陕甘宁边区的合法性。于是林伯渠就边区政府所辖范围呈请国民政府并经蒋介石承诺，将肤施（延安）、甘泉、鄜县、延长、延川、安塞、安定、保安（志丹）、靖边、定边、淳化、栒邑、宁县、正宁、庆阳、合水、环县、盐池、洛川、镇原、固原、海源、靖远等23县及神木、府谷两县的各一部分归边区管辖。随着县域范畴的初步确立，1937年9月12日，陕甘宁边区政府着手重新划分边区行政区域。划分的原则是以“便利于动员人民参加抗战，使行政机构更便利于对于人民的领导，来创造民主的抗日模范区，以适合目前新的抗战阶段任务的执行”为宗旨，划分的依据是“根据地理的、经济的、群众的生活习惯等条件和便利于工作上的管理与领导”。

基于这些标准，陕甘宁边区政府决定：陕北东西两分区决定取消，所属各县归边区政府直接领导，关中及陕甘宁分区与神府县政府仍旧不变。具体为：甘泉、富州、红宜三县，依照现有的县区不变更。延安、安塞、安定、保安（即志丹县）、靖边、延川、延长照原国民党时代旧县制不变，子长、新成、延水等三县分别合并于上属各县，其原则按旧县界合并。陕甘宁赤安县取消，依旧县界划归保安、环县管辖，其另一部分划归华池县，其余各县均不变更。［2］（pp6～7）

1940年2月前后，绥德、米脂、葭县、吴堡、清涧、庆阳、合水、镇原等八县及鄜县全部收归边区管辖（米脂、葭县当时因统一战线的需要，暂时未建立民选政府），并成立绥德分区专署（辖绥德、米脂、葭县、吴堡、清涧等5县）和陇东分区专署（辖庆阳、合水、镇原等3县）。此后，边区县域面积渐次增加，及至1944年边区政府实际所辖县市扩大到30个。1942年1月6日，陕甘宁边区政府根据第二届参议会通过健全各级行政组织案，对于各级行政区划等级及人员编制名额再次做了调整。并对边区政府对于县级政权的等级作了如下规定：甲等县：人口在八万以上者。计绥德、清涧、延安、延川、庆阳定边等县。乙等县：人口在四万以上者。计富县、靖边、安塞、环县、曲子、新宁、神府、镇原、合水、吴堡、淳耀、延长、安定、志丹、延安市等十四县一市。丙等县：人口在四万以下者。计新正、赤水、固林、甘泉、盐池、华池、同宜耀等七县。［3］（pp17～18）

陕甘宁边区对县级区域等级的划分，以遵循健全行政机构、增进行政效率为基本目的。但是陕甘宁边区的县级行政区域的设置，并非完全按照自然环境的一致性和历史的传承性来设置的，而是依据抗日战争时期的特殊要求，着眼于民主政治的基本要求、军事斗争的客观需要和统一战线的基本原则来设置的。从总体上来看，陕甘宁边区县级行政区域的设置有以下几种形式：

直属县（市）直属县（市）是陕甘宁边区政府为适应新的形势而设置的县域区划。1941年，陕甘宁边区所辖直属县（市）有：延安市、延安县、鄜县、甘泉、固临（宜川4个区，甘泉1个区）、延川、安塞、安定、延长、志丹、靖边、神府。其中延安市作为陕甘宁边区首府，其独特的政治意义是不言而喻的。

军事斗争区在陕甘宁边区，很多县份都不是自然和历史传承的既有县份，而是由众多区域合并且与国民党统治区毗邻的的区域重新设定的。这种情况在关中分区和陇东分区分布较多。如新宁县就是甘肃宁县和正宁县的一部分组合而成，新正县是甘肃正宁一个区和陕西栒邑的4个区合并而成，淳耀县是陕西淳化三个区和耀县两个区组合而成，赤水县是陕西旬邑与淳化的一部分。这样划分，更多的是为了革命斗争的需要。

革命特色区陕甘宁边区县份的设置，还有另外一种情形，就是体现边区自身的革命特色。特别是体现在名称的设置上。如志丹、子洲、子长等县就明显地体现出这一点。子长县原为安定县，鉴于谢子长作为陕甘宁边区创建人之一，“是中华民族解放的先锋，在革命史上写下了许多可歌可泣的事件。为了表示对子长同志永久的纪念与尊崇，本府第十二次政务会议通过，将安定县改为子长县，并决定在安定县建立子长墓，以彰忠烈而励来兹〔者〕的设置。”［4］（p290）同样，1944年1月，为纪念革命先烈李子洲，边区政府正式将绥西办事处命名为子洲县。

