“为官不为”现象的特征、原因及其治理

徐行，魏鹏

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）



“为官不为”现象的特征、原因及其治理

徐行，魏鹏

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）

近年来在依法治国、从严治党的原则下，我们党加强了干部队伍管理，党风政风得到了一定好转。但新背景下干部队伍中出现了新问题，一些干部不求有功，但求无过，对群众的诉求推诿扯皮，消极怠工，对各项工作不愿担当、不敢担当，或无能担当。这种“为官不为”现象有三个特征，即：不愿为、不敢为、不会为。在当前社会背景下这种现象的出现，既有一些干部的主观原因，也有复杂的客观原因。今后我们要从加强法制、加大法律执行力度和监督力度、列出官员权力清单、沟通上下联系渠道、发动群众监督等方面探索治理“为官不为”现象的新路径。

干部队伍管理；为官不为；依法治国；从严治党

近年来在依法治国的大背景下，我们党加强了干部队伍管理，狠抓了从严治党，坚决治理了贪污腐败现象，党风政风得到了一定程度的好转。但是，在新的社会背景下，部分干部中又出现了“为官不为”的问题，本文试图分析这种现象的主要表现特征、产生原因，并努力探索治理“为官不为”现象的新路径。

一、党中央对“为官不为”现象高度重视

党的十八大形成的以习近平为总书记的新的党中央，提出了四个全面的战略布局，同时加强了干部队伍管理，既坚决治理了各级干部中的贪腐现象，又对一些干部中出现的“为官不为”现象给予了高度重视。党中央要求各级党政领导干部带头做到知法守法，要心系人民，联系群众，积极工作，埋头苦干。这关系到我们党和政府的形象，更关系到四个全面的战略布局能否实现。

在依法治国、从严治党的大背景下，以习近平为总书记的党中央对领导干部提出了“三严三实”的科学要求，提出了正确行使权力，处理好三对关系的主张，要求干部时刻心系群众，反对官僚主义，批评了一些干部不敢担当，精神懈怠的现象。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的重要讲话中指出：“我们做人一世，为官一任，要有肝胆，要有担当精神，应该对‘为官不为’感到羞耻，应该予以严肃批评。我一再强调，领导干部要严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实。这些要求是共产党人最基本的政治品格和做人准则，也是党员、干部的修身之本、为政之道、成事之要。”［1］

党中央加强对各级领导干部的管理，高度重视治理庸官懒政、“为官不为”现象，广大人民群众完全拥护，而一些不求进取的干部却认为党的要求过严了。针对这些议论，习总书记明确指出“现在的主要倾向不是严了，而是失之于宽、失之于软，不存在严过头的问题”。［1］一些领导干部习惯了过那种无所事事、不但责任、坐享其成的“为官不为”的太平日子，对于本该履行的职责和应该承担的义务，反倒认为是“严厉”的要求。党中央提出“三严三实”的要求切中了“为官不为”问题的要害，对于治理这一问题具有重要指导意义。

习近平总书记曾强调：“要拎着乌纱帽为民干事，不要捂着乌纱帽为己做官。”［2］他所批评的一些干部捂着乌纱帽做官，就是指一些人遇到事先为自己打算，对权力、荣耀和利益津津乐道，而把党和人民的希望和重托放在次要位置上。无事时工作得过且过，一旦遇到事关群众利益和生命财产安全的重大事故，首先不是想着人民群众的安危，而是千方百计推卸责任，保全自己。很多不愿作为的领导干部，就是怕做多了、出错了，头上的乌纱帽就没有了。实际上，这种“保官”思想也是一种腐败，是一种消极、隐形的腐败，与我们实行依法治国方略、建设社会主义法治国家的目标是背道而驰的。当官不作为，不仅是党风问题，还是一种渎职行为。

