我国农地确权制度改革研究——从正当性维度的考察

杨庆育高军

(西南政法大学经济法学院，重庆 401120)

我国农地确权制度改革研究
——从正当性维度的考察

杨庆育高军

(西南政法大学经济法学院，重庆 401120)

我国农地所有权属制度一直是改革开放以来理论界和学术界共同关注的焦点，而农地所有权构造又是农地制度的核心。农地确权是保障和实现农民权益的前提。在我国社会原有的体制性城乡二元结构逐渐瓦解，市场型城乡二元结构逐步建构的过程中，长期以来奉行的“一刀切”的农地所有权属制度渐失正当性基础，原因在于它脱离了农地自然属性，与我国当下农村的实际生产力水平不相适应。以边沁、罗尔斯的正义观提供的效率、自由以及马克思的公平正义观为考察工具，现行农地所有权属存在内在的制度缺陷。我国应建立土地权属分类所有创新机制，以充分激发土地资源和劳动主体的活力，实现农民对农地财产权利的公平享有。法治作为社会变革的引擎，在建立新型农村土地权属机制上具有不可替代的作用和功能，当然，相关配套制度建立也是题中之义。

农地确权 正当性考察 分类所有

一、农村土地确权的本质及学术观察

“三农”问题是中国的主要现实问题。改革开放30多年来，农村改革尽管成效明显，但伴随发展而来的问题也越来越多，这些问题也只能通过进一步深化农村改革来解决。《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决议》明确指出要“赋予农民更多财产权利”，中共中央办公厅和国务院办公厅2015年11月联合印发的《深化农村改革综合性实施方案》对农村改革的目标任务再次予以明确，将“农民财产权的保护制度更加完善”作为重要目标。这应该是我们今后一个时期探索农村土地制度调整的指导思想。2013年1月31日下发的中央一号文件提出全面开展农村土地确权登记，工作启动以来已取得阶段性成果，一些省市在试点区域稳步推进，农民已经拿到了林权证和土地承包经营证书，并对确权工作中发现的问题采取了相应的补救办法。但由于农村土地确权行为主要是一项政府主导的行政行为，学界对此尚无太多回应，对其本质及有关问题缺乏必要的深入研究，普通民众对确权制度安排也存在一些认识上的误区。

(一)农地确权的本质

农地确权从本质上讲是对农民在土地上既有权利的重新确定，而并非赋予农民对土地的增量权属。尽管有学者将农地确权与农地“赋能”结合起来，认为农地确权可以给予农民更多更实际的财产权益，通过在集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等不动产权利上设立抵押、担保及附条件的处分权，可逐步体现其财产属性并增强其融资功能。但笔者认为，现有政策规定的农地确权只是对农村土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，即对某一范围内的土地(或称一宗地)的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容重新厘定并予以确认，本身并无“赋能”之意。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。确权行为的目的是要为农村土地建立清晰的登记账目，弄清农村土地的空间信息，为解决村民之间、集体与个人之间的土地权属问题提供依据，而对如何进一步保障农民尤其是落后地区的农民的土地权利并未作出相应的制度安排。

(二)土地权利失序没得到应有关注

我国农村土地自然属性存在巨大差异，需要对农地权属做出差异化的建构，而长久以来实行“一刀切”农村土地集体所有制客观形成的农民土地权利的实质不平等，以及由此导致的农民土地权利错位需要得到制度关照。按照陈少峰教授对法律权利的认识，农民的土地权利应该包含基本权利、扩展权利和发展权利。基本权利以道德人权为核心，其性质是保障社会成员实现“基本善”，它是实现最低标准的人权的基本要求;扩展权利是根据社会发展的不同水平对基本权利的扩展，它以成员资格为条件，通过二次分配、三次分配等再分配的机会来补偿处于竞争劣势的社会成员;发展权利是一种更高层次的权利，它包括为充分满足自我所必须的知识培训和相应能力的提高、比较充分的民主权利、平等的文化权益、享有与社会富足程度相应的经济生活水平及经济自由、比较充分的公平竞争等内容。［1］P63-65一个正当的土地权利顺序应该是按照基本权利、扩展权利、发展权利依次递进的位阶排列，前一权利相对于后一权利应该具备优先性。而我国现行农村土地权属结构，在很大程度上体现为反向位阶的价值取向，往往为了发达区域和强势群体之发展权利牺牲落后区域和弱势群体的基本权利或扩展权利。这种土地权属结构导致的农民土地权利失序是我国经济社会众多矛盾的根源性问题，而其最深刻的原因在于我国农地权属安排内在的正当性不足，“一刀切”的制度安排以形式公平掩盖了实质上的不公平。如何在坚持土地公有制性质基础上，依据我国农村土地的自然属性差异和生产力水平现状，探索更具针对性的农村土地制度具体实践方式，具有创新体制与机制的意义。在农地确权过程中，以公平、效率、自由的正当性尺度，对现有农地权属结构做出适当调整，赋予农民部分土地所有权，克服“一刀切”的农村土地制度缺陷，对于充分调动农民积极性、发挥土地资源的最大利用率来说，不失为一项破冰之履。因此，本文拟从正当性维度对我国现行“一刀切”的农地所有权制度进行考察分析，以寻求在坚持农村土地集体所有制的前提下，创设更具包容性、灵活性和正当性的农地确权模式。

