财政支出绩效评价现场工作实务研究

财政资金使用效率及效益是当前政府、人大和社会民众普遍关注的焦点问题。推进财政支出绩效评价工作，就是要确保财政资金使用的公开、透明、安全、高效，努力实现基本公共服务均等化。随着湖北省财政支出绩效评价工作的全面展开，笔者作为第三方评价机构，参与了多个财政支出绩效评价实务工作，现就评价实务中现场工作阶段的问题进行研究及探讨。

一、现场工作含义及内容

现场工作是指在绩效评价工作中，为了获得与项目相关的资料，了解项目进展情况以及项目实施后产生的效果等内容，通过询问、查阅、核对、监盘、勘查、检查等方式进行调查，获取评价需要的基础资料的过程。

财政项目绩效评价必需进行必要的现场调查工作。工作内容包括资料收集及信息获取。资料收集包括预算、支出、资金管理等项目财务资料、项目组织实施、控制等管理资料，项目完成情况、效果等结果资料。在信息获取方面，可以通过组织有效的访谈、座谈会、与受益群体沟通、现场问卷调查等形式完成，从而获取项目的相关信息。

现场工作并不是一次性完成的，是反复不断沟通和完善的过程。应根据评价需要和实施过程中的情况变化来决定现场工作的次数和补充调查内容。

二、现场工作的方法

证据的收集取决于证据来源和收集方法。因为评价的经费、人力和时间是有限的，所以收集证据要聚焦于绩效评价框架中设计的指标，并选择适当的收集方法。证据收集首先要尽量利用现有可用的证据，然后根据需要收集原始的数据。常用的证据收集方法有案卷研究、面访、座谈会和实地调研等。

1. 案卷研究

案卷研究是从现有的文档资料中寻找证据的过程。这些文档资料包括项目文件、国家和地方的发展政策和战略、各种相关的研究和咨询报告等。对一些涉及内容较多，较复杂的项目在案卷研究时，为了便于分析，可以将收集的证据汇总成一个信息统计表。案卷研究要注意对同一指标在不同项目文件中的证据进行对比核实，如果不同来源的证据存在差异，那么要分析差异的原因，并且在座谈会、面访、实地调研中进行核查，最后决定选择使用哪个来源的证据。

2. 面访

面访即是通过对项目负责人、受益人、设计者、实施人等与项目关系较密切的人进行面对面的沟通，全面深入了解项目实施情况的方法。面访主要通过谈话的形式进行，评价小组可以按照之前拟定的问题清单进行，如果在谈话时涉及到一些清单中未涉及的较重要的信息，可以进一步深入的进行了解。因此，面谈法能有效地收集高质量的证据，了解到很多通过案卷了解不到的内容。

3. 座谈会

座谈会是绩效评价中经常使用的证据收集方法。评价小组把有代表性的利益相关者召集起来，围绕座谈会问题清单进行讨论，进而收集绩效评价所需的信息。在组织座谈会时，要尽量保证参加座谈会的人是最合适的人，最好是参与过或熟悉项目的设计、实施、运行、管理等的人员，这样才能够为绩效评价提供有用的信息。

4. 实地调研

实地调研是评价小组到项目实施地进行考察、直接收集证据的方法。调研问题要根据绩效评价框架来设计，主要用于收集案卷研究、面访和座谈会无法收集的证据。特别适用于对项目产出效益的受益群体进行知晓度和满意度的调查。

三、现场工作中常出现的问题

实施现场工作需要深入到项目中去查阅资料、现场调查、访问座谈，在实务工作中，经常出现的一些状况会对现场工作造成影响，有些影响甚至是全局性的。

1. 预算单位的不配合或消极抵制

财政资金绩效评价工作开展较晚，尚未被大多数人所熟知。对于很多资金预算使用单位，在接到财政部门下达的绩效评价通知书后，第一时间会有这样一些反应：“上级又来检查工作了”，“不是刚审计完吗，怎么又来考核？”这些单位由于不了解绩效评价工作，往往会把这项工作跟工作检查、年终考核、资金决算审计等混为一谈，因此，会产生一种抵制情绪，抱怨检查过多，频率过高。

在评价小组到现场进行资料收集及现场勘查时，接待的人员会找各种借口拒绝提供一些敏感的资料如资金审计报告、资金往来明细等，对于其他与项目相关的资料，他们虽然会按照要求提供，但是对自身做的比较差的或者存在问题的地方会避而不谈。

