防污染视角下国际海运危险物的联合海上监视机制探讨

杨荣波

（集美大学航海学院,福建厦门 361021）

防污染视角下国际海运危险物的联合海上监视机制探讨

杨荣波

（集美大学航海学院,福建厦门 361021）

国际法缺失对国际海运危险物在海运阶段的有效管制，危险物越界转移对有关沿海国的海域环境构成严重的潜在损害威胁。由于欠缺早期和实时的情报资料，各国的海洋环境损害应急程序呈现出明显的滞后性和低效性。基于现有的环境和海事法制以及最佳可用技术和实践，探讨在港口国监督体系内针对这类危险物及其载运船舶，建立起包括“事先知情—实时报告和连续跟踪—应急预警”在内的联合海上监视机制。

国际海运危险物；联合海上监视机制；港口国监督体系

一、联合海上监视的必要性

国际法已经对船舶污染做出了反应，建立了一套相当完备系统的规则和制度体系，相对而言，对船舶污染的国际法律回应发展程度高，比其他任何领域都令人满意。[1]152但是，尽管如此，国际法对国际海运危险物仍欠缺有效的海上管制措施。

在预防海洋污染方面，现行管制措施以载运船舶为主要适用对象，辅之以港口检查和应急程序。船舶须符合一定的安全结构标准，并建立起有效的防污体系和安全管理体系。而危险物须在装运前依法包装、标识和申报，并须在海事主管机构的监督下装船，取得该机构签发的安全装载证书。有关法制重点规范船舶的排放设施和排放标准，禁止船舶在某些生态系统脆弱的区域排放任何危险物。而且，船舶必须建立起有效的污染损害应急程序，一旦发生污染损害或威胁事件，须迅速就近向沿海国指定的主管机构报告，并采取应急措施。《国际防止船舶造成污染公约》附则I、II、III分别列出三类海运有害物质的污染防控规则①三个附则分别是“防止油污规则”、“控制散装有毒液体物质污染规则”和“防止海运包装有害物质污染规则”。,其中，附则I、II对有关污染事件规定了强制性报告程序。《国际油污防备、反应和合作公约》和《有毒有害物质污染事故防备、反应与合作议定书》也有类似的强制性要求。而沿海国在获悉海洋环境突发事件后，须迅速启动应急程序。需指出的是，以上程序主要针对具有严重污染性的危险物及其载运船舶，而在《国际海运危险物规则》所列的各类危险物中，有些危险物仅危及船舶和人身，并不会对海洋环境造成实质性损害。

但是，目前这种管制模式仍然欠缺对危险物的有效管制措施。这种模式实为对船舶的“节点式”管制，管制时点为船舶在港时和在环境突发事件发生后。尽管对船舶规范了海上排放标准，但沿海国的实际预防和管制能力至今仍严重不足。除了事故发生后的强制报告程序和应急程序外，海上管制几乎为空白。由于对潜在险情缺乏实时信息，沿海国的应急程序只能在获悉污染事件后才得以启动。因此，现行管制模式存在巨大盲区，沿海国只能坐等环境损害发生。可见，现有的应急行动只能是被动的，而且严重滞后，是亡羊补牢式的事后救济，不足以迅速防止和减少环境损害或威胁。因海上管制的缺失，应急行动的滞后性将加剧环境灾害。

环境保护重在防范环境事故，而决非在事故后以沉重代价来弥补。而有效预防和应急的前提是预先识别潜在危险并获取危险信息。显然，为提高应急效率，沿海国须克服应急行动的滞后性和被动性，应及早掌握危险物早期和实时的完整信息。同时，由于海洋污染具有流动性，沿海国之间应协同防范和响应海洋环境突发事件。

鉴上，沿海国之间须建立起海上监视机制，实现从装运港至目的港的联合监视。而为便于操作并与各国的应急程序相协调，联合监视应针对可能严重损害海洋环境的危险物及其载运船舶。