二、以正义观为视角对我国“一刀切”的现行农地制度的正当性考察

从今日中国要全面实现小康之目标来看，就不光是要缩小东西部差距和城乡差距，还要缩小农村与农村之间的差距。反观我国社会贫富分化、城乡差距和社会不公等诸多问题，其原因固然有弱势群体自身素质和能力以及环境禀赋等因素，也即罗尔斯所谓的“偶然性”差异，但同时“也是强势群体的权力恣意所造成的，还是社会制度安排中权利贫困的必然结果。因而，主要是由于权利的贫困，普通公众或是丧失了平等分享社会发展成果的资格，或是缺乏各种发展、进步的机会，或是缺乏维护自身利益的资源条件和行动能力，从而导致了各种形式的不和谐、不公正、不平等现象。”［2］P67而这种种原因及其结果都在农地制度中得到不同程度的体现。故此，建立一个和谐、包容、公正的农村土地权属结构和与之对应的土地权利秩序，是塑造我国农地制度正义品格的基础性工作。

(一)从一般性正义观的考察

按马克思主义正义观，社会主义制度应以最大限度地促进人的自由与解放为根本目的，而农地制度由于其关涉亿万农民的切身利益，其重要性自然不言而喻。农地制度改革必然意味着利益格局的调整。要确保调整后的利益格局具有稳定性，则必使调整手段、措施及目标具有正当性根源。对现行农地所有权制度的正当性考察，发现其既有缺陷，才能为农地确权改革提供正当性的价值选项。从制度整体性考察，会发现我国现行的农村土地制度无论与功利主义正义观、自由主义正义观还是马克思主义正义观，都不能与之契合并在实践中体现出相应理论追求的实践效果。

1．从功利主义正义观角度进行考察。效率是边泌功利主义正义观的主要考察工具。社会主义作为人类有史以来最为先进的社会理念与制度，其农地所有权制度本应最能充分激发农业生产要素的活力，并实际地体现为一种帕累托最优，最终为实现马克思设想的人的自由全面发展提供丰富的社会“善物”。而我国现行农地权属制度“一刀切”的处理方式，经长期实践证明尚没能充分发挥这种制度架构的优越性，这一点，在耕地利用上表现得最为明显。具体表现为:

(1)农业产出没能最大化地增加社会总体“善物”，与古典功利主义视域下的社会总体功利最大化原则不符。大量农地被撂荒的情况并非个别，甚至在我国粮食主产区的东北平原、华北平原及江汉平原也出现类似的情况，笔者农村老家所在的渝东山区、丘陵地带就更为常见，这与经济学家赵晓在《农村土地撂荒的经济随想》中描写的赣南农村现状相吻合，也与专栏作家熊培云在《一个村庄里的中国》所观察到的偏远农村的现象一致，华中师范大学中国农村问题研究中心贺雪峰教授对20多个省市调研结果也有同样的显示。导致这种“人不尽其材，地不尽其力”的原因很多，其中一个重要原因就在于我国现行农地制度集体所有权被虚置，限制了农地处分权，降低了农地利用率。一些农民将“鸡肋”似的农地闲置撂荒，既使农民的土地权利被清零，又将土地的社会效益架空了，没能实现功利主义尽力增加社会“善物”的宗旨。因此，这种利益实现机制与“行为之正当，以增进幸福的倾向为比例，行为之不正当，以其产生不幸福的倾向为比例”［3］P242的功利主义正义观不相契合，没能实现农地效率最大化。