新时期党中央对一些干部中“为官不为”现象的治理是非常重视的。习总书记要求各级干部，“要正确行使权力，依法用权、秉公用权、廉洁用权，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，处理好公和私、情和法、利和法的关系。”［3］处理不好这三对关系，领导干部就无法正确行使手中的权力，就会犯错误。那么，我们如何才能处理好这三者的关系呢？首先，应该坚持党性原则。以党性监督干部自身的思想和行为，时时刻刻用党性约束自己的行为；其次，领导干部要带头懂法、尊法、守法，做执行党规国法的模范。最后，领导干部要心系群众，敢于担当，反对官僚主义和懈怠之风。对于克服“为官不为”现象，最后这点最重要。因为“群众评价党员干部的直接标准是干事，党员领导干部的天职是为人民服务，而为人民服务关键通过干事来体现”。［4］

要克服“为官不为”现象，就必须要求领导干部心系民众，要敢于担当，要树立务实清廉的形象。正像习总书记所强调的：“我们做人一世，为官一任，要有肝胆，要有担当精神，应该对‘为官不为’感到羞耻，应该予以严肃批评。”［5］今年全国两会上李克强总理也强调指出：“要加强监督和教育。让权力在阳光下运行，受到社会的监督，公职人员要提高自律意识，以权谋公而不能谋私。在这个过程当中，我们既要惩治乱作为，也反对不作为，庸政懒政是不允许的。门好进了、脸好看了，就是不办事，这是为官不为，必须严肃问责。”［6］

今年在干部中开展的“三严三实”教育，抓住了在新的历史背景下加强干部队伍管理、治理“为官不为”现象的核心。我们国家现在面临的很多问题，关键在于一些干部思想上出了问题。官僚主义严重、庸庸碌碌、无所作为的干部队伍是不能够在建设社会主义法治社会中发挥积极作用的，也不能够依靠这样的干部队伍去实现四个全面伟大战略布局。要在干部队伍管理上坚持原则，提高要求，坚持服务百姓，群众利益为先的原则，就不能容忍任何歪风邪气泛滥，在坚决治理腐败现象的同时，也要寻找治理庸官懒政、“为官不为”现象的新路径，促使各级干部在工作中求真务实、积极主动。

二、“为官不为”现象的主要特征和产生原因

当前我国正处于改革开放的关键时期，全面建成小康社会是我们一定要实现的目标。在此大背景下，我们党的执政能力以及政府的行政能力都需要进一步加强。依法治国、从严治党、加强干部队伍管理，对于我们党和政府增强公信力、提高执政能力有着极其重要的作用。然而，在新的背景下，部分干部中出现了新的问题，主要表现是“为官不为”。在我国向法治化前进的过程中，这是一个有很大隐蔽性和破坏性的阻碍因素。表面上看，那些不愿作为的官员似乎并没有触犯法律，但实际上是应该认真对待、严肃处理的问题。今年全国两会上，“为官不为”被写入政府工作报告，并在两处提及，成为全国两会热议话题。正如李克强总理在《政府工作报告》中指出的：“少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办……对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任”。［7］

“为官不为”的具体表现特征是什么？笔者认为，在当前的形势下它的主要表现特征是：不愿为、不会为、不敢为。

首先，是不愿为。一些干部存在严重的“当一天和尚撞一天钟”想法，尸位素餐，不愿做事。这一类型的“无为之官”，往往靠着一杯茶、一张报纸度过每一天，上班时间无所事事，下班后绝不加班，该领的工资一分不少拿，该出的力能不出尽量不出。他们没有工作计划和目标，更不会想着“建功立业”“为人民和社会主义事业贡献力量”，只想着拿到该拿的工资和补贴，稳稳当当退居二线。工作起来拈轻怕重，能不干活就不干活，能少干活就少干活，坚决不多做一点事。这种思想甚至在一些三四十岁、正值壮年的干部中都存在，不得不引起我们的重视。人民群众找这些干部办事难于上青天，要么碰到软钉子，要么推诿扯皮，甚至连领导的人影都找不到。

