南海区域搜救合作机制的构建

曲 波

（大连海事大学法学院，辽宁大连 116026）

南海区域搜救合作机制的构建

曲 波

（大连海事大学法学院，辽宁大连 116026）

南海区域安全的实现及区域合作机制的优势决定了有必要建立南海区域搜救合作机制。虽然国际上的一些公约对合作搜救作了规定，但或因南海周边一些国家没有加入这些公约，或因公约的规定并非强制性的，使南海区域搜救合作机制构建的法律基础存在缺陷。目前南海周边国家在搜救方面已开展了一些合作，但尚不全面，存在临时性及不一致性，为此，有必要通过签订区域搜救合作协议等方式，在搜救责任区的划定、信息交换等诸多方面加强合作。

南海；搜救；区域合作机制

海上搜救是海上搜寻和救助的简称。《1979年国际海上搜寻与救助公约》（简称《国际海上搜救公约》）1998年修正案规定：搜寻是指通常由救助协调中心或救助分中心协调的、利用现有的人员和设施以确定遇险人员位置的行动；救助是指拯救遇险人员、为其提供初步的医疗或其他所需要的服务，并将其转移至安全地点的行动。为了迅速有效及时地救助人命，开展合作搜救是切实可行的办法，这一点对在南海进行的搜救同样适用。尤其是2014年3月马航MH370事件的发生，无疑让人们认识到在南海建立区域搜救合作机制的必要性。笔者在分析构建南海区域搜救合作机制必要性的基础上，探讨构建南海区域搜救合作机制的法律依据，阐述目前南海周边国家区域搜救合作的现状，并提出具体的完善建议。

一、建立南海区域搜救合作机制的必要性

海上搜救实质在救助人命，人命的无国界性，使各国都应对之进行搜救，综合各种因素，在南海建立区域合作搜救是最好的方式，主要原因如下。

（一）区域安全方面的考虑

南海海域宽阔，海域东西距离约1 380千米，南北距离约2 380千米，总面积约350万平方千米。南海地形复杂，有岛、礁、沙、滩、其中“危险地带”在南沙群岛的中部，有无数不规则的暗礁、沙滩和阶地。[1]南海也是台风和季风区的集聚地，而这种自然地理状况的南海海域恰好是航线繁忙之地，且渔船众多，[2]发生海上意外事故的可能性极大，而且该海域也可能是航空器坠毁的海域，合作搜救是最理想的方式。从理论上讲，国家合作的基础是有共同利益的存在，南海周边国家虽在海洋领土及海域划界方面存在争端，但通过合作，确保区域航行安全，是促进周边国家经济发展的重要因素。事实上，很多海洋区域国家已通过建立海上搜救合作机制来促进区域安全，如北极理事会成员国间2011年签订了《北极空中和海上搜救合作协议》；黑海沿岸国1998年在安克拉签署了《海上搜救合作协议》。南海这一半闭海的周边国家也应建立合作机制，这也符合《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）的规定①《海洋法公约》第123条规定：“闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作。”。

（二）区域合作优势方面的原因

1.临时合作的无机制性

从合作时间看，搜救合作包括长期搜救合作和临时搜救合作。2014年马航MH370的搜救有多国参加，但实质是一次临时合作。无机制下的临时合作，无论从信息通报、搜救协调等方面都暴露了很多不足，如果有搜救合作协议，无疑可以提高境外搜救的效率，对于解决一些敏感问题也很关键。[3]