统一战线区在陕甘宁边区的县域设置中，存在着两类性质不同的地区：一类是完全苏维埃区，经过改制和民主选举成立的抗日民主政府，另一类是统一战线区，国民党的县级政权依然存在，从而形成交叉存在的双重政权局面。基于这种双重政权的局面，边区政府一方面通过在这些地区建立统一战线的模范政权，以获得当地民众的支持，另一方面则是通过“有理、有利、有节”的政治斗争、军事斗争，以及县域民众的革命斗争来最终结束这种双重政权的局面。

军事防御区抗战爆发之后，由于日本侵略军进攻绥远省（今内蒙古西部），而与绥东相毗邻的三边地区，其军事战略意义十分重要，于是便设置三边分区，下辖定边、盐池、靖边三个县。特别是鉴于靖边的军事战略的重要性，1938年3月，边区又将靖边划归为边区直辖县。1942年8月，随革命形势的好转，增设吴旗县之后又将靖边还归为三边分区。另外定边还是边区重要的盐业中心区，当初在具体生产方面，盐业中心区结合盐业生产的特点和所辖区域盐民的实际情况，创新了许多管理的好办法。

特殊区域在陕甘宁边区还有一些较为特殊的县份设置。如南泥湾垦田区就是边区政府借鉴历史上的军队屯田的经验，将南泥湾、金盆湾、南蟠龙和清泉镇一带，从延安县和甘泉县划出，组成的属于县级建制的一个特殊区域。主力部队是120师的359旅，垦区采取军队管理方式，初期由地方政府协助，开展大生产运动。抗战时期的南泥湾垦区属于区级建制，1946年5月，边区政府决定撤销原垦区区级建制，批准将延安县的金盆区和固临县的临镇区划人南泥湾垦区，成立等于县一级的政府。

除此之外，陕甘宁边区还设置了安置移民的移民垦区。抗战爆发后，大批难民源源不断地涌向边区。据不完全统计，八年间，“涌入陕甘宁边区难民人数约26万人”。［5］（p113）于是边区政府在荒地较多的地区设立移民区，划定延安、甘泉、华池、志丹、靖边、富县、曲子等县为垦区，在绥德、陇东、关中三个分区的专员公署和安定、靖边、富县等县政府内设移民站，并在移民、难民集中的地方建立移民乡、移民村。移民开垦区成立后，主要任务是宣传边区的移民政策、安置住所、分配土地、发放农贷、提供农具、组织难民开荒种田，开展生产自救，解决吃饭问题。

从陕甘宁边区县级行政区域设置，我们不难发现边区县域设置中注重一般要求和特殊要求的基本原则。所谓一般要求就是履行县级政府的一般行政职能，而特殊要求则是除了满足一般的治理要求外，还具有满足特定需要的功能。而陕甘宁边区县域区划和行政区域的设置，其最重要的特色恰恰却是体现在这种“特殊要求”方面。因为陕甘宁边区地处极端分散的农村环境，这种独特的环境显然需要特殊的县域行政区划的设置。特别是在管理经验不足和信息手段简单的条件下，针对复杂或是专门重大的问题建立特殊的县域行政区划进行处理，不仅是必要的而且也是有益的。因为这种特殊设置在职能上往往能起到同一般政府相互补偿的作用。实际上设置一般性地方政府和特殊性地方政府的作法，也具有一定的普遍意义。托克维尔在其名著《论美国的民主》中，对联邦制体制下的一般政府和特殊政府提出过如下见解：“美国有两个截然分开和几乎各自独立的政府：一个是一般的政府，负责处理社会的日常需要；另一个是特殊的专门政府，只管辖全国性的一些重大问题”。他还明确指出“联邦政府是特殊的政府，各州的政府才是一般的政府”。［6］（pp65）尽管托克维尔所论的一般性政府与特殊性政府与陕甘宁边区有着明显地不同，但是其中所蕴含的本质却是异曲同工、殊途同归。

二、边区县政组织架构

按照陕甘宁边区对各级政府职权和义务的总体构架，边区政府是边区政权的首脑部，而“县政府是边区各级政权的枢纽”。［7］（p5）县政权在整个抗日民主政权体系中处于中间环节，起着联结边区政权与基层政权的纽带作用，因此对县政府机构的架构，从开始建立之时就比较重视，其制度设置应该是比较科学、明确、具体、详细的。