其次，是不会为。一些干部业务素质低，能力差，“难”字当头，没有能力去作为。这些领导干部，往往文化程度不高，工作能力不强，甚至责任心与服务意识都很欠缺，不敢尝试新路子和新思路，因循守旧并美其名曰：萧规曹随。他们对自己从事的业务不熟悉，也缺少协调和统筹能力，遇到群众提出的要求、遇到新问题如何解决？对他们来说困难重重，一筹莫展。只好知难而退，要么将问题积压下来，要么将困难推给其他人解决。“这事比较麻烦，不好办”“等一等再说”成了这些干部的口头禅。这一类的“无为之官”习惯对上级精神照本宣科，以文件落实文件、以会议落实会议。他们对业务不熟，也不愿意用心去学习和钻研；他们缺乏领导能力，对本地区、本领域发展前景和领导方法也不愿去考虑。

最后，是不敢为。有些干部不敢监督、不敢作为，怕冒头，对一些有分歧的问题不敢提出自己意见，只愿做“和事佬”。他们在决策时不敢表态、不敢拍板、不敢承担责任。这一类型的官员对于身边的违法乱纪等歪风邪气也往往是睁一只眼闭一只眼，不监督不问责。他们甚至对下属的行为也不闻不问。与同级官员交往强调“一团和气”。这些人的主要想法是“不能为了所谓的原则问题伤了大家的和气”。他们不想着如何履行好自己的职责，不重视干出实实在在的业绩，只在乎自己的人缘好坏。

第一,上海理工大学材料学院从2010年起在本科生、研究生中开展部分重点课程全英文授课的实践,教师和学生均已经积累了较充分的全英文课程授课和学习的经验;第二,“纳米材料”作为一门研究生课程,大部分学生在本科阶段也都接受过全英文课程的教育,或者有相对不错的英文基础。基于以上两点,认为利用全英文授课加全英文教材不会影响学生对课堂教学内容的理解。相反,由于英文教学,高水平教材的可选范围更广,接触第一手科技文献更多,在一定程度上会使教学效果更好。另外,学生在学习专业知识的同时又能够提高科技英语水平,增强科技文献阅读能力,使很大一部分积极好学的学生更增加了对这门课程的学习兴趣。

目前干部队伍中的“为官不为”现象有多严重？“有调查显示，一些单位干部消极怠工，纪律松弛；上班打牌、网购、玩游戏；办事“打太极”，推诿扯皮已成常态。2014年，河南纪委一天之内两次对商丘市交通运输局路政管理处暗访发现，这个154人的单位，上午办公楼里仅有两名工作人员，有的整层空无一人；下午再检查，也仅有11人在岗。还有的干部没有收礼、收红包，但该做的工作不做，整天混日子。最典型的是过去吃拿卡要，现在不拿不要也不办事。天津一家企业负责人说，现在，我给企业跑审批，按程序应该办的事有的干部就是不给办。打听才知道，原来是没了好处就不愿意办，或索性不办。”［8］

“为官不为”对于我们党和政府的形象影响极大，长期下去，百姓们一提起政府，想起的便是那些高高在上、不管不问的官老爷们；同时，官员不作为，损害的不仅是党和政府的形象，而且是地区发展中的切实利益。我国正处于改革开放的关键时期，各个地区也面临着经济社会发展的难得机遇。如果地方政府的领导干部不作为，就会耽误许多发展机会。该决策的时候不决策，不但错失了发展机遇，还会导致资源的浪费，人力物力的极大消耗。

“为官不为”现象出现的原因，从一些干部主观原因上看，是这些人忘了党的宗旨和根本职责，没有树立群众观念，利益熏心，没得好处不干活；而他们又缺乏民主意识和法制观念，独断专行，不接受大家意见和群众监督，行私舞弊，不能严格依法办事。还有一些人是不敢负责任、敢担当的意识不强，缺乏开拓进取精神，存在明哲保身的思想。另有一些干部患得患失，有严重的攀比思想，比待遇、比收入、比舒适，心理失衡导致工作失职。此外，还有相当一批干部是业务能力欠缺，道德素质和文化水平低下，又不愿意学习，对领导的业务工作和出现的新问题无能为力。

从客观环境的原因上看：一是某些党政机关对于干部的管理和考核没有出台可操作的具体标准，人浮于事，职责不清，为一些官员不作为制造了客观环境；二是干部选拔任免机制上的问题，干部能上不能下，基本还是铁饭碗的管理模式；三是缺少有效的监督机制，特别是缺少发动广大群众对领导干部的所作所为进行监督。

