党代会代表提案制度研究

刘益飞

（中共成都市委党校 党史党建教研部，四川 成都 610110）

2004年9月，中国共产党在党的十六届四中全会通过的 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，第一次明确提出了“建立党的代表大会代表提案制度”的要求；2008年7月，中共中央颁布《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（中发[2008]8号文件），其中第八条规定：“党代表大会召开期间，党代表大会代表联名可以向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案”；2012年11月，党的十八大在部署“全面提高党的建设科学化水平”时，再次强调“实行党代会代表提案制”。实行党代会代表提案制度，对于改革和完善党代表大会制度，对于进一步推动党内民主、增强党代表及广大党员的主体意识、尊重和保障党员主体地位，对于提高党的决策的民主化科学化水平、促进党内生活健康化，都具有不可忽视的重要作用。

本课题组在课题组负责人刘益飞教授主持下，对党代会代表提案制度问题进行了较系统的研究。先后在成都、延安、井冈山、长沙、四川省雅安市等地及中石油系统有关单位，发放专题调查问卷1300份，回收1133份，回收率87.2%（其中，在地厅级党员领导干部中发放140份，回收130份，回收率92.9%）；在被调查者中，党龄在10年及以下的占34%，党龄在11-20年的占32%，党龄在21年及以上的占30%，大体上反映了党内不同党龄群体的状况。课题组还走访有关专家，听取党的有关部门的意见，召开专题调研会，公开发表了4项阶段性研究成果，最终形成本文。

一、实行党代会代表提案制度的价值

1.党内同志对实行党代会代表提案制度有广泛的认同

是否有必要实行党代会代表提案制度？党代会代表提案制度有什么价值？这是党内较普遍存在的一种认识疑虑，也是近10年来党代表提案制徘徊不前的一个不可忽视的原因。问卷调查结果有说服力地回答了这个问题：

在被调查者中，认为实行党代会代表提案制度“很有必要”的有824人，占被调查总人数的73%，认为 “有一定价值”的有295人，占26%；认为“没有什么必要”的有13人，占1%。其中，地厅级党员领导干部认为“很有必要”的有81人，占被调查的地厅级党员领导干部总数的62.8%，认为 “有一定价值”的46人，占35.7%，认为“没有什么必要”的 2人，占1.5%。值得注意的是，按照被调查者不同的党龄统计，认为“很有必要”的，党龄10年及以下群体中达75.9%，党龄11-20年群体中达93.3%，党龄21年及以上群体中达61.3%。

调查表明，接受随机调查的党内绝大多数同志是赞同实行党代会代表提案制度的。尤其是目前党员队伍中承上启下的骨干力量（年龄约30-45岁左右、党龄11-20年间），认为实行党代会代表提案制度 “很有必要”的竟高达93.3%，比其他党龄段的党员群体的认同度高出17-32个百分点，表明他们对实行党代会代表提案制度以及进一步推进党内民主建设的强烈期望，这是难能可贵的。应当说，这也代表和反映了党内同志对实行党代会代表提案制度的基本的、主流的认识。同时我们注意到，具有较丰富的党内生活体验的地厅级党员领导干部群体（也大都属于党龄21年及以上群体），他们对“很有必要”的认同度比一般的被调查者低10个百分点左右，而对“有一定价值”的认同度又比一般的被调查者高出10个百分点左右。这不仅表明他们对实行党代会代表提案制度的谨慎认同，也在相当程度上反映了他们基于自己对多年党内生活的实际感受，对实行党代会代表提案制度的难度及可能产生的实际作用的一种估量。这同样是值得重视的。毕竟，从多年的党内生活实际来看，一项着力于发展党内民主的新的制度的实践，往往不那么顺利，甚至面临许多有形无形的阻力。这10年来党代会代表提案制度的初步实践，在一些地方要么是昙花一现，要么是形式主义突出，要么是仍然囿于传统的观念和制度模式来解读和践行，存在着明显的局限性。这其中既有党内生活中那些不合时宜的观念、思维和行为惰性的原因，也有党内某些利益固化藩篱阻碍的原因。对此，我们在实行党代会代表提案制度时应当有清醒的认识，既需要坚定信心，又需要对困难有足够的估计。