（一）县政府与政府委员会架构

县级政府是陕甘宁边区省、县、乡三级政权机构的中间行政机构，“县政府受边区政府之领导，县参议会之监督，综理全县行政事宜”。［8］（p130）县长是县级政权的首脑，边区各县政府由县参议会选举县长一人，必要时加选副县长一人。

在县政府的组织架构内，一般均与其上级行政机关工作部门的设置一致。县政府要设置秘书、科长、审计员、司法处长各一人，必要时可设立助理秘书及副科长，但是须得报告各主管机关提请边区政府任免，或由各主管机关提请边区政府任免。县政府秘书室设文书，收发一人至三人，各科设科员一人至五人，司法处设审计员兼检查员一人，书记员一人或二人，看守所长一人，均由县政府决定，呈报民厅及主管厅处备案。

根据陕甘宁边区县政府组织条例，县政府实行委员制的组织形式，即由县长和六至十人组成县政府委员会来决定和处理相关事宜。县政府委员会为县级政府的权力机关，县长县政府委员任期二年，连选得连任，在未届期满而升调或失职者，由县参议会改选之，在县参议会休会期间，由边区政府委人代理。县政府委员会每二周开会一次，有必要时得开临时会议，县政府委员会开会，以县长为主席。作为县级政府的权力机关，县政府委员会对上级政府及县议会负责。

需要指出的是，县政府委员会一般都是在参议会成立之后经参议会选举成立的县政府权力机关。县务委员会由县参议会（或临时县参议会）选举主任委员一人，委员六人至十人组织之，并呈请边区政府加委。县务委员会主任委员及委员在未正式选举前，由边区政府委任代理。县务委员会贯以该县县名（如米脂县县务委员会）就辖境适中地点设立，受边区政府之领导，分区专员公署之督察，及县参议会（或临时参议会）之监督。［9］（p172）同样，县务委员会也受边区政府之领导，分区专员公署之督察以及县参议会（或临时参议会）监督。县务委员会主任委员及委员任期二年，未届期满而去职者，由县参议会（或临时参议会）补选。在参议会休会期间，由边区政府委人代理，俟参议会开会时再行补选之。县务委员会的组织架构，与县政府委员会相同，设秘书室、民政股、财政股、教育股、建设股、保安股、裁判员及保安大队等，分管各项行政及司法事项。

除县政府委员会和县务委员会外，边区政府还在县级政府成立县审计委员会、县军政委员会、县裁判委员会等组织机构。其中县审计委员会由县政府、县委、保安科、群众团体等各抽1人共同组成。审计委员会的任务是审查粮食、财政开支及负责节约、反贪污工作。县军政委员会由县委书记、县长、保安科长、保安大队长、抗敌后援会主任共同组成。县裁判委员会由县长、县委书记、保安科长、裁判员共同组成。与此同时，根据陕甘宁边区政府关于县政府的组织条例，县政府“因工作之需要，得设各种委员会，依其任务和性质，得请当地党、政、军、民机关团体派员及聘请士绅参加之。”［10］（p241）依据这一原则，县级政府还根据实际需要成立战时动员委员会、卫生委员会、防疫委员会等组织。这些组织成为县级政府开展工作的重要支持力量。

（二）县级职能部门的架构

按照县政府组织条例，为了执行县政府委员会的决议及其它任务，相应地在县政府下设各种机构和职能部门。在边区政府成立之初，县政府委员会下设秘书1人，掌理核拟文稿、典守印信、辅助县长处理不属各科局事项，另外设文书1人，负责缮写、印发文件等工作。同时在县政府委员会下还设三科一局。其中第一科负责全县行政区划、地方自治、户籍调查、婚姻登记、卫生消防、救灾治荒、优待官兵家属、群众团体和本府财政收支及不属其他科之行政事宜；第二科，掌理全县农林土产之调查改良、道路桥梁之修造、合作社之整理与扩大、水利之疏通、矿产之开采、家庭副业之提倡以及一切建设事宜；第三科负责全县教育行政、教育经费之支配及计划学校社会各种教育事宜；保卫局掌理全县警戒、盘查及肃清盗匪工作。另外，还设保安大队和保安员若干人。在县长和保安司令部指挥下，掌理绥靖地方及自卫军、少先队之编制领导事项。