在新的背景下部分干部中出现的“为官不为”现象，是不符合我们构建社会主义法治社会要求的。领导干部不作为，不仅仅是官员没有履行好职责、服务思想意识单薄的问题，更是一种渎职、腐败的行为。这一现象是与法治社会建设和从从严治党的要求不相符的，由此引起的党政干部违法乱纪、行政效率低下、工作延误，损害人民群众的合法利益、损坏党和政府形象等问题，皆是与我们当前四个全面战略布局背道而驰的。对部分干部“为官不为”这一弊端，我们在当前新的社会背景下必须寻找一种新的治理路径根本克服它、消灭它。

三、治理“为官不为”现象的路径探索

“为官不为”问题影响着我国依法治国方略的实施和政府的公信力。对当前干部队伍中出现的这一新问题，我们必须通过法治化的途径来解决。我们必须认真学习领会和坚决贯彻习近平总书记提出的依法治国方法略和对干部队伍严格管理的思想，在落实四个全面战略的大背景下，探寻治理“为官不为”弊端的新举措、新路径。

（一）依宪行政、依法监督、加大法律规章执行力度

“宪法作为国家根本大法，是所有法律中最重要的法律，是整个法律体系的核心。我国所有的法律，都是依据宪法制定的，都是对宪法精神、原则和制度的具体化。因此，依宪治国不仅是依法治国的必然要求，也是依法治国的首要之义和关键所在”，［9］要想解决“为官不为”的难题、用法治的社会约束领导干部的行为，我们必须充分重视宪法的作用。领导干部要尤其重视宪法法律，依据宪法的规章制度作为日常工作的判断标准，而不能以与宪法相抵触的所谓的红头文件来行使手中的权力。领导干部要时刻明白自己手中的权力是人民群众赋予的，那种“为官不为”的想法和行为，已经违反了宪法的基本原则。

除了宪法，我们的领导干部必须遵循公务员法等一系列的规章条例。例如，2007年颁布的《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，就明确了党员干部中出现官商勾结现象的应对措施；2009年颁布《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》，明确提出严禁国有企业领导人员利用职权为本人或特定关系人谋取利益以及损害企业权益等行为。“为官不为”既然是一种腐败，那么我们必须用反腐败的相关法律法规应对这一问题。手握执法权的政府官员，应该依据宪法和法律，认真行使执法权，严格执法，真正做到权为民所赋、权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要依靠严格的立法、执法和监督，使“无为之官”不敢“无为”；使得有贪腐之心的官员不敢乱来。

（二）列出官员权力清单与责任清单，同时也列出人民群众权利清单

要遏制为官“不为”现象，一个得力措施就是要增加权力的透明度，并严格规定出各级官员的权力限度。所谓权力限度就是明确党政机关的职能边界。如北京市政府今年在对“为官不为”现象治理中，特别强调，要打通政务服务“最后一公里”，在2015年年底前明确政府各部门的权力清单和办理时限，促进政府管理服务的规范化、透明化。

列出官员的权力清单与责任清单，是规范官员手中权力的一项新举措，它可以明确指出政府的责任和义务有哪些，哪些事务归哪些部门来官，这对于约束领导干部的行为、提高政府行政效率有着积极作用。但是，从依法治国和建设社会主义民主的视角来看，我们还应该列举出人民群众的权利清单，而且这个清单的意义更为重大。因为，用什么来衡量我们所列举出来的官员权力清单是科学公正的？需要对人民群众拥有的权利也列出一个权利清单，并且用这个权利清单来监督和完善官员权力清单的落实情况，正如有学者指出的，“‘权利清单’之所以受到关注，是因为通过‘权利清单’人们不仅可以监督政府权力的运行，而且可以从中找到保护自身权利的‘尚方宝剑’。”［10］