二、建立联合海上监视机制已具备相应基础

沿海国对其领海和专属经济区享有管辖权，对途经的危险物及其载运船舶依法采取管制措施，其中包括海上监视。领海管辖权是沿海国的一项主权权利，并为习惯国际法所承认。而且，沿海国可对其专属经济区制定法律和规章，以防止、减少和控制来自船舶的污染，这种法律和规章应符合已制定的一般接受的国际规则和标准。[2]基于各自的管辖权，沿海国之间通过合作，可对危险物建立起联合海上监视机制。这种机制的建立现已具备相应的法制和技术基础，试析如下。

（一）损害预防原则

损害预防是国家的一项责任，即国家应尽早地在环境损害发生之前采取措施以制止、限制或控制在其管辖范围内或控制下的可能引起环境损害的活动或行为。这项原则是国内环境法的一项基本原则；对国际关系而言，该原则是国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则的延伸。[3]110《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）第194条规定：“各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害……。”2001年国际法委员会提出的《关于预防危险活动的越境损害的条款草案》第3条规定：“起源国应采取一切适当措施，以预防重大的越境损害或随时尽量减少这种危险。”在国家实践、司法判决、国际组织声明以及国际法委员会的报告中，都明显支持：国家有责任去防止、减少和控制污染和环境损害；国家有责任在降低环境风险和紧急事件中进行合作，包括通知、磋商和谈判以及在适当情况下进行环境影响评价。这两点可以被看成是习惯法或者是法的普遍原则。[1]40

预防海运危险物的越界损害离不开连续的海上监视。基于不损害国外环境责任原则，出口国应采取适当措施预防越界损害的发生，责令出口者依法对危险物加以包装、标识和装运，并向潜在受害国提供危险物运输的情报资料。《海洋法公约》第192条和第194条分别规定，“各国有保护和保全海洋环境的义务”；“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染。”据此，出口国和潜在受害国均应采取措施预防海运危险物的越界损害，其中包括对越界转移行为的连续海上监视。有关国家，尤其是出口国，不得以潜在损害缺乏科学上的充分确实证据为理由而阻止或延迟采取适当的合作措施以实施海上监视。

预防环境损害应采取综合污染控制方法，其中包括应急措施以及有效应急所需的环境信息和预警措施。综合控制方法要求对各种形式和各环境因子实行整体和系统的控制，克服传统管制方法的分散性和个别性。[3]129海洋环境管制应采取综合控制方法，对海上阶段确立相应的管制手段，对海运危险物实施连续、实时和信息充分的监视。

而联合海上监视是综合控制和损害预防的必然要求，是实现由“节点式”管制向“链状式”管制转化、由被动应急向主动应急转化的必由之径。通过联合监视，沿海国可掌握危险物及其载运船舶的早期和实时的海上动态，并可建立起环境损害的预警机制。遇有异常情况，沿海国可迅速、积极地作出防备，及时启动应急程序，从而克服应急行动的滞后性和盲目性，实现对海运危险物的可持续管制。此外，以联合监视为基础，沿海国还可进一步建立起包括应急措施在内的综合响应程序。

须指出的是，因受限于公海自由和监视手段，当前联合监视以对各沿海国水域的连续监视为主。

（二）事先知情原则

国家的首要环境义务就是克尽职守，采取一切适当的措施来预防和减少风险，并与其他国家及国际机构进行合作，再对可能发生的越界环境损害进行预先评价，施行必要的司法、管理或其他行为。这些是国家在控制越界风险和实行1992年《里约环境与发展宣言》（简称《里约宣言》）原则2①《里约宣言》原则2：“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国资源的主权权利，并负有确保在其管辖或控制下的活动不损害其他国家或在各国管辖范围以外地区环境的责任。”时所应遵循的最低标准。[1]42鉴此，危险物的出口国和潜在受害国之间，有必要建立起预防越界损害所需的情报交换制度。为提高预警和应急能力，应建立起应急信息合作平台，完善海洋突发事件监测监视系统，提高对事件的发现和判断能力以及动态监测监视和取证能力，为处置决策提供准确和翔实的事件信息。[4]