随着县政制度的不断健全，边区政府对县政府的职能和机构又做了进一步的调整，对其职责的规定也做了更加详细和具体的规定。其中将秘书与文书工作合二为一，建立秘书室，负责拟缮文件、印信、档案、会计、庶务、收发及不属于各种事项。将第一科扩大为两科，第一科负责民政工作，掌理选举、抗战动员、干部管理、土地行政、劳资租佃，卫生行政、儿童保育、户籍、区划、优抗、救济，破除迷信。改革陋习等。第二科，负责财政工作，管理财政收支、地方税收、公产及其他事项。增设了粮食科和审计员。粮食科，负责粮食之收支、仓库管理、调济民食等事项。审计员专司审核县、区征粮及仓库收支、公产收入及县经费预算决算等工作。同时，鉴于“边区经济建设事业，日益发达，各县政府工科兼管财粮、经建工作，事务繁重，难以兼顾。”为此，边区政府第八十八次政务会议决定：“各县政府二科分为二，四两科，二科掌管财政、粮食及机关生产工作。四科掌管经济建设工作。并规定二、四科组织大县各三人，小县各二人。”［11］（p6）同时秘书室的人员也有增加，设秘书4人，助理秘书1人、文书、收发l至3人。各科设科长1人，科员1至5人、审计员1人。这样便形成了新的职能机构：这些职能部门分别是秘书室、一、二、三、四、五及保安等六科以及保安大队、裁判科等职能机构。

值得一提的是，在陕甘宁边区县级政权中还存有一派出机构——区公署，以“增强县政机构”。依据《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》的有关规定：“各县视县境形势及需要，得划分为若干区，各区应就区内适中或交通便利之地点为区公署所在地。各区所辖面积至多不得超过纵横百里，辖乡至少二乡、至多五乡。”由此不难看出，区公署实际是在县政府和乡政府之间设立的一个代理机构。从其具体功能以职责定位上来看，区长承县长之命要经常巡视各乡市行政工作，同时要召集该区乡市联席会议，讨论全区工作。“区公署应建立本身经常工作，并按月向县政府作工作报告。”［12］（pp229～231）县区公署实际上是县级政府组织的一部分，通过区公署的辅助作用，来补充增强县政府的工作。

（三）县参议会的架构

陕甘宁边区政府成立之初便提出要在全国范围内，“首先实行最适合于抗战的彻底的民主制度”。［13］（p189）而发扬民主的具体办法，“就是健全各级参议会”。［14］（p201）之后，陕甘宁边区政府又于1939年1月颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》、《陕甘宁边区选举条例》，开启了边区参议会制度的进一步实施和运行阶段。1941年11月，在陕甘宁边区第二届参议会上，又修正通过了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》和《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，随后在1944年12月陕甘宁边区第二届二次参议会上，又修正通过了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》。

根据上述条例规程，县参议员皆由选民直接选举。县参议会议员的选举单位，在1937年和1939年的选举条例都规定“以区为选举单位”。但是从1942年的选举条例开始，县参议会参议员选举单位变小，实行“县”（或等于县的市）参议员的选举单位为乡的规定。其目的是使每个乡都有产生议员机会，这样人民与议会的联系更广泛更密切了。而且投票时，在一处也行，在几处也行。县参议会的职责权限，根据陕甘宁边区各级参议会组织条例的规定，县长由县参议员选举。同时参议会还有批准预算、创制或批准各项建设计划、决定征收各项地方性的捐税及发行地方公债、议决边区内的单行法律、召回所选出之行政长官等权利。［15］县级政府必须执行参议会的决定，并定期向其报告工作。这也就意味着县参议会除了作为代表人民的民意机关，还必须同时拥有立法权和作为国家最高权力机关的政权形态存在。