2.区域合作的有效性

同其他类型的合作一样，搜救合作可分为三种层级：一是全球性的搜救合作。这种搜救合作一般是以国际海事组织及民用航空组织为平台建立的。从理论上讲，多边的合作机制是一种有效的合作机制，可以切实实现海上搜救的成功，但虽然《国际海上搜救公约》及《国际民用航空公约》规定了国家间的合作，但很多地方使用的用语却是在一国认为“可行”、“适当”情况下，或者“应”建立、“可”建立合作机制②对这些公约的分析具体参见文章第二部分。，其中原因之一就是在这种多边公约中，涉及的国家并非都有一致的利益，如果将这种机制的建立变成一种强制性的义务，恐怕很多国家都不会签署和参加公约，那么文字上如何完美无瑕的公约如果没用适用的可能那也是一纸空文，是“存在着的无”。国家利益的多样性、各国需求的差异性，加上国家管辖权的限制，决定了建立全球性机制的困难性，即便有这样的机制，也难以切实有效地发挥作用，打击海盗的合作机制及人权保护机制就是很好的说明③《海洋法公约》在第100条明确规定了各国合作制止海盗行为的义务，同时从第101条至第107条对海盗行为的界定及海盗船舶的扣押等问题进行了规定，但是由于公约对海盗的界定存在不足，且近年来海盗高发海域多是一国管辖海域范围，所以真正对海盗进行有效惩治的机制并不是依据《海洋法公约》确立的机制，如马六甲海峡海盗的打击主要依靠的是沿岸三国的合作及《亚洲合作打击海盗区域合作协定》建立的合作机制，而索马里海盗的打击主要是在安理会决议下，各国海军在特定的海域就特定的船舶进行的护航，且西印度洋、亚丁湾及红海沿岸国家签署了《关于打击西印度洋和亚丁湾海盗和武装抢劫行为的守则》（简称《吉布提行为守则》也起到了很大的作用，所以，在打击海盗和武装抢劫船只方面，区域性的成效大于全球性的机制。就人权保护机制而言，同样如此，虽然联合国下设了保护人权的报告制度、来文及和解制度及个人申诉制度，但这些制度本身存在很多不足，所以真正意义的人权保护机制是通过区域性的机制发挥作用的，如欧洲人权保护机制相对完善，在保护人权方面发挥了很大作用。。二是区域性合作机制。国际法中，全球性合作机制远无区域性的机制有效。区域性合作机制建立的前提是区域内存在共同利益。比如，北极理事会成员国缔结《北极空中和海上搜救合作协议》的一个原因就是“意识到残酷北极条件对搜救带来的挑战以及对处于危难中的人员提供援助的重要性”、“承认合作搜救的重要性”；黑海沿岸国签署的《海上搜救合作协议》也是承认“黑海沿岸国家间迫切需要建立双边/多边协议或安排来完成高效的搜救行动”，为此，这些协议对具体的合作方式等问题进行了规定。三是双边合作机制。双边合作机制大多通过缔结双边条约的方式实现，可以较好地实现缔约双方的利益，是目前一些国家采用较多的方式。如中国与周边一些国家缔结了双边搜救协定，包括《2008年中韩海上搜救合作协定》《1987年中美海上搜救协定》《1971年中朝海上搜救协定》。双边合作机制的不足是涉及主体的范围小，如果采用这种模式，中国就要分别与周边国家签订搜救协议，这不仅较为繁琐，而且在南海划界存在争端的情况下，双边合作协议势必会带来一些较为复杂的问题。对比分析各种机制，在南海海域搜救采用区域合作机制是最好的模式。

二、南海区域搜救合作机制建立的法律依据

（一）国际条约

1.《海洋法公约》

作为海洋宪章的《海洋法公约》）第98条第2款规定：“每个沿海国须促进有关海上和上空安全的足敷应用和有效的搜寻和救助服务的建立、经营和维持，并须在情况需要时为此目的通过相互的区域性安排与邻国合作。”该条是在“公海”部分规定的，这样看，这一规定只应在公海中适用，但是《海洋法公约》在“专属经济区”部分的第58条第2款规定：“第88条至第115条以及其他国际法有关规则，只要与本部分不相抵触，均适用于专属经济区。”由此产生的问题是：是否在专属经济区也应履行“区域性安排与邻国合作”搜救的义务？这一问题的核心在于履行该义务是否与《海洋法公约》中的“专属经济区”部分相违背。按照《海洋法公约》的规定，沿海国在专属经济区享有的权利是：勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源为目的的主权权利以及在该区域从事经济性开发和勘探的主权权利；对人工岛屿、设施和结构的建造和使用、海洋科学研究及海洋环境保护和保全的管辖权。其他国家在沿海国的专属经济区享有航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。从条约解释的角度进行分析，遵循善意解释规则，一国在他国专属经济区单纯进行搜救，符合国际合法用途,单纯的搜救不会与沿海国在专属经济区的权利相违背。但是是否须与邻国合作，其决定权在沿海国。因为《海洋法公约》虽然在第98条第2款用了“须”（shall）这一强制性用语，但这一强制性义务的履行是在“情况需要时”，是否情况需要，是多种因素的考虑，沿海国自身的意愿及能力是重要因素之一。因此，即便第98条的规定适用于一国的专属经济区，其对沿海国也非必须适用。所以，虽然目前南海周边国家都批准了《海洋法公约》，但是各国也无必须建立区域搜救合作机制的义务。