为及早预防海洋环境突发事件，潜在受害国有权提前获悉途经其海域的危险物的运输资料。《里约宣言》原则19确立了事先知情原则，要求各国应事先并及时地向可能受影响的国家通知跨越国界的对环境具有重大不利影响的活动的情报资料。环境信息的收集和交流是一个涉及国家重大经济利益和其他方面重大利益的问题，这一点，不论是发展中国家还是发达国家都有清醒的认识。[5]事先知情权是潜在受害国对危险物越界转移实施有效管制所需的一项基本权利。而出口国在利用他国海域实现危险物出口目的的同时，有义务不损害他国海域环境。出口国以通知方式满足潜在受害国的知情权，是不损害国外环境原则内涵的延伸，又是出口国应尽的一项最低限度的国际合作义务。

在国际环境法中，已有国际公约规定了具有强制性的“事先知情和同意”规则。对于某些具有严重危害性的物质，出口国须在出口之前事先通知进口国，而且危险物的进口还须事先取得进口国的同意。比如，1998年《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》（简称《鹿特丹公约》），在其附件三和附件五中分别规定了“适用事先知情和同意程序的化学品清单”和“出口通知所需提供的资料”。2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（简称《斯德哥尔摩公约》）第3条规定，有关污染物在出口方面须符合国际事先知情和同意程序的规定。这种程序在进、出口国之间适用，为进口国构筑一道强有力的“防火墙”。但遗憾的是，这些公约并未虑及其他潜在受害国的知情权。然而，基于不损害国外环境原则，有关国家在进、出口上述危险物之前，也须顾及他国环境利益，出口国应事先通知其他潜在受害国，以便后者及早采取包括监视在内的预防措施。

鉴上，基于事先知情权，沿海国之间应对国际海运危险物建立起事先知情程序。但这种程序并不包括事先同意。危险物贸易的同意与否，应限于进、出口国之间，第三国不应加以阻扰和限制。

（三）最佳环境技术和实践规则

环境保护应当采用各种可行的最佳环境技术和实践，才能最大限度地防止、减少、控制环境损害或威胁。有关的全球性或区域性公约中已规定了这项规则。比如，《海洋法公约》第204条规定：“各国应在不损害其他国家权利的情况下，用公认的科学方法观察、测算、估计和分析海洋环境污染的危险和影响，并特别应当监视其所准许或从事的任何活动的影响，以便确定这些活动是否可能污染海洋环境。”《斯德哥尔摩公约》第5条要求，缔约国应促进采用最佳可行技术和最佳环境实践。1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》第2条规定：“在贯彻本公约时，缔约方所采纳的规划和措施中，……应充分考虑使用最新的技术成果和惯例以全面防止和消除污染。”

在预防船舶污染方面，应充分利用对船舶的有效监管手段，包括可行的技术和制度。沿海国须借助先进的海上监视手段实现对海洋环境因素的全方位实时监视，为海洋环境应急提供全面、及时的情报资料。目前，一些沿海国已基于海上通信和监视技术手段，实施船舶交通管理（简称VTS）制度。进入VTS监管区域的船舶应依法向VTS中心报告船舶动态，报告时机不限于在污染事件发生时；而VTS中心则采用甚高频通信、自动识别、远程识别和跟踪、卫星通信以及雷达探测等技术手段对区域内船舶进行跟踪监视。此外，海洋浮标、航空器以及卫星遥感等监测技术也已有效用于海洋监测，通过把监测数据融入到VTS系统，将有助于构建“无缝”的沿海监视网络，监视范围甚至可达公海水域。

由上可见，融入了各种有效信息的综合性VTS系统为海上监视提供了强有力的技术支持，藉此技术手段，沿海国之间通过合作可实现对危险物及其载运船舶的连续和实时的监视。

（四）港口国监督体系

由于船舶污染源的流动性，在海洋环保方面切实贯彻国际合作原则尤为重要。要有效地解决环境问题，必须依靠整个国际社会力量，建立一种协调机制来调整国际社会在保护、改善和合理利用环境与资源过程中所产生的国际关系。[6]《海洋法公约》第197条规定，“各国在全球性或区域性的基础上进行合作以制定符合有关国际海洋环境保护和保全的国际规划、标准、办法和程序。”为实现对国际海运危险物的连续监视，有必要建立起区域性乃至全球性的合作程序，而现行的港口国监督体系（简称PSC体系）是切实可行的合作基础。