2.实行党代会代表提案制度的主要价值

具体讲，实行党代会代表提案制度的主要价值在哪里呢？调查问卷为此设置了6个选项（多项选择），按被调查者的认同度依次为：有利于推动党内民主的发展（80%），有利于党代表密切联系党员群众、接受党员群众的监督（77%），有利于体现党员主体意志、尊重和保障党员主体地位（74%），有利于营造党内不同意见平等讨论的环境（66%），有利于提高党代会的质量（61%），有利于开展党内批评和促进党内监督的发展（59%）。从这个调查结果看，党内多数同志对实行党代会代表提案制度的价值是肯定的。同时，从具体的价值取向来看，大多集中于发展党内民主上（尊重和保障党员主体地位、党代表密切联系党员群众、营造党内不同意见平等讨论的环境、开展党内批评和促进党内监督等，都是发展党内民主的重要取向）。

党内生活的实践证明，一份高质量的党代表提案的形成、审议、督办、落实的过程，往往就是一个弘扬党内民主、彰显党员主体意志的过程，就是一个促进党代会不断提高自身质量的过程：

——通过党代表提案的形式，能够促进党代表增强对党的事业的责任感和使命感，促进党代表密切联系自己所代表的党员群众，促进党代表认真听取党员群众的意见和建议并集中他们的智慧，促进党代表认真履行代表职责并接受党员群众的监督（近年来那些多次参加人代会政协会而不提议案、提案的人大代表及政协委员受到各界群众尖锐批评，就很有说服力），从而使党代会能够真正集中和体现党员主体的意志，增强党代会的代表性和权威性；

——通过对党代表提案的公开、交流、审议，不仅有利于营造党内各种意见尤其是不同意见平等讨论的环境，有利于党代会集思广益，也有利于党代表充分行使代表权利，表达各自所关切的问题及价值取向，从而促进党代会决策的民主化科学化；

——通过对党代表提案的督办及落实，不仅有利于将党员主体的意志及时转化为党的具体实践，促进党和人民事业的健康发展，而且也有利于党代表及党员群众令人信服地行使自身的知情权、参与权、选举权、监督权，从而促进党内民主的发展，增强党代会的实效性和影响力。

可以说，党代会代表提案制度普遍地、切实地实行，对于有力改变较长时期以来不少党代会普遍存在的报喜不报忧及歌功颂德的倾向以及开法单一、报告一统、少有批评、稀有争论以及缺乏不同意见的平等讨论环境的状况，有着不容忽视的重要作用。

还有，党代表们及党内学者对党代会代表提案制度已有实践的充分肯定，也是值得高度重视的：

湖南省党代会代表阳建民很有感触地讲：“我提出的 《关于加强村级组织经费保障的提案》半年内就变成了现实。中共湖南省委组织部就此展开专门调研，并下发了相关解决问题的实施意见。为了这份提案，我会前要调研、会中要提交、会后要督办，肩上的担子重了很多，代表身份的‘含金量’也大大增加了。”党的十八大代表、电子科技大学党委书记王志强认为：“提案制将是党代会代表履职行权最广泛、最直接、最有效的工具之一，将激励代表们更加认真履职，更加深入基层调研，充分反映党员群众利益诉求，从而提升党的建设的科学化水平。”中央社会主义学院原副院长甄小英教授强调：“发展党内民主、保障党员的主体地位，必须有一个党内的权力运行机制，制度可以长效化、常态化。党代表提案制完善了党内的权力运行机制，使权力和权利双向运行，有利于更好地发展党内民主、科学决策和实行监督。”[1]