(2)社会总体“善物”的分配不符合平均功利主义的关切目标。客观上看，我国农业生产增进社会“善物”的激励措施源自两个方面，一个是经由全面推进家庭联产承包责任制，使得农地产值的增加;另一个是大力推进城镇化建设使得农地的非农使用价值倍增。前者的社会“善物”的分配问题并不显在，它本质上属于社会经济自然时代的产物，而后一种增值所形成的巨大财富，事实上被独享区位优势的城乡结合部和城郊农民所享有，这恰好是贺雪峰等学者指责的当代社会分配不公现象①。这与平均功利主义关注社会“善物”的分配原则相冲突，难以最大限度增进社会成员的个体福祉。另一方面，与罗尔斯认为的“功利主义允许为了大多数的最大幸福牺牲个人幸福”相佐，似乎步入了“为了少数人的最大幸福牺牲大多数农民的幸福”的怪圈，这在客观上导致城市周边地价狂涨，许多农民一方面坐等征地补偿利益，另一方面导致补偿利益冲突纠纷，危及社会稳定，从而降低了社会的运行效率。

2．从自由主义正义观的角度考察。自由是诺齐克为代表的自由主义正义观理论体系为我们提供的考察工具。一个好的制度必然能够最大限度地实现个人的自由，现代国家治理学说已接纳这个观点。考察我国农地现实，我们遗憾地发现存在以下薄弱环节:

(1)财产权属性被虚置难以巩固保护农民利益的根基。马克思从经济剥削的角度深刻地揭露了资本主义的伪自由，洛克认为尊重自由与平等的最好方式就是尊重人们的财产所有权。［4］P135一般而言，财产权是生存权的基础，缺乏生存基础的自由权只能是一种奢谈。党的十七大以来，中央采取积极措施增加并保护农民的财产性收入，成效显著。但对广大农民而言，其最大的财产就是土地，农民真正能够实现财产性收入的“母财产”也是土地，通过对土地权利的兑现以保障农民的财产性收入持续增加是具普遍意义的制度选项。在广大农村所覆盖的山地、丘陵地区，广大农民很难因为土地而受益。农村土地权属的“一刀切”的模式削减了农民土地之上的利益。尽管我国《物权法》第59条确定了“成员集体所有制度”，但在实践中绝大数偏远山区和丘陵地区农民个体对于土地权益的享受难以落到实处，土地利用方式单一，根本无法为其自由全面发展提供应有的土地财产权属支持。

(2)处分权缺失在一定程度上限制了进城农民对土地权属的处理。我国农村在改革开放前是传统乡土社会，人口的流动迁徙一般地被禁止。改革开放以后我国社会开始了现代化转型，加快了城镇化的进程，“十二五”期间，我国人口城镇化率已超过50%，但农民要在城镇安家落户就必须放弃其在集体所有制下的那份土地权属，姑且不论其能否在房价飙涨的城市立足生根，就制度设置而言并没有保证由地缘结合向身份到契约的转型提供有效保障。这意味着“净身出门”，将其承包经营农用地和宅基地都无偿归还日渐虚化的“集体”。也即他们一方面要承受城镇高房价的压力，另一方面又必须抛弃原有权利，即便部分农民获得了事实上的身份权，但无法真实参与劳动力市场竞争，职业技能提升、子女入学就业等合法权益难以得到与“城里人”同样的切实保障。

3．从马克思主义正义观的角度进行考察。马克思主义的正义观包含两个维度，“一是符合历史发展的客观规律，二是促进人的全面自由发展”。［5］P147马克思主义正义观对整个社会制度的建设目标，表现为人类的全面自由发展。以此标准来衡量现行农地制度的正当性，不难发现:

(1)单一架构的公有制形式并不符合马克思关于共产主义的初级阶段的认识。马克思指出“生产者与生产资料的分离”导致了资本主义剥削的不可避免，社会主义才能将二者结合，以实现劳动者的解放。中国特色的社会主义初级阶段理论认为“在相当长的历史时期内，还要在公有制为主体的前提下发展多种经济成分”。［6］P79马克思的本意是要实现生产力的解放与发展，为社会成员提供“各取所需”的社会“善物”，为人的全面自由发展提供基本条件。一个符合正义原则的基本经济制度，首先应该是一个可以推动生产力发展的制度。因此，实现农民和农地的最佳结合，是释放劳动生产率实现土地资源效益最大化的最优选择。对农地权属采取“一刀切”的纯粹公有制，事实上既不符合我国农地权属的客观现状，也是超越历史发展阶段的非理性制度选择，进而导致农业低效率。