2.《国际海上搜救公约》及其修正案

《国际海上搜救公约》是世界上首个专门为搜救目的制定的国际公约。《国际海上搜救公约》由公约正文、附则组成，同时有8个大会决议①公约的正文条款共8条，分别是：公约的一般义务、其他条约及解释、修正案、签署、批准、接受和加入、生效、退出、保存和登记、文字。公约附则为6章，经1998年修正后改为5章，这5章依次是：名词与定义、组织与协调（替代原第二章“组织”）、国家间合作（替代原第三章“合作”）、工作程序（是原第四章“准备范围”和第五章“操作程序”的合并）、船舶报告系统（原第六章的更新）。2004年的修正案对1998年修正案的第二章至第四章的个别条款进行了增减。8个大会决议分别是：对提供和协调搜救服务的安排、关于参加船舶报告系统的费用、船舶报告系统需要一个国际统一的格式和程序、搜救手册、海上搜救频率、全球海上遇险和安全系统的发展、搜救服务和海上气象服务的协调、促进技术合作。。该公约的立法目的就是“希望增进全世界搜救组织间和参加海上搜救活动者之间的合作”。公约于1985年生效后，经修正案修正，目前适用的是2004年修正并于2006年生效的修正案。按照公约及修正案的规定，缔约国间的具体合作集中于以下几个方面。

第一，组织和协调方面的合作。具体如下。一是合作确定援救的基本要素。各当事国须单独地或，如果适当，与其他国家合作，确定搜救服务的基本要素，这些基本要素包括：法律框架、指定负责当局、组织现有资源、通信设施、协调和操作职能和改进服务的方法。二是合作建立搜救区。各当事国须单独地或与其他国家合作，在每一海区建立足够的搜救区域。此种区域应是邻接的，并尽可能不重叠。搜救区域的划分不涉及并不得损害国家之间边界的划分。国际海事组织第25届海上安全委员会将世界海洋划分为13个搜救区，每个搜救区有一个或几个国家充当信息搜集国，在每个搜救区内的缔约方国家都有责任搜救遇险船舶和人员。中国处在西北太平洋搜救协调区，负责的海域是渤海、黄海东经124°以西、东海东经126°以西和南海东经120°以西、北纬12°以北的海域。三是合作建立搜救中心。各当事国须单独地或与其他国家合作建立其搜救服务的救助协调中心和其认为适当的救助分中心。

第二，国家间具体行动方面的合作。一是协调搜救行动。各当事国须对其搜救组织作出协调，凡必要时均应与邻国的搜救组织协调搜救行动。二是进入领海方面的合作。《国际海上搜救公约》虽规定各缔约国应向海上遇险人员施救，针对海岸值守及搜救服务作出适当及有效的安排，但公约第2条规定：不得损害根据联合国大会（XXV）第2 750号决议召开的联合国海洋法会议对海洋法的编纂和发展，也不应损害任何国家目前和今后就海洋法以及沿海国和船旗国的管辖权的性质和范围所提出的要求和法律上的意见。联合国大会的第2 750号决议涉及的问题就是要召开1973年的海洋法会议，该会议的最后成果就是1982年的《海洋法公约》。既然《国际海上搜救公约》提及不应损害各国依据《海洋法公约》而享有的权利，而《海洋法公约》规定了一国对领海的主权，所以一国即使为了救助海上人命也无法突破一国的领土主权。领海作为一国管辖的范围，商船享有无害通过权，但是沿海国可基于国家安全，在其领海的特定区域内暂时停止外国船舶的无害通过；对于军舰在领海的通过，各国作法不同，很多国家反对军舰在领海享有无害通过，[4]这种情况下，则涉及一国如何进入另一国领海进行搜救。按照《国际海上搜救公约》1998年修正案的规定，当事国应批准其他当事国的救助单位，仅为搜寻发生海难地点和救助该海难中遇险人员的目的，立即进入或越过其领海；而希望其救助单位进入或越过另一当事国领海，须向该另一当事国的救助协调中心或该当事国指定的其他当局发出请求，并详细说明所计划的任务及其必要性。各当事国应与邻国缔结协议，对搜救单位彼此进入或越过其领海的条件作出规定。这些协议还应规定以可能的最少手续来加速此种单位的进入。三是协调合作解除救助船长的责任。当事国应协调合作以确保那些向海上遇险者提供援助而让他们上船的船长解除责任，尽可能不致使其偏离预定航程更远。