全球各区域性PSC体系，以IMO《港口国监督程序》为基准，是重要、有效的海事执法平台，又是海事执法的区域性合作典范。在PSC体系下，由各港口国检查到港船是否符合有关国际海事公约所规定的标准和要求，对严重不符的船舶予以滞留，藉此强制措施责令到港船确保海上人命、财产和环境安全以及海事劳工权益。较之船旗国和沿海国，港口国的监督最为有效，对船舶进行“节点式”的动态跟踪监管。而沿海国因受制于执法权限和条件，一般并不检查通过其领海和专属经济区的船舶，而是以海上监视为主。当然，沿海国可对其海域环境突发事件采取应急措施，也可请求港口国协助检查到港船在途经其海域时排放污染物的情况。

为事先获取国际海运危险物的情报资料，沿海国之间可考虑在PSC体系的基础上进一步合作，通过PSC体系实施事先知情程序，由装运国向潜在受害的各沿海国履行通报义务。危险物转移若跨越两个以上PSC区域的，则还须在有关的PSC体系之间进行情报交换。各沿海国具有在PSC体系内合作的利益驱动——维护海权，将PSC体系的监督范围从港口扩展至海上，从而使得“链状式”监视成为可能。为切实维护水上安全，港口国监督应突破时空限制，扩及到海上监督；港口国和沿海国之间应建立并加强海上监督合作，可在PSC体系基础上建立起区域性的海上监督体系。[7]而随着监督手段的提高，这也是PSC体系的发展趋势。

鉴上，在PSC体系内进行联合海上监视具有可行性，而且，借助PSC体系监督平台，联合监视有望取得较佳效果。需指出的是，秉持“共同但有区别责任”原则，沿海国基于各自的技术水平有差别地参与联合监视。而为了切实提高监视效果，沿海国之间还应加强合作，实现先进的海上监视技术向发展中国家转移。

（五）环境保护与贸易发展的平衡规则

环境政策与贸易政策存在一定程度上的冲突关系，采取环境措施时须考虑贸易发展的诉求，不应对贸易构成不合理的限制或歧视。《里约宣言》原则4对发展提出了环保要求，即“为了实现可持续的发展，环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分。”同时，原则12又反对将环境保护作为新的贸易壁垒和歧视手段，要求尽可能以国际协调一致的环境措施来解决环境问题。因此，环境保护应与贸易发展相协调，二者应尽量取得平衡。而当二者之间冲突不可调和时，为实现“持久的无害环境的发展”，基于《里约宣言》原则1，即“人类处于可持续发展问题的中心和享有健康生活权利”，应优先考虑环保问题。甚至有观点认为，海洋环境保护不能接受自由贸易原则，而应采取强制保护原则，各管辖国家应对其管辖海域实施强制保护。[8]而在WTO框架内，《关税与贸易总协定》第20条已确立了“环境例外”规则，并将其作为一项“一般例外”规则而对国际贸易施以必要的限制。

联合海上监视不是一种贸易壁垒，不会对危险物的国际贸易构成限制或歧视。这种合作符合《里约宣言》《海洋法公约》以及《鹿特丹公约》等关于保护环境和预防损害的宗旨。对危险物越界转移实施监视是沿海国合理行使其主权的行为，其合法性无可辩驳。沿海国有权事先和实时获取危险物经其海域越界转移的情报资料。相应地，从危险物贸易中获益的出口国，应提供有关信息以协助沿海国预防损害，这是出口国应尽的最低层次义务；而从中获益的载运船舶，在沿海国海域行使通航权时，应附带承担报告义务和防污义务。与有关公约所提的事先知情和同意程序不同，联合海上监视机制所含的事先知情和实时报告程序并不限制危险物的海上运输，越界转移无须经沿海国的同意。因此，这种监视根本不是贸易限制措施。而且，因其针对任何国家出口的危险物和任何国籍的载运船舶，这种监视也不是歧视性措施。综观有关各方需求，联合海上监视措施符合权利和义务一致性法理，是危险物国际海运贸易的有机组成部分，有助于在相关的环境保护和贸易发展之间实现平衡。