另外，边区政府还规定在县一级设置县参议会常驻委员会。由于战时的客观情况和基层社会的具体实际决定了县参议会不可能常开，因此在此期间就需要有个机关代表县参议会执行任务，故此边区政府在县级参议会中设置了常驻委员会。值得一提的是，县参议会常驻委员会并非是直接对全体人民负责，而是对参议会大会负责。也就是说县参议会驻委员会是参议会闭会期间的唯一民意机关，县参议会闭幕之后所形成的大会决议案以及具体地实施，通过常驻委员会来监督实行，以免发生决而不行的情况。其具体职权是：监督县级政府对参议会决议之执行、听取县级政府之按期工作报告、向县级政府提出建议和询问、派代表出席县级政府委员会会议等。依据这个规定，县参议会驻委员会的工作应该是处理会内日常事务及大会未竟的工作、大会授权给常驻会完成的事件、经常与非常驻议员的联系，也就是说常驻会要经常把政治情况及会内工作告诉各参议员，各参议员要把自己活动及所看到、听到有关政治的事情告诉常驻会，以便经过常驻会建议政府。另外，根据规定县参议会常驻委员会有“追认闭会期间常驻会及政府关于紧急措置之事项”的规定。也即是说县参议会允许常驻会在来不及开大会时有权决定应该经过大会的事。比如关于政府送请复议的事、关于政府送请审核某种条例草案的事、关于战时某种非常措置的事等等。同时常驻委员会如有某种重大事件必须召开大会时，有权决定召开临时大会。

1946年边区政府又通过了《陕甘宁边区宪法原则》，以根本大法的形式把边区的政权组织（包括基层政权组织）以及人民权利确定下来。这样就不仅从法律上使得基层参议会的地位有了基本保障，而且对参议员的权利和义务也作了明确地规定，从而有力地保证了参议员的政治参与的积极性和参政议政热情。

三、边区县政的运行机制

陕甘宁边区县政制度的建构，其目的是为了建设新民主主义政治，加强区乡行政领导。因此，为了达到这一目的，只有通过一定的规则与机制，才能实现边区县政的顺利运行，进而才能达到畅通边区县政通道的旨归。

（一）决策机制

如前所述，在陕甘宁边区县政组织架构中实行的是委员会制，是由包括县长在内的委员六至十人组成委员会来共同决议县政府的重大事项。因此，边区县政的运行是以民主集中制为决策机制的。具体而言，陕甘宁边区县政府的民主集中决策机制，体现在以下几个方面：

第一，在县级政府的决策运行中，任何党派、团体、阶级、个人，只要不卖国、不反共，都可按照自己的意志来自由地行使自己的民主权利，自由推荐选举县级政权机构的成员。除此之外，在从事县级政权机构工作方面，具有的发言权也是均同的，都可以自由地毫无顾忌地发表意见，提出建议、批评和询问。也就是说“大家的事，大家来议，大家来做。在大家公认的条件之下（少数服从多数，个人服从全体……等），谁都能发表意见，好的意见一定能被采纳；谁都有出来做事管事的义务与权利。”［16］（p340）与此同时，县级政府的各项政策法律，也必须通过会议的形式来确定。这也是保证县政府顺利运行的重要保证。

第二，在讨论决定具体问题的过程中，坚持少数服从多数的原则。实行少数服从多数的原则，由多数人的意志起决定作用，这是县级政权机构执行的法定原则，也是平时特别是在意见分歧、看法难以统一时处理和决定问题的准绳。同时，关于县政府委员会，县长有权召集和主持政府委员会，但无权改变集体作出的决议。如有不同意见，可以在下一次会议提出，或者向上级政府反映，但在本机政府委员会或上级政府没有心的决定之前，必须执行原决议，不得有所违反。［17］同时县级政府在布置重要任务时，也要成立委员会，集体决定相关事宜。

第三，县级政府作为沟通上下的中间政权，对于上级政权是被领导关系，对于区乡政权则是领导关系。因此边区政府有权向县级政府发布命令、指示，并有权撤销县级政府不适当的决定、决议或指示，县级政府须无条件服从，不得有违抗。同时，县级政府也必须执行上级参议会制定的法律、法令和决议、决定。上级参议会认为县级政府的决议、决定不当时，有要求其停止执行的权力。

第四，在决策机制中要体现统一、精简、效能的原则。鉴于此前县政府的权力并不集中，无法更有效地开展工作，边区政府规定：“今后必须使县长和县政府委员会有统一领导本县民、财、建、教、保、法的权力，在不抵触边区政府一般政策和一般法令的条件下，有处理地方上应兴应革事宜的权力，并对驻在该县的边府附属机关有监督之权。”［18］（p119）这样不仅充实了县级行政能力，同时也使得权限更为集中，从而大大的促进了县政府及县长的决策能力与决策机制。使工作效能有很大提高。尤其一些行政和企业机构，工作有明确指标，效能的提高更为显著。