第三，接收遇险报警的合作。各当事国须单独地或与其他国家合作确保它们每天24小时均能迅速和可靠地接收在其搜救区域内用于此目的的设备发来的遇险报警。

第四，建立船舶报告系统的合作。在认为必要时，当事国可单独地或与其他国家合作建立船舶报告系统，以便利搜救行动。

需要注意的是，虽然《国际海上搜救公约》是搜救的专门公约，其中的规定对提高搜救效率和服务能力有重要的作用，但南海周边国家中的文莱、马来西亚、菲律宾都没有参加该公约。所以，虽然基于国际人道主义，未批准公约的国家也有救助的义务，但公约的具体规定并不对其有约束力。另外，研读公约，不难发现，在合作搜救方面，公约的一些规定并不全是义务性的，有的地方使用的用语是“须”、有的地方使用的用语是“应”，而这两个用语是有差别的，“须”字表明为海上人命安全起见，要求所有当事国一致应用的规定；使用“应”字时，表明为海上人命安全起见，建议所有当事国一致应用的规定。有的地方是赋予当事国“视情况而定”、“如果适当”、“认为有必要”时才展开合作。可见，即便是缔约国，也不一定有义务进行合作。

3.《国际海上人命安全公约》及其修正案

《国际海上人命安全公约》于1980年生效，公约由13个条款和一个附则组成，各缔约国承担义务颁布一切必要的法律、法规、命令和规则，并采取一切必要的其他措施，使该公约充分和完全有效，以便从人命安全的观点出发，保证船舶适合其预定的用途。规定后经过多次修正，目前最新的是2013年修正案，该修正案于2015年1月1日生效。《国际海上人命安全公约》要求每一缔约国确保对其所负责的搜救责任区作出遇险通信和协调的必要安排及每一缔约国向国际海事组织提供该国搜救设施、计划以及随后任何变化的信息。目前，南海周边国家中的菲律宾没有加入该公约。

4.《国际民用航空公约》

1944年签订于芝加哥并于1947年生效的《国际民用航空公约》“是国际航空公法的基础和宪章性文件”，“它制定的法律原则和规则已具有普遍国际法效力”。[5]《国际民用航空公约》制定的目的之一就是要避免各国之间和人民之间的磨擦并促进其合作。《国际民用航空公约》明确了以下方面的合作：第一，协同措施方面的合作。缔约各国搜寻失踪的航空器时，应在按照本公约随时建议的各种协同措施方面进行合作。第二，统一规章、标准等方面的合作。缔约各国承允在关于航空器、人员、航路及各种辅助服务的规章、标准、程序及工作组织方面进行合作，凡采用统一办法而能便利、改进空中航行的事项，尽力求得可行的最高程度的一致。第三，国际措施方面的合作。缔约各国承允在它认为可行的情况下，在国际措施方面进行合作，以便航空地图和图表能按照本公约随时建议或制定的标准出版。此外公约的附件12是关于“搜寻与援救”的国际标准和建议措施，在搜救服务等诸多领域规定了国家间的合作，具有很强的指导意义。南海周边国家均批准了该公约。