我国的宪法和法律已经规定了人民群众的地位以及拥有的权利。制定人民群众的权利清单，必须遵守宪法和法律，应该让所有公民知道他们依法享有哪些权利，同时哪些要求和行为不属于合法的权利范畴。让人民群众清楚监督“为官不为”这一现象是自身的合法权利，官员对百姓敷衍应付则是侵害了公民的权利。而官员的权力清单和责任清单，则体现出对权力的监督和限制。责任清单则是将政府以及官员所承担的责任公之于众，增加行政的透明度，更加便于群众监督和官员责任追究。责任清单与权力清单相互配合，一方面限制官员“乱作为”，是其任何行为都被约束在宪法的框架内；另一方面避免官员“不作为”，用责任清单及激发出的责任意识刺激官员发挥能力，有所作为。

（三）沟通上下联系渠道，发动广大群众监督干部所做作为

在治理“为官不为”现象中，不但要加强各级干部的群众路线教育，树立官员全心全意为人民服务的思想，还要思考制定沟通上下联系渠道，可使领导干部经常联系群众的具体措施。有些领导干部整日坐在办公室里，既脱离实际，得不到实际锻炼，又严重脱离群众，容易形成官僚主义。因此，要对干部深入基层的时间、地点和需要完成的任务做出一些强制性规定，促使各级官员走出办公室，深入百姓中了解群众实际问题，帮助群众解决实际困难，接受群众对自己承担的工作提出的批评与建议，询问群众对政府工作的意见。同时，要确立和畅通群众反映问题、反映意见诉求的渠道，让百姓有处说话、有处伸冤。领导干部要多做自我批评，多反省自己，经常审视一下自己在思想、行动上是不是一名合格的共产党员，是否做到了情为民所系，权为民所谋。

发挥群众的监督作用和推进社会主义协商民主建设是克服“为官不为”现象的有力措施之一。绝对的权力会导致绝对的腐败，不受监督的干部就会出现种种懈怠，甚至出现违法乱纪的行为。群众的眼睛是雪亮的，领导干部是否称职，能否依法行政，是否将人民群众的利益摆在第一位，人民群众是最有发言权的。加强群众对领导干部的监督，就是要消除一些干部不作为的心理，让广大群众对其工作作风和工作成效，听其言，观其行。对于政府出台的政策，让老百姓们有发言权、建议权、监督权。协商民主的基本要求是政府政策的制定过程需要民众的广泛参与。民众的有序参与越广泛，决策就会越公开化、科学化，没能力、不作为的官员就越无藏身之处。

（四）用新的机制提高干部工作积极性、克服“为官不为”现象

治理“为官不为”现象，必须用制度约束，靠切实可行的得力措施来落实。在具体制度措施上精准量化、切实可行，使每位干部更明确工作职责和行为准则，把高标准履职尽责作为自己的基本要求；同时还要创新激励机制，让有为者、愿为者、敢为者，受到鼓励和表彰，要形成干事创业的氛围。

首先，要探索采用新的管理机制和管理方式，提高干部工作效率和工作的积极性主动性。“为官不为”的一个重要原因在于缺乏有效的措施来提高干部工作效率和工作的积极性主动性。今后可考虑继续采用和完善定期绩效考核的办法，促使领导干部积极主动投身工作之中。对于绩效考核不合格的领导给予一定的处分，而对于绩效优异的领导干部，可以给予一定的奖励。这样，缩小了自由裁量权，减少了人情干扰，维护了公平公正。此外，还要健全群众评价投票制度，将一些屡受群众指责、群众投票很低的干部，在升职和调动等方面增加群众票否决制；此外，要增加领导干部的交流和培训，使得领导干部见贤思齐，意识到自身差距和工作中的不足。

其次要在新形势下探索新的规章制度和新的举措。我们要将狠抓全面从严治党与全面依法治国相结合，仔细考虑如何将党纪转化为能够规范整个公共部门的规则，在加强党内纪律建设、党内法规建设的同时，将党内反官僚主义的新举措推广到政府各个部门，努力思考一些适合新的社会背景的公共权力管理规则，明确干部任免升降规定，加大奖惩力度，使干部能上能下，使不作为的官员再也混不下去。