（二）监督机制

“任何好的政府，如果没有人民的监督，它是可能松懈的；同样的，任何好的政人员，离开了人民的支持，他们的力量是微不足道的。”［19］为了确保边区政府的政策和目标能够有效实现，根据边区政府的组织构架，对县级政权的监督主要集中在以下几个方面：

县参议会监督。参议会作为县级政权的最高权力机关，对县级政权实行全方位的监督。在县级民主选举运动的过程中，就要在选举时认真讨论、听取、检讨县级政府的工作报告。在县参议会的日常工作中，更要监督县级政府对参议会决议案之执行情况、派代表出席县政府委员会并提出建议或询问。与此同时，为真实了解各级参议会执行实施法规法令的情况，县参议会还会派议员直接下去检查，用倾听民众的意见来体察政情。在参议会开会期间，参议员就能够把地方工作中的民情和政情带到会议上，通过有针对性地发言、讨论、质问、批评，最终商议性提出可行的议案，有效地监督政府司法机关和公务人员。

行政监督。对县级政府的行政监督，主要是通过工作报告制度和工作检查制度来展开。因此县政府不仅要作工作总结报告、具体任务的专题报告，同时还有临行时的报告。此外，边区政府还要求通过建立工作检查制度，“发扬自我批评，以增进工作的效能”。［20］（p210）通过对县级政府的监督检查，了解和把握县级政府在执行边府的路线、方针、政策时所遇到的各种问题和出现的偏差以及错误倾向，并及时予以纠正。同时为了更好地实现边区政府的行政监督，边区政府还专门设立了行政督察专员公署，督查和监督县级政府的工作。专员公署可“临时召集各该附属机关之负责人检查工作，并须将检查结果，随时呈报边府备查”。同时，“专员应亲自定期巡视各县，并将巡视结果，呈报边区政府备查。前项巡视，专员如因故不能实行时，得由副专员或政务秘书与科、处长代行之。”［21］（p217）

职能部门监督。为了有效的监督县政运行，一些职能部门同样起着监督县级政府的作用。如审计监督就是其中重要的监督机构。1938年2月23日，在边区政府举行的主席团会议上就讨论确定了县审计委员会的任务是审查粮食、财政开支及负责节约，反贪污工作。并相继颁布了《陕甘宁边区政府组织条例》、《各分区县市审计工作暂行规程》、《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》，对县级政府进行审计监督。

群众监督。群众通过批评和建议乃至控诉的形式，是监督政府工作和工作人员最直接的方式。通过群众的监督权，不仅最大限度的发挥了群众积极参与监督的作用，而且也使得政府工作更加廉洁高效。当年在延安考察的赵超构就说：“除了一般的管理外，对于失职的干部，民众‘有用任何方式向政府控告之权’，同时，‘凡因干部犯错误而致某一方面受到损失时，应将此干部之惩戒通知该方面之负责人或群众，必要时并应请其参加惩戒之决定，及使犯错误者向其道歉或赔偿损失’。我们不知道这两条规定确实做到了什么程度，不过从条文上我们可以想到延安的行政干部，是没有什么特殊的威风可以向民众摆架子的，延安人的群众主义，不容许行政人员有激起群众反感的态度与行为，一个干部，要想升官，也必得在群众工作中建筑地位，这颇有一点公仆的精神，也是我们应当公平承认的。”［22］（p227）赵超构通过他者的眼光道出了群众监督的重要意义。

（三）奖惩机制

对于县级干部而言，业务能力和思想品德是最基本的标准，也是考核和任用县级干部的最基本要求。“奖励模范，不使先进分子沉没于一般群众之中”，以发扬干部的积极性与模范作用，鼓励进步，反对落后，确保县级政府机关工作任务之完成，同样是“提高全部工作和全体人员的最好办法”。［23］（p439）为此，边区政府专门颁布陕甘宁边区各级政府干部奖惩条例，对作出成绩和贡献的干部给予奖励。［24］