综上可见，上述涉及到搜救的公约虽都涉及到缔约国的合作，但是，一些公约，南海周边国家并没有都参加；而且有的公约规定的建立搜救合作机制的任务并非是强制性的或者在适用范围上存在限制，因此，单纯以这些公约为依据建立南海搜救区域合作机制是存在一定的障碍的。

（二）《南海各方行为宣言》

《南海各方行为宣言》（简称《宣言》）是2002年中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚及文莱等国家签署的。正如《宣言》序言所说，《宣言》的缔结是“为增进本地区的和平、稳定、经济发展与繁荣”，“促进南海地区和平、友好与和谐的环境”，“希望为和平与永久解决有关国家间的分歧和争议创造有利条件”。《宣言》指出在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作，搜寻和救助就是其中可包括的领域之一。虽然对于《宣言》的效力，学者们观点不一致，有学者认为《宣言》“不属于国际法律文件,而只是南中国海有关国家间的政治承诺书”，[6]也有学者认为《宣言》是“兼具政治与法律性质的文件”，“具有约束力”。[7]但无论宣言是何效力，由于《宣言》使用的用语是“可开展合作”，所以即便《宣言》具有法律约束力，但在搜救等合作领域也并非义务性的规定，最终导致《宣言》也无法成为构建南海区域搜救合作机制的法律依据。

（三）软法

对于何为软法，虽然缺少权威性的界定，但较为一致的看法是，“软法通常是指那些不具有法律约束力但又能产生一定法律效果的国际文件。例如国际组织、多边外交会议通过的各种决议、宣言、声明、指南、标准或行为守则在内的一些能产生重要法律效果的非条约协议。”[8]搜救领域中的软法主要是指1998年国际海事组织和国际民航组织推出的《国际航空和海上搜寻救助手册》。该手册的目的是帮助当事国满足本国搜救的需要，履行所承担的《国际民用航空公约》《国际海上搜救公约》和《国际海上人命安全公约》规定的义务，对建立和改进搜救体系、提供高效搜救服务及开展搜救合作提供指导。该手册共分3卷，分别是组织管理、任务协调和移动设施。该手册的海上部分取代了1971年《商船搜救手册》和1978年《国际海事组织搜救书册》①《商船搜救手册》旨在指导船舶在海上发生紧急危难时如何获得外来的援助，或是当其他遇难者需要协助时，船舶应该如何提供援助。《国际海事组织搜救手册》协助各国政府执行海上搜救国际公约及公海搜救义务，提供一般的海上搜救策略准则，鼓励各沿海国以类似的方法发展搜救机构，并相互提供协助。。该手册通过后，海上安全委员会又对其进行了修正，目前实施的是2004年修正并于2005年生效的修正案。软法之所以“软”就是因为它不具有法律约束力，所以《国际航空和海上搜寻救助手册》也不能成为建立南海区域搜救合作机制的法律基础。

三、南海区域搜救合作的现状及构建建议

（一）合作的现状

就南海周边国家目前已开展的海上搜救看，合作主要体现在以下方面。

第一，就救助问题展开协商和会谈。近年来中国与南海周边国家进行了搜救合作的多次交流与会谈，如中国-东盟海事磋商机制对海上应急反应、搜救等问题进行了商谈，在中国-东盟落实《宣言》的高官会议及联合工作组会议上也多次强调搜救领域的合作；2012年中国与东盟领导人签署的《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》（2012-2015），强调在海上搜救、海上遇险人员的人道待遇等领域加强对话与合作。

第二，双边的搜救演习。中国与周边一些国家展开过双边搜救演习。如2004年10月，中国海事局与菲律宾海岸警卫队在马尼拉首次举行了中菲联合搜救沙盘演习；[9]中越2012年成功举行了海上搜救应急通信联合演习。[10]

第三，地方搜救合作机制的建立。如2003年中国广西省防城港市与越南广宁省就海上搜救问题签署了《中国防城港至越南下龙湾高速客轮线搜寻救助合作协议》，协议就搜救机构、联络窗口、通讯方式、搜救区域和责任、救助的善后工作以及双方合作关系的维持等问题进行了明确。[11]