在依法治国、从严治党的大背景下，目前中央和一些地区已经探索采取新举措治理“为官不为”现象。辽宁、湖北、湖南、贵州等多地开始对不作为的官员进行追责。河南省政府下发了《开展懒政怠政为官不为问题专项治理活动实施方案》，决定在全省范围内开展对懒政怠政、为官不为问题的专项治理活动。今年，党中央制定了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，其中明确提出：不敢担当、不负责任、为官不为、庸懒散拖，“该下就得下”。

总之，“为官不为”现象是在新的社会背景下出现的一种新的官僚主义的表现，它有着明显的危害，不但导致了有令不行、有禁不止、行政效率低下、群众诉求被推诿敷衍，而且终将导致党和政府形象受损、经济发展滞后、官僚作风盛行，百姓利益受害。对这种官场新的官僚主义现象必须坚决治理，绝不容许其再存在下去。中国古代清官尚能“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”，今天我们作为共产党的干部，就更应该把广大群众的利益置于第一位。要当官就要有所作为，就要全心全意为人民服好务。今后必须学习和贯彻习总书记加强干部队伍管理思想，在依法治国、从严治党背景下坚决治理“为官不为”现象。通过新的制度和严格的纪律的约束、通过广大群众的监督和网络媒体监督、通过新的行政措施的探索，使违法乱纪行为、当官不作为的现象失去生存环境，使党风政风得到根本好转，使我们的干部队伍的思想素质、精神面貌和工作作风焕然一新。

［1］习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-08.

［2］郭俊奎.“不要捂着乌纱帽为己做官”令人振聋发聩［EB/OL］.http:// cpc.people.com.cn/pinglun/n/2013/0315/c241220-20806946.html，2013-03-15.

［3］习近平论“三严三实”：领导干部要知晓为官做事的尺度［EB/OL］. http://sc.people.com.cn/n/2015/0609/c345454-25169377-5.html，2015-06-09.

［4］曾伟.习近平眼中的“好干部”：与群众无距离善谋事能成事［EB/ OL］.http://politics.people.com.cn/n/2014/0526/c99014-25062558. html，2015-06-25.

［5］习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-09.

［6］李克强.既要惩治乱作为，也要问责庸政懒政［EB/OL］.http://news. xinhuanet.com/politics/2015-03/15/c_1114643096.html，2015-03-15.

［7］李国民.为官不为：你要当心了！［N］.检察日报，2015-03-17.

［8］叶前，等.“为官不为”写入政府工作报告，多地数千名“庸官”被追责［EB/OL］.http://www.bj.xinhuanet.com/bjyw/2015-03/08/c_1114559337. html，2015-03-08.

［9］殷啸虎.推进依法治国，建设法治中国——学习习近平同志关于法治中国建设的重要论述［J］.上海市社会主义学院学报，2014，（1）.［10］郭人菡.基于“权力清单”、“权利清单”和“负面清单”的简政放权模式分析［J］.政府与法治，2014，（7）.

［责任编辑闫明］

Features，Root Causes&Treatment of Government Officials’Neglect of Their Duties

XU Xing&WEI Peng
（Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin 300071，China）

In recent years，under the principle of governing the nation according to the law and strictly strengthening party discipline，the CPC has strengthened its administration of government officials，therefore the party and government ethos has been greatly improved.However，there are new problems popping up to the government officials.Some of them neglect their duties only because they want to make no mistakes.They lack courage to shoulder their due responsibilities.This kind of neglecting of their duties is displayed in the following three behaviors:unwillingness to shoulder duties；lack of courage to shoulder duties；lack of competence to shoulder duties.This is caused by both objective and subjective facts.We should strengthen the governance according to law，strengthen the execution and supervision of laws，make clear the responsibility list of government officials，make smooth the communication channels between government officials and the citizens，and encourage the public to supervise the performance of government officials so as to explore new ways to prevent them from neglecting their duties.

government official administration；government officials neglecting their duties；governing the nation according to the law；strictly strengthening party discipline

D26

A

1674-0955（2015）06-0110-06

2015-09-08

徐行（1960-），男，天津市人，南开大学周恩来政府管理学院教授，博士生导师；魏鹏（1990-），男，江苏连云港人，南开大学周恩来政府管理学院政治学研究生。