(2)现行农地权属架构及实现机制不利于农民的全面自由发展。具有特定国际国内历史背景的我国人民公社制尽管有其历史的根源，但十一届三中全会以来的农村经济改革实践表明单纯的农地公有制与社会主义初级阶段的生产力发展水平并不相符。经制度博弈而不断微调的集体所有制已经今非昔比，农村问题的解决方案是用经营方式的变革弥补单一所有制带来的缺陷。现实的利益分配机制强化了城乡之间的差距，甚至城郊远近之间的差距。农民的全面自由发展因为一部分人先富起来而导致结构性失衡。

(二)从差别正义的角度考察

之所以要将罗尔斯的差别正义理论作为考察我国现行农地制度的考量工具，除了其本身所蕴含的人性温暖，其倡导的公平的正义思想契合着马克思的正义观，更重要的是我国“三农”问题的现状与其差别正义的适用领域高度契合。罗尔斯的差别正义理论目的是要矫正社会不公，其理论思想源远流长，在亚里士多德那里表现为“社会成员各得其所应得”的分配正义和“社会成员各失其所应失”的矫正正义，在诺齐克那里表现正义三原则之矫正正义，在马克思那里则是消灭一切剥削和压迫。差别正义追求一种国家干预下的实质正义，按笔者的理解，在今日中国贫富分化及城乡差距之现状下，对现行农地制度应该向着有利于农民的方向实施更有倾向性的差别对待，“即视自然禀赋的分配为社会共同资产”，［7］P59其优劣肥瘠应由社会成员共同承担。而反观我国几十年来农村土地制度“一刀切”的单一集体所有制，客观上是在反向运用罗尔斯的差别理论，即让不利者更不利，让得利者更有利。具体表现为:

1．差别化的城乡制度安排加大了城乡的实质不平等。城乡二元制度历史性地形成和深化了工农差距及城乡差距。新中国在实现工业化的历史进程中，始终是把农村作为工业化的“血库”和基地，一切涉农政策都围绕促进工业发展制定并展开，这就是我们经常说的“工农剪刀”。在此制度下的城乡交换恰如罗尔斯所谓的“背景正义”缺失，大量工业原料和初级产品以低廉价格实现城乡交换的后果，使得农业、农村、农民逐渐被现代经济边缘化。这种制度安排使得我国农民在工业化城市化进程中显性的和隐性的经济损失无法估计，其历史性后果就是城乡差距的全面拉开，这种制度剥夺和自然禀赋差异形成效果叠加，对农村尤其是落后地区的农村极端不利，在促进工业化城市化的进程中客观上恶化了不利者之不利地位。也即是说，本应对城乡居民平等对待的国家，在“一刀切”的农地权属安排下，通过建立稳定的城乡二元秩序，形成了有利于城市发展的社会经济结构，使本应有利于农村的差别化制度安排反而更不利于农村的发展进步。这与罗尔斯关于“一种机会的不平等必须扩展那些机会较少者的机会”［7］P8之论旨相去甚远。

2．“一刀切”的土地权属制度人为扩大了农民内部的土地权利差别。单一的无差别土地权属安排，使农民作为一个整体在承受二元结构的不公对待时，又加剧了农民内部的地位分化。如前所述，我国的工业化和城市化是在人为控制人口流动的前提下推进的，将农民改变生活的基本诉求以法律形式禁止，从而把大量农村剩余劳动约束在有限的土地上，形成城市和农村两个世界并实行分割治理，农民作为一个整体的弱势地位被制度化。但在制度化的弱势农民中，由于农地禀赋差异又进一步加剧了农民内部的差别化。耕作条件好的地区可以通过集约生产经营提高土地效益且其土地同时也具有较强的市场流转性，城郊农民通过农地的非农使用可以得到大量的农地补偿，按尹中立测算，“1999年至2009年，即房改后的11年里政府和企业通过住房从居民手里拿走了10万亿财富”，［8］这些财富中一部分变成了城郊农民的土地收入，而偏远山区和山地丘陵的土地基本没能分享到社会发展的成果。同时，即便就农地农用而言，不同地区的农地因其自然禀赋不同，其实现农地价值的能力也会有巨大差别。而现行农地制度“一刀切”的所有制形式，实质是以平等形式深化了农民土地财产的不平等，事实上形成了一种“强者更强、弱者更弱”的农村土地权利实践模式，在农民群体内部按照自然禀赋差异形成了若干经济条件差别极大的农民层级。周保松认为“经济的不平等主要有三个来源:(1)社会环境;(2)自然禀赋;(3)个人选择。”［9］P48在罗尔斯看来，因为前两个原因导致的经济不平等都是不公平的，一个正义的制度必须创造一个真正机会平等的环境，以补偿或消除人们因社会环境及自然禀赋造成的差异。在我国这样一个农地禀赋差异特别巨大的国家之农地权属制度设计中，如果按照马克思“人是目的”的原则，“就是同意放弃那些不是对所有人的期望有所贡献的得益。相反，把人视为手段，就是为了某些人更高的期望，而意图强行降低那些处境本已不堪的人的生活前景。我们因此见到，骤眼看来相当极端的差异原则，其实有一个合理的解释。”［9］P10