第四，合作进行对失联客机的搜救。2014年马航MH370客机失联后，中国、马来西亚、越南、印度尼西亚等国家第一时间在南海相关海域进行了搜救。[12]

从已有的合作看，尚存在以下不足。

第一，不全面性。如只有个别国家间有搜救合作演习，合作范围也仅仅限于个别国家间的个别地区。

第二，临时性。既有的合作只是临时的，并没形成制度化。一旦在一国海域失事的船舶或航空器进入他国管辖海域，如果国家间没有很好的沟通协调机制，基于管辖权的原因，一方不可能到对方管辖海域进行救助，如果缺少沟通，有管辖权的国家可能也无法及时得知有需要被救助的对象，也难以第一时间进行救助。在2014年对MH370客机的搜救中，马来西亚搜救中的弱点毫无疑问地被暴露，排除利益考量等因素，其搜救能力及协调能力都存在缺陷，这种情况下，没有有效的合作机制，临时合作也难以高效解决问题。

第三，不一致性。虽然前文所述的诸多公约对海上搜救进行了规定，但由于南海周边国家批准的公约并不一致，所以导致在具体搜救中的权利义务会有差异，“从而影响到海上搜救区域合作的加深”。[13]28

（二）构建建议

1.合作的主体及方式

合作的主体应包括南海周边的所有国家。如前所述，由于目前的国际公约等未规定建立区域合作机制是一种义务，所以，南海周边国家要实现区域安全，从合作的方式看，最好是签订区域搜救合作协议，如暂时无法实现，可先签订双边的合作协议。签订合作协议时，需要考虑的是中国台湾在其中的作用。从国际法上讲，台湾并不具有签订这种协议的能力，但在南海搜救时，台湾也是不可缺少的力量，因此，可通过两岸签署协议的方式间接实现这种搜救合作。

2.合作的内容

南海区域搜救合作机制至少应包括以下内容。

第一，建立一个专门性的协调机构或者使现有机构担负搜救协调方面的职能。从长远考虑及节约成本看，在亚洲建立一个统一的安全合作机制是最理想的选择，但各国利益考虑的不同性，使这一计划实现起来比较艰难，相对来说，有以下选择可以考虑：一是新建立一个机构，负责沟通协调、制定联合行动计划等。二是考虑能否把这一职能赋予现有的机构。如《亚洲合作打击海盗的区域合作协议》中的信息共享中心，因为该信息共享中心具有国际组织的地位，即便马来西亚和印度尼西亚没有参加该协议，也可以以部分成员的身份加入该组织；或者也可考虑国际海事局在吉隆坡建立的海盗报告中心，虽然在马航MH370的搜救中，马来西亚的表现有诸多不足，但不妨碍在此处建立机构。此外，如果这些都不能实现，至少这些国家间的负责海上搜救的机构之间要建立协调机制，各负责搜救的机构须将其获知的信息立即通知其他缔约方的搜救机构，各搜救机构定期召开代表会议，加强沟通。

第二，确立搜救责任区方面的合作。由于南海周边国家在海域划界方面存在争端，中国除与越南在北部湾达成了划界协议外，与其他国家尚未签订划界协议，而搜救的一个核心问题是确立搜救责任区，这也是搜救合作机制构建的症结所在。南海周边国家只有本着相互信任，利于地区安全及人命第一性的原则，才能达成此方面的合作。在管辖权明确的海域，应坚持属地优先，可遵循《国际海上搜救公约》的规定。在有争议的海域，应遵循“海上搜救区域的划分不涉及也不影响划界”的原则，在人道主义要求下，遵循人命救助的首位性，合作搜救。如果缔约国得知其管辖海域或者负责的搜救区域有需要被救助的对象，在自己不能搜救，需要其他缔约国援助时，各国应尽全力采取有效和务实的措施，落实请求。同时应制定应急搜救合作预案。这种预案要注重信息通报和共享，应明确一旦进行救助时，何种情况下搜救船舶可进入他国管辖海域进行搜救及如何开展在争端海域的搜救。