综上，建立联合海上监视机制已具备较坚实的法制和技术手段基础，出于海洋环保的迫切性和利益驱动，各沿海国通过积极合作，有望在PSC体系内以及在各PSC体系之间实现区域性和跨区域的联合监视。

三、联合海上监视机制的设想

（一）危险物的范围

为与现有法制相协调，海上监视的危险物包括全程或部分经由国际海上运输，在数量或浓度上足以造成严重海洋环境损害的具有污染、毒害、放射以及其他危害特性的物质。其中，以油类和有毒有害物质为重点监视对象。

（二）装运国和挂靠国的通报

第一，在装船之后，装运国应及时将其所掌握的危险物实际装运资料通报给本区域的PSC体系常设机构（简称常设机构）和其他潜在受害的沿海国（包括海运目的国）。

第二，装运国通报内容包括：危险物进、出口国名称、装运国和海运目的国名称、载运船舶资料（船名、呼号、其他识别资料及航速等）、危险物详情（包括《国际海运危险物规则》所要求的资料）、装运港及离港时间、预定挂靠港和目的港以及到达这些港口所需的时间等。

第三，挂靠国应及时向常设机构和其他潜在受害的沿海国通报船舶的离港时间、船载危险物的变更情况、后续挂靠港和目的港的变更情况以及到达这些港口所需的时间等。

（三）PSC体系常设机构的行动

第一，常设机构应协调本区域的有关联合行动；各PSC体系之间也应协同进行海上监视。

第二，常设机构在收到装运国和挂靠国的通报后，也应按原文迅速通报本区域内其他潜在受害国，以防装运国和挂靠国漏报其他有关国家。

第三，若危险物将跨越PSC区域转移，则在收到装运国或挂靠国的通报后，常设机构也须按原文通报其他可能受影响区域的常设机构，由后者通报所在区域的各有关国家。

第四，常设机构在收到本区域内沿海国通报的海洋环境突发事件后，应及时通报本区域内其他沿海国，以及其他可能受影响区域的常设机构。

（四）沿海国的行动

第一，沿海国应指定国家主管机构，建立有效的情报联络渠道，由国家主管机构负责与常设机构、他国主管机构以及本国海上监视网络的联系。

第二，沿海国应设立符合其实际能力的海上监视网络，该网络由各VTS中心组成，采用最佳可用的综合监视和通信手段。

第三，沿海国在其管辖海域内实施船舶报告制度，划定报告区域，列明报告内容，其中包括船舶资料、船舶实时动态（船位、航向以及航速等）、船载危险物资料及运输异常情况、上一个和下一个挂靠港、预定目的港等信息。