资金预算单位的不配合或者消极抵制行为，阻碍了调查小组现场工作的有效性及资料收集的完整性，对全面评价资金使用情况会造成较大的影响。

2. 财政部门的统筹协调不到位

绩效评价工作一般是由财政部门下属的绩效管理处室负责组织和全面统筹协调。要做好绩效评价现场工作，需要财政部门责成专人负责统筹协调工作。但现实是，目前由于很多财政部门下属的绩效管理处室为新成立的部门，没有与项目资金预算单位有直接的联系，要他们直接统筹安排绩效评价现场工作有困难。他们只有通过与财政部门下属的如经济建设处室、工贸发展处室、农业处室等直接进行资金管理的其他处室联系，再由他们牵线搭桥，最终完成工作。

由于财政部门的绩效管理科室与预算单位无直接联系，而且某些项目由于涉及预算单位较多，会加重绩效评价现场工作的难度，难以获得相关部门的配合和支持。

3. 预算单位资料整理不完善

绩效评价重在评价财政资金使用以后所取得的成果及效益。在资料收集时，项目决策、管理及产出等方面相关的资料比较好收集，但是对于项目效益的资料收集起来却比较麻烦。主要原因在于资金预算单位在对资金进行考核或接受上级检查时，会着重整理资金使用后取得的成果，而很少关注项目完成后所产生的社会效益、环境效益以及项目的可持续性等方面，但是这些方面正好是绩效评价的重点之一。

4.现场工作小组成员能力限制

财政资金绩效评价工作涉及社会管理各个方面，尤其是公共管理方面，这需要参与现场工作的人员具备相关的知识技能，如财政资金管理知识、财务管理技能、绩效评价技能以及相关专业的业务技能。就目前而言，具备相关知识技能的人员并不多，特别是同时具备多种技能的人员更少，在现场工作中，对于需要了解的信息由于自身能力不够或者技能欠缺，导致信息不充分或不深入，在一定程度上会影响绩效评价的效果。

四、如何做好绩效评价现场工作

可以从以下几个方面入手，做好绩效评价的现场工作。

1.继续开展绩效评价工作，实现绩效评价常规化

根据国家及地方财政部门对绩效管理发展的要求，今后预算绩效管理将实现全覆盖，即全过程预算绩效管理覆盖到所有部门和所有财政性资金。随着财政支出绩效评价工作的不断开展，作为预算绩效管理其中一个环节的绩效评价工作，已被越来越多的资金预算单位逐步认识和了解，评价项目数量和资金规模正在逐步扩大。绩效评价工作实现常规化后，不论是财政部门还是预算单位在实施财政资金安排及使用、资料收集整理归纳时都会将绩效评价环节列入工作范围，这将有效提高绩效评价工作的效率。

2.注重绩效评价结果的应用，强化预算单位的成本意识、绩效意识

大部分绩效评价工作属于事后评价，要加强预算单位对绩效评价工作的认识和重视，需要建立评价结果的应用机制。将绩效评价结果和预算安排有机结合，如把上一年度绩效评价结果作为安排下一年度预算的基本依据，绩效评价结果差的，调减预算，直至取消；绩效评价结果好的，优先安排，并予以适当激励，形成“追踪问效”为导向的新型财政支出管理模式，强化财政资金预算单位的成本意识和绩效意识，进一步增强财政部门对资金使用效率的控制，这样才能更有效地统筹组织绩效评价工作。

3.做好绩效评价工作的准备工作

现场工作小组成员要完成现场资料收集、信息获取等内容，前期的准备工作必不可少。首先，需要对所评价的项目相关背景充分了解，包括国家及地方预算管理制度、财政资金及财务管理办法、会计制度，与评价项目相关的国家及地方相关法律、法规和规章制度、相关的行业政策及发展现状等。其次，现场工作中可能用到的相关文档资料需要提前准备，如预算部门和项目实施单位需要提供评价资料的资料清单、访谈提纲、调查表、调查问卷、现场查勘记录表等。再次，在前期还需要加强与财政部门及预算单位相关负责人的沟通，事先做好现场工作的计划安排。在充分了解项目背景、资料准备齐全并获得相关部门领导支持的前提下，现场工作才能有条不紊地开展下去。

[1]郑方辉,李文斌,卢杨帆.财政专项资金绩效评价：体系与报告.新华出版社,2012年9月第一版.

[2]海南省财政厅.财政支出项目绩效评价操作指南.2010年8月.