第三，信息交换。缔约国间须交换可以有助于提高搜救的信息，这些信息包括但不限于以下信息：搜救设施的信息；可提供的港口、燃料及补给能力的详单；补给、供给及医疗设施方面的知识；搜救人员培训方面的信息等。

第四，能力建设方面提供协作。如搜救学习教育和培训①这些培训包括以下内容：学习使用搜寻救助程序、技术和设备；协助或观察实际行动；在模拟行动中培训人员进行协调各种程序和技术的演习。、[14]31经验共享、搜救信息的交流、搜救业务的研讨、搜救人员间交流访问、信息制度构建、搜救程序及技巧；加强搜救管理人员间的工作关系；在减少搜救时间、提高搜救效率及减少搜救人员的危险等方面提高区域内各国的搜救能力，尤其是可充分利用互联网这一平台使国家间相互了解彼此的资源，相互学习。

第五，搜救演习。平时有效的搜救演习是确保搜救成功的必要条件。2014年对MH370客机在南海的搜救体现出许多海上联合搜救的不足，如沟通协调不畅、搜救低效等，如果南海周边国家平时有有效的搜救演习，搜救中的很多问题就能避免。然而遗憾的是，南海周边海域的国家并未开展这种多国间的联合搜救演习。而波罗的海沿岸各国大约从2000年始，每年都会进行海上联合搜救演习，从而在很大程度上提升了搜救能力。[15]同在亚洲地区，东北亚地区的海上搜救合作就较为成功。中国分别与韩国、朝鲜、日本签订了海上搜救协议，且从1996年起，中国、日本、韩国及俄罗斯就建立了搜救操作级别联席会议制度，[16]对提高搜救能力有重要作用。平时搜救演习特别应注意以下方面：一是应注意通信演习。海上搜救中，信息的沟通非常重要，信息沟通不畅，将直接导致搜救的失败，因此在日常的演习中，首先应加强通信演习，以确保实际发生紧急情况时的通信能力。二是协调演习，“包括对各种不同的事态进行模拟反应，涉及各层次的搜寻救助服务，但不包括调动设施。”[14]35三是海上搜救演习应面向实战，也就是不按照事先的演练方案行动，根据临时提供的搜寻目标的形状、在规定的时间到达指定位置展开搜救行动，避免“演习像演戏”。[17]因为海上风向不稳定、搜救目标处于不断漂移状态，所以海上搜救不仅发现目标难且准确施救也难，尤其是空难的海上搜救面临空难坠海位置精确定位较难等特点，这种实战演习就更为有意义，同时通过这种实战演习才能真正检验各类海上应急反应预案的有效性和可操作性。

第六，在搜救基金方面加强合作。海上搜救耗费巨大的资金，由于海上搜救具有公益性，是非盈利的行为，因此作为一种政府行为，其资金保障也应由各国财政支持①中国的《搜救应急预案》规定：“应急资金保障由各级财政部门纳入财政预算，由政府来承担应急保障资金”，且“海上搜救中心、省级海上搜救机构及其分支机构按规定使用、管理搜救经费，并定期向政府汇报经费使用情况，并接受政府的监督。各级政府财政支持的费用只有弥补搜救成本之功效，不能成为搜救力量盈利的手段”。。但是各国的经济发展水平不一，导致其资金保障不一定到位，这必然导致搜救能力的低下，因此，建立区域合作搜救机制的一个方面就是要建立搜救基金。各国缴纳基金的比例以一国海域面积、经济发展状况为参照，此外，也可吸收社会捐助等。[18]中国一直积极致力于南海搜救，2011年，在印尼巴厘岛的第14次中国与东盟领导人会议上，时任总理温家宝宣布中国将设立30亿元人民币的中国-东盟海上合作基金，逐步形成中国-东盟多层次、全方位的海上合作格局，[19]“东盟和中国将在包括航行安全、生物多样性和海上搜救等海洋问题上进行合作。”[20]