第四，沿海国遇有海洋环境突发事件时，由国家主管机构迅速通报常设机构以及可能受影响的其他沿海国。

（五）沿海国各VTS中心的行动

第一，沿海国主管机构在收到常设机构或其他国家的有关通报后，应按原文迅速通知本国沿海的各地方性主管机构和各VTS中心。

第二，各VTS中心定时广播，提示本监视区域内的船舶报告危险物运输情况，以防船舶漏报。

第三，在危险物载运船舶到达本监视区域前，有关VTS中心应适时提前进入警戒状态，包括主动联系载运船舶，其他VTS中心也应警戒以应对船舶改航或其他意外变动。

第四，在载运船舶报告后，或以其他方式获悉载运船舶的动态后，各VTS中心须协同对该船实施实时、连续、重点的跟踪监视，定时询问该船及船上危险物的安全情况。

第五，VTS中心向本监视区域内的其他船舶通报载运船舶的动态和异常情况，以便他船提高警戒，防止船舶碰撞等事故发生。

第六，VTS中心向本监视区域内在海上执法的船舶和航空器等设施通报危险物运输情况，以便后者实施现场重点监视。

第七，VTS中心应迅速向地方和国家主管机构报告本监视区域内危险物运输的异常情况和海洋环境突发事件。

第八，当载运船舶驶离沿海国监视区域时，该国有关VTS中心应及时通报下一个沿海国的临近VTS中心，通报内容包括驶离时间和船舶动态等。

（六）沿海国有关主管机构的预警和应急行动

第一，在VTS中心报告危险物运输异常情况后，有关地方主管机构应迅速进入预警状态，采取措施防范环境突发事件发生，并做好准备随时启动应急程序。

第二，若异常情况是载运船舶未报告、无法联系或识别，地方主管机构应迅速采取可用手段，包括派出执法设施或指示附近的执法设施，在海上搜寻载运船舶，并密切监视海面污染情况。

第三，一旦本国海域发生环境突发事件，地方和国家主管机构须迅速展开有效的应急行动。

（七）有关载运船舶的报告

第一，载运船舶进入沿海国的报告区域时，应按规定及时履行实时报告义务，向所在区域的VTS中心报告有关情报资料。

第二，在报告区域内，在任何时候，危险物运输若出现异常情况，载运船舶须迅速报告所在区域的VTS中心，并按规定展开船上应急行动。

第三，载运船舶未依法履行报告义务的，沿海国应将此情况通报常设机构和本区域内其他国家；若载运船舶跨PSC区域转移的，还需在PSC体系间进行通报。由其他国家对到港的该船实施港口国检查，在必要时依法滞留该船。

（八）公众参与

任何个人和单位、船舶和航空器以及其他设施，以任何方式发现海上险情或污染情况后，均应及时通过可用手段，就近向VTS中心或有关主管机构报告。

四、结语

就国际海运危险物而言，现有管制措施局限于在装运港、途经港和目的港采取，而海上阶段的管制却严重缺失。鉴于船舶污染源的流动性以及沿海国海洋环保的迫切性，在现有的环境和海事法制以及最佳可用技术和实践的基础上，本着国际合作精神，借助在海事监督方面行之有效的各区域性PSC体系，沿海国之间应尽早针对具有严重危害性的国际海运危险物建立起联合海上监视机制。联合监视包括“事先知情—实时报告和连续跟踪—应急预警”三位一体，为有效防控海运危险物的越界损害提供早期和实时的充分情报资料。

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[8]徐祥民．海洋环境保护和海洋利用应当贯彻的六项原则——人类海洋环境利益的视角[J]．中国地质大学学报（社会科学版），2012（2）：21． XU Xiang-min.Six principles for the environmental protection and utilization of oceans—from the perspective of the marine environmental interests of mankind[J].Journal of China University of Geosciences（Social Sciences Edition）,2012（2）:21.（in Chinese）

On the joint marine surveillance regime for international maritime
dangerous substances from the perspective of pollution prevention

YANG Rong-bo

（Navigation College，Jimei University，Xiamen 361021，China）

The international law has no effective regulation on the international maritime dangerous substances in the sea leg. The transnational transfer of such substances would constitute great potential threat of damage to marine environment in the sea waters of coastal states involved. For the lack of the relevant early and real-time information, the emergency response procedures on environmental damage in every state appear to be of time-lag and less efficiency. In this connection, based on the present environmental and maritime legal regimes and the best available techniques and practices, probe is made into establishing, within the port state control（PSC） system, a joint marine surveillance regime for the dangerous substances, which should contain the procedures of prior information, real-time report and continuous tracking and early warning of emergency.

international maritime dangerous substances; joint marine surveillance regime; PSC system

2015-02-02

杨荣波（1970-），男，福建惠安人，集美大学航海学院副教授，E-mail:rby_blue@163.com。

DF961.9

A

2096-028X（2015）03-0047-06

杨荣波．防污染视角下国际海运危险物的联合海上监视机制探讨[J]．中国海商法研究，2015，26（3）：47-52