基于以上两大方面的简单考察，可以对我国现行农地制度与农民之自由、平等和发展的相关性形成基本认识。概括地说，我国农村土地的自然差异决定了农民生存条件的巨大差别，这种差别既体现在发达地区与非发达地区的农业效益上，也体现在发达地区中城郊农地与非城郊农地的非农效益上，更体现在山区丘陵农地与平原农地的耕作效益上，这些基于自然禀赋差异形成的农民实际权属差异，在城乡二元结构和“一刀切”的农地公有制制度的交相强化下，进一步拉大了农民之间、城乡之间的差距。而以实现共同富裕为目标的社会主义基本制度，本应该实施差别化的经济社会制度去弥合这些自然禀赋差异带给农民的财富鸿沟。我国现行农地权属存在内在的制度性缺陷，我国应该建立土地权属分类所有创新机制。

三、农地确权的正当性路向:构建农地分类所有制

阿玛蒂亚·森认为，如果在权利分配上出现了正当性不足，则“贫困不单纯是一种供给不足，还是权利不足，尤其是在繁荣时期。大量事实证明，资本、市场的繁荣发展并不必然带来社会整体的富裕，如果不有效地调整公民与国家的权利关系，不有效地调节分配中的权利关系，繁荣发展必然造成巨大的社会分裂，以致使‘社会衰败并毁坏’。在中国当代工业化进程中，已经出现的‘繁荣型贫困’，就是典型的权利贫困的例证。”［10］P39笔者认为，农地确权不应限于对既有土地权利的清理、确认，而应借鉴差别正义理论并通过顶层设计，建立差别化的农村土地权属制度，赋予全体农民更多土地财产属性，增强农村土地制度的正当性。在坚持和完善集体所有的前提之下，突破“一刀切”模式的架构，大胆探索农村土地分类所有的创新机制，将宅基地、自留地和自留山等朴素观念上已归农民个人“所有”的土地划归个人所有，这样，既可以增强农村土地的利用率，又可保证农民在身份转换过程中受到公平对待，以实现全体人的自由全面发展。

(一)农地分类所有制的结构内涵

农地分类所有制的结构内涵主要体现为:一是按各类土地的用途，在坚持农用地和建设用地集体所有的前提下，将农民宅基地、自留地和自留山及部分贫瘠非耕地划归农民私人所有;二是对土地自然属性和地力等级进行类型化区分②，并对应到相应的所有权属:粮食主产地区的土地和可以实行集约经营的丘陵地长期坚持集体所有，农民可以按照《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，实现“三权分置”，并可以通过出租、转让、互换、抵押、入股等方式实现土地权属自由流转，让制度建构内的承包权和经营权落到实处。不能实行集约经营的山区丘陵地、山地等贫瘠土地以及农民的自留地和自留山等除了享有前述流转权利外，还可以在法律规定的条件下进入土地市场交易;当法定事由出现时，农民也可以将土地直接卖给国家或集体，或者由国家或集体回购，以农地出让金的形式回报权属所有者;在农民向城镇迁移时，不以放弃农地权属为前提，可以选择长期保留农村土地，或者设定五至十年的过渡期。

(二)农地分类所有制有利于盘活农村土地资源

被学界称为“新土改”的我国农地制度改革方案理当实现第三次释放潜力。有学者总结过去三十年的农地制度改革历程，将制度创新的节点划分为:第一次释放时间，第二次释放空间，第三次释放身份③。［11］P64农地分类所有创新机制，不但能够实现身份释放，还具有以下优势:

1．大幅提升我国农地利用率。实行农地所有创新机制，一是可以提高农地产出率。在实行农地集体所有的土地区域，通过进一步实现农地承包经营权，明确土地权益预期，将有利于调动农民增加土地投入的积极性，改良农地耕作条件，促进农地集约经营，以加快实现现代农业规模经营的专业化水平。在农民享有较为充分的土地权属的区域，可以借以“释放身份”，为现有机制下难于流转的土地提供交易的机遇和可能，以流转促发展。二是可以提高农地利用率。通过差异化的产权制度安排，强化农民对土地的财产权属意识，以此提高宅基地、自留地、自留山及部分山地、丘陵地贫瘠土地的利用率。

2．使农民的土地权属得到妥善处理。“一刀切”的处理方式使得农民的土地权益差距巨大，事实上演变为一种现实的不公制度待遇。罗尔斯的“差异化安排”理论给我们提供了具有现实指导意义的问题解决路向，［7］P47亦可回应贺雪峰教授关于“哪一部分土地哪一部分农民”［12］P20的制度追问。尽管一级甚至二级级差地租决定了农地的流转价值，差异化的制度安排，关照到了现实中部分山地、丘陵地等贫瘠土地的权属利益，机会成本得以降低，使得“这部分农民”和“这部分土地”也能获得充分的农地处分权属，而不仅仅是撂荒。

3．全面提高农民自由发展的能力。阿玛蒂亚·森认为，自由的实质是一个人的“可行能力”，即“此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合”。［13］P34于贫困和饥荒中的群体或个体不仅仅是因为资源短缺，而是因为权利由于历史和现实的原因被剥夺及工业社会以来的发展能力不足。实现人的全面自由发展，必须以可以支配的财产权属为支撑。我国城乡二元结构之下身份约束和产权缺失叠加，是造成农村与城镇难以协调发展的重要原因。赋予农民或农户一定的土地权属，增强农地流转性，将农地纳入生产经营、市场流转、融资担保、借贷抵押等环节，可以为农民的自由全面发展提供“善物”的基础和前提。

(三)农地分类所有制的配套措施

实行农地分类所有制，无疑意味着将对长期实行的农地所有权属制度进行较大调整，这种着眼于激发土地活力的制度建构无疑需要配套措施加以保驾护航。否则，一切努力终将无法顺利达致改革设定的目标。从经济与法律的密切相关度来分析，分类所有创新机制的实现，需要在现有法治框架之下，进行相应调整。具体而言，第一批需要制定或修改的法律法规主要有:1．由国土资源部及相关机构共同研制统一的农地分类目录。在大规模开展农地勘查的基础上，建立农地分类标准，并依据新的标准出台因地制宜的精细管理实施办法。现行《中华人民共和国土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，并规定了相应的土地用途管理制度。依据该法，农用地又分为耕地、林地、草地、农田水利用地和养殖水面等;而耕地又分为一般耕地和基本农田。这种分类标准尽管已经较为详尽，但仍有不足之处，主要表现在注重土地用途的类型化区分，而忽略了土地的规模与地形地貌差异性特征，因此，亟待建立科学合理的农地分类目录以指导全国农地改革。2．制定农村产业振兴法律制度。充分借鉴日本和我国台湾地区成熟的立法经验和立法技术，制定《农业产业振兴法》和促进农业现代化的法律法规。法律设定要注重建立和实施以用途为导向的农地利用主体制度、农地转让与退出补偿制度，鼓励对土地进行集约化经营，以促进现代农业产业化。3．修改现行的土地管理法律法规的相关规定。突破现有“一刀切”的农村土地所有权属模式，在坚持集体所有权的前提下，将农民宅基地、自留地和自留山及部分贫瘠非耕地划归农民所有或占有，明确赋予这类土地的流转权。对农民转让这类土地设立限制性条件，例如将农民在城镇或农村取得稳定的非农业收入作为前置条件。在交易土地时限定土地用途。设定科学合理的农地征用的条件和补偿标准。择机对《宪法》、《民法通则》和《物权法》相关法条作出补充修改。4．完善农村社会保障制度。将农地管理纳入到农村社会保险、救助、福利和优抚范畴，在国家规划内的扶贫增收、生态移民和扶贫性移民、大规模国土绿化的整体框架内统筹解决，对流通性较差的农地以国家出资购买的方式将其列入国土整治和森林建设规划，将扶贫攻坚、移民安置与城镇化率的提高，以及农村现代化进程综合协同推进。5．制定和修改农村基层自治条例及相关法律规定。在村社设立农业协会，发挥行业自律的功能;为农业发展提供行业服务，以培育新型农村市场。建立农业生产各领域的专业化合作组织，加强农业生产和生活的互助合作，增强农业产品和服务的市场适应性和竞争能力。