第七，建立南海海上救助基地。时间就是生命，事故发生后，搜救力量能否第一时间赶赴搜救海域是搜救能否成功的重要因素，南海远离大陆，海域辽阔、海域复杂，如果能够在南海特定地点设置救助基地对搜救成功有重要作用。如果设立救助基地，选址是至关重要的问题。最好选择原本就具有这种功能的岛礁作为基地。美济礁是一种选择。美济礁是由中国民用海事机构管理，而非军方控制，[13]29在1995年的“美济礁事件”中，中国外交部就指出：“中国地方渔政部门在美济礁修建渔船避风设施，目的是为了保障在南沙海域作业的渔民生产和安全。”[21]

第八，搜救系统效益最大化方面的合作。由于有效的搜救不仅包括对遇险人员作出响应，还应使搜救系统实现效果最大化，包括安全检查方面的合作及联合进行公众教育等。

第九，搜救行动的评估。在每一次大规模的搜救行动（包括搜救演习）之后，缔约国的搜救机构可以展开对此次行动的评估，为下一次的行动积累经验，实现经验教训共享的目的。

第十，协商解决争议。对于在搜救过程中产生的争议，缔约国应通过协商来解决争议。

此外，搜救合作还应鼓励合作国参加与搜救相关的组织及系统，包括国际海事组织、国际民用航空组织、国际移动卫星组织、船舶自动互救系统，并使用和遵守相关的搜救公约、手册等，这些措施都能在很大程度上促进有效的合作。

四、结语

南海搜救合作机制的构建难点主要体现在两方面，一方面与南海海域存在争议有关，另一方面与中国与东盟之间的关系有关。合作本身不仅是技术问题，政治因素也起到了决定性作用。因此，搜救合作的实现需要南海周边国家的共同努力，其中要充分发挥现有平台的作用。如东盟地区论坛、西太平洋海军论坛、中国-东盟海事磋商机制、中国-东盟海洋合作论坛等。只有“朝着发展促安全、合作谋安全、互信固安全的目标不断迈进”，[22]才能真正实现亚洲的和平发展。另外，要在合作搜救中发挥中国的作用。目前中国海上搜救在搜救工作程序、组织协调、救助力量、搜救信息系统及立法等方面还存在一些不足，为此，应在上述方面进行完善②一些文章提到了中国搜救能力的不足及完善建议，具体参见刘刚：《提升我国海上搜救能力建议》，发表于《水运管理》，2012年第4期；何志成：《完善南海海上搜救体制机制能力建设》，发表于《中国交通报》，2014年6月13日第1版；郭雄创：《我国海上搜救工作面临的相关问题及对策》，发表于《珠江水运》，2010年第5期；郁志荣：《从马航失联客机搜救看我国海上搜救》，发表于《中国海洋报》，2014年4月10日第3版。，最终发挥中国在南海搜救中的影响力，为实现地区安全贡献力量。

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On cooperation mechanisms of regional search and rescue in South China Sea

QU Bo

（Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026,China）

The realization of the safety of South China Sea and the advantage of regional cooperation make it a necessity to cooperate in search and rescue around South China Sea. Although some international conventions have already made regulations over cooperation in search and rescue, there are still defects in the legal basis on which the cooperation in search and rescue around South China Sea is built, either for there are some countries are not members of the convention, or for the convention is not compulsory. Now countries around South China Sea have cooperated in search and rescue, but the cooperation is incomprehensive, temporary and inconsistent. Therefore, it is necessary to strengthen cooperation in such areas as division of area in search and rescue and information exchange through signing cooperation agreement in regional search and rescue.

South China Sea; search and rescue; regional cooperation mechanism

2014-08-12

中国海洋发展研究会重点项目“《联合国海洋法公约》关于争端解决机制的理论与实践”（CAMAZD201405），辽宁省高等学校优秀人才支持计划“《联合国海洋法公约》强制仲裁机制与我国海洋权益的维护”（WR2014002），中国法学会项目“《联合国海洋法公约》与南海争端问题解决法律对策研究”[CLS（2014）C52]

曲波（1973-），女，辽宁大连人，法学博士，大连海事大学法学院教授、博士生导师，国际海事法律研究中心成员,E-mail:dlqubo@hotmail.com。

DF961.9

A

2096-028X（2015）03-0060-08

曲波．南海区域搜救合作机制的构建[J]．中国海商法研究，2015，26（3）：60-67