除此之外，边区政府还制定了其它考绩奖惩条例。如在大生产运动中，边区财政厅就拟对“各机关在供给标准数内，如能节约经费或粮食，经调查实在，即给予十分之一的奖励”的措施。该办法指出，我们从前提出节约的号召，到现在，虽然起了一些作用，但一般的说并没有发生很大的力量，浪费的现象还存在的很多。所以“我们觉得只有消极的号召是不够的；还须有一种积极的奖励办法，才能真正达到节约的目的。在奖励的本身上看，虽说是增加了财政上的支出，但只要各机关能真正的节约，其所节约下来的，也就无形中增加了我们公家财富，解决了财政困难，所以我们为了今年把节约运动做得更好，准备采取一些特别奖励，凡各机关在供给标准数内，能认真节约，并经本厅调查实在，不论是经费或粮食，对其节省部分，不惟一律不收回，并且发给十分之一的奖励，以引起他们对节约的更加注意。”［25］（pp118～119）

关于县级干部的惩戒，边区政府也做了明确地规定。惩戒分为撤职查办或向法院提出起诉、撤职、撤职留任、记过（记大过或记过，公布或不公布）、警告或申斥（书面的或口头的）等办法。

一般而言，干部奖惩于每年年终或一项重大工作结束，结合总结检查工作进行。如遇情况特殊急需奖惩时，则不受时间限制。在实施具体的奖励和惩戒的过程中，一般是由直接领导机关执行，关系重大者，则由该机关呈请上级处理。但上级机关在必要时，有越级处理之权。但是对于干部的功过奖惩，广大人民群众有建议之权。如受奖惩者有异议时，亦有按级申诉之权。受惩戒者，在一定时期内，如确有显著可靠之改正与进步，其处罚得以减轻或取消。反之，对一犯再犯者，则须加重处分。解放战争时期，边区政府对干部的考核主要采取民主鉴定方式。鉴定内容包括执行政策法令情况、政治表现、组织性纪律性、工作能力与工作态度、学习精神、工作作风和生活作风、干群关系等。鉴定方式“由行政首长亲自主持，提倡实事求是地开展批评与自我批评。在步骤上，先鉴定领导干部，后鉴定一般干部。首先由被鉴定人作自我批评，然后展开民主讨论，再由上级行政机关领导人根据讨论意见，作成结论。”［26］（p444）结论要同本人见面，并征得本人同意。如有意见分歧，可另附意见书。鉴定按规定格式写成书面材料，作为了解培养、教育和奖惩的依据。

当然，无论是奖励还是惩戒，目的都在于教育。因此在对县级干部贯彻执行奖惩条例时，始终坚持以教育为主、惩戒为辅、自我批评多于批评，鼓励多于责备，奖励多于惩罚的原则。同时，在开展奖惩的过程中，广泛听取各方面的意见，不但在本机关内部征求意见，还要倾听群众的反映，在弄清县非功过的基础上实施惩戒，真正做到“处罚一个人，可使全体警惕；奖励一个人，可使全体兴奋。”［27］（p57）这也正是边区县政奖惩机制的根本旨归。

五、结语

中国县政的近代化是自辛亥革命之后开启的。之后无论是北洋政府还是南京国民政府，县政改革都是他们开展基层政权建设的重要内容。然而北洋政府和国民政府所推行县政改革，因缺乏对基层社会权力结构的彻底改造，结果造成的绅权扩张与土劣回潮，又在很大程度上成为国家基层政权建设的腐蚀剂。对于中共而言，自其成立以来的历史就是在摧毁旧的制度、改造社会环境、倡导新的社会观念中，实现对基层社会政治权力结构彻底改造的历史。而以延安为中心的陕甘宁边区，通过广泛地民主化运动和强大的社会动员，不仅实现了对基层社会权力结构的彻底改造，而且通过鲜明地民主化运动和地方自治，由此而建构起来的县政制度，则从根本上实现了县政制度的再次转轨。如果从更广阔的视野来看，陕甘宁边区县级制度的建构，也是顺应现代革命运动的民主诉求而作出的一种制度安排。可以说中共的县制变革与县政建构，并非是一般意义上的制度转换，也绝非是满足制度本身的需要，而是意欲通过它获取制度以外的东西。这也从另一层面表明，陕甘宁边区县政制度的设计理念，不仅体现着制度创新和制度优越性的理念诉求，而且在很大程度上也蕴含着中共变革社会、解放人民和创建新中国的内在要求与逻辑，反映着中共制度创新和制度救国的政治诉求。

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责任编辑：梁一群

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1008-4479（2015）02-0065-08

2014-09-23

国家社科基金后期资助项目“陕甘宁边区县政与县长研究”（13FDJOO3）的阶段性成果。

杨东（1978-），陕西府谷人，天津商业大学马克思主义学院副教授，历史学博士，主要研究方向为中国近现代史。