注释:

①按贺雪峰教授在《地权的逻辑Ⅱ》中的观点，城郊农地的非农使用增值源于级差地租的价值体现，但这种价值的实现源于整个社会尤其是城市居民及农村务工人员共同劳动推进城市发展的结果，因此由此推动的城市用地增值部分不应该由偶然地居住于城郊的农民独享，而应该由参与创造这个时代的全体社会成员共享，这和罗尔斯的观点是一致的。

②自然属性是指土地所在的地理位置是否为平原、山地、丘陵等;土地性质是指根据我国土地法律规定划分的耕地和非耕地之分，也包括基本农田与非基本农田的划分。

③所谓释放时间就是让农民可以自由支配劳动时间，释放空间就是农民可以离开土地，释放身份就是农民不再是一种国民身份而是一种可供选择的职业。

［1］陈少峰:正义的公平［M］．北京:人民出版社，2009．

［2］韩志明:权力的恣意与权利的贫困:构建和谐社会的二维分析［J］．社会主义研究，2008，1．

［3］周辅成．西方伦理学名著选辑(下)［M］．北京:商务印书馆，1987．

［4］文长春．正义:政治哲学的视界［M］．哈尔滨:黑龙江大学出版社，2010．

［5］陈传胜．马克思恩格斯的公平正义观研究［M］．合肥:合肥工业大学出版社，2011．

［6］闫爱国．社会主义初级阶段理论浅析［J］．黑龙江教育学院学报，2005，4．

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［8］尹中立．住房掠夺了居民10万亿财富致经济严重失衡［N］．21世纪经济报道，2010-3-20(4)．

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［10］马新文．阿玛蒂亚·森的权利贫困理论与方法评述［J］．国外社会科学，2008，2．

［11］赵忠升．“三农”问题的核心:农民的权益和能力［J］．农业经济问题，2012，11．

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［13］［印度］阿玛蒂亚·森．以自由看待发展［M］．任颐，于真译．北京．中国人民大学出版社，2002．

Farm land Confirmation of Real Right Reform in China——from the Dimension of Justice

Yang Qing-yu Gao Jun
(Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120)

All farm land ownership system in China has been a common focus theory and academia since the reform and opening up，the farmland ownership structure is the core of the farmland system．Farmland counterpoising truly is the precondition of security and farmer＇s rights and interests．In the original system of urban and rural dual structure of Chinese society gradually disintegrated，market-oriented dual structure between urban and rural areas step by step in the process of construction，long-term adherence to the“one size fits all”since all the ownership of farmland system gradually lost justice foundation，the reason is that it is out of the land natural attribute，and the actual productivity level of our current rural does not adapt．Bentham，Rawls＇s justice with efficiency，freedom of inspection tools，while Marx＇s concept of fairness and justice is the free comprehensive development provides a scientific and reasonablemethod of investigation．All our country academic circles in recent years，the study reveals that the current farmland ownership inherent institutional defects．Earthy land ownership to classify all the establishment of innovation mechanism，to fully stimulate the vitality of land resources and labor subject，farmer＇s equitable access to agricultural land property rights．The rule of law as the engine of social change in the new mechanism of rural land ownership has an irreplaceable role and function，of course，one characteristic of related supporting system to establish also．

farmland confirmation of real right;dimension of justice;classification to identify ownership

DF451

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1002—6274(2015)06—030—07

(责任编辑:黄春燕)

本文系岳彩申教授主持的2012年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“民间借贷与非法集资风险防范法律研究”(12JD038)、胡元聪教授主持的2012年国家社科基金青年项目“农村消费信贷促进法律机制研究”(12CFX071)的阶段性成果。

杨庆育(1956-)，男，湖南常德人，管理学博士，西南政法大学经济法学院教授，博士生导师，重庆市人大常委会副主任，研究方向为农村土地制度;高军(1971-)，男，重庆开县人，西南政法大学经济法学院博士研究生，重庆市人民检察院政治部干部教育培训处副处长，研究方向为农村土地制度。