3.不断提高对党代会代表提案制度的认识

综上所述，党内确实有一个不断提高对党代会代表提案制度的认识问题。从现实来看，至今仍然有一部分党内同志及党的领导机关，对建立党代会代表提案制度缺乏应有的热情和作为，有的甚至认为这项制度可有可无。我们应当清醒地看到，积极发展党内民主，这是党内绝大多数人的一个基本共识，是在新的时代条件下党能够得以健康发展的一个必然要求，是党的建设科学化的题中应有之义，而建立党代会代表提案制度正是发展党内民主的重要举措。从发展党内民主的路径来看，党的十七大、十八大都把“不断改革和完善党代会制度”，作为了发展党内民主的一个基本努力方向和实践抓手，而建立党代会代表提案制度正是改革和完善党代会制度的一个重要环节、一个有着特殊作用和意义的制度创新。党中央在八年中至少三次强调这项制度，也正是表明了这项制度具有不可忽视的价值。从党内方方面面的调查来看，绝大多数被调查者对于建立党代会代表提案制度，也有着很高的认同度及期望值。可以展望，随着这项制度的切实实施，一定会给党代会注入更多的活力，会使“尊重和保障党员主体地位”迈出有说服力的一步，会进一步推动党内生活的健康发展。因此，我们决不能只把党代会代表提案制度当作一项一般的党务工作、部门工作来对待，更不能采取任意拖延、应付的态度，而理应从有利于党的建设的大局出发，本着对发展党内民主“真信、真懂、真做”的基本态度，以党的建设改革创新、勃勃进取的精神状态，顺应党员主体的意志和愿望，切实把“实行党代会代表提案制”纳入到党的十八届三中全会关于“深化党的建设制度改革”的整体范畴，有计划有步骤有作为地积极推进。

二、实行党代会代表提案制度的理论指导

任何有生命力的制度形态的背后，都有特定的理论指导。缺乏科学的理论指导及对这种理论的真诚崇信及实践，制度形态就往往会是事务主义的、华而不实的，甚至是庸俗化和难以持久的。例如党内为了遏制公款大吃大喝而曾经制定的“四菜一汤”一类制度，30多年来难以实施并近似笑谈，除了有从严治党不到位的原因，还有一个基本原因，就是对这项制度的考量缺乏对公权力的源流及对公权力制约的理论指导及认真实践。那么，对实行党代会代表提案制度的理论指导应当是什么呢？

1.党代表提案制具有制度创新的意义

首先，应当从历史的视野上考察党代会代表提案制度的源流。从近现代人类社会政治文明发展史来看，代表提案制度是随着国家及社会政治生活中代议制的产生及不断成熟而出现的。主要是在代表会议（大会、议会）上用提案（议案）这种书面形式来郑重表达代议制中的与会代表（议员）的意见和建议，其中既包括代表们履行自身义务反映其所代表的民众及群体的意志，也包括表达代表自身的价值取向和诉求。同时，经过法定程序和相关的制度安排，使特定提案（议案）的诉求和价值得以不同程度的实现。这种提案制度的模式属于现代民主的范畴，它对于表达民意，对于代表履行义务和行使权利，对于监督和制约权力，都有不可忽视的积极作用。因此，在代议制的实践中代表提案制被越来越广泛地运用，尤其在实行议会制的国家中，提案制更是被普遍运用并具有不可忽视的价值。我国的人民代表大会及政治协商会议中的议案、提案，皆源于此。但是，把代表提案制运用于政党的代表大会，还是极少见的。

其次，放眼世界，尽管各国的政党林林总总，各具特色，但是，有一点是共同的，那就是几乎所有的政党都把党的代表大会作为党的最高权力机构，并赋予它神圣而庄严的使命。像制定和修改党的纲领和章程、听取和审议党的工作报告、选举党的中央领导机关、确定本党的总统（总理、首相）候选人等等，原则上都要在党的代表大会上讨论通过。至于党代会代表在党代会上如何作为及其基本方式，也大同小异，从总体上看，一般是通过讨论、审议、表决、选举等方式，实行党代表提案制的至为罕见。例如：德国社会民主党是西欧各社会党中最具代表性的党，也是世界政党中有着马克思主义渊源和有相当影响力的党。该党多年来一直规定只有各级党组织和党的各联邦级工作团可以为党代表大会准备和提交提案，并且提案都要在党代会上付诸表决，一旦表决通过就成为党的决定，对党的行为具有约束力和指导性。值得注意的是，德国社会民主党在世纪之交的自身建设改革进程中，允许各级党组织成立各种论坛，并允许这些论坛向同级党代会提交提案、派送代表，并强调保留党内公决形式，以使每个党员都有机会参与党的重大问题决策。但是，这个党至今也未实行党代会代表提案制。①参见：王长江《政党论》，人民出版社，2009年版；姜跃《政党多棱镜》，台海出版社，2003年版。

特别需要看到的是，马克思主义政党自成立以来，由于种种原因一直未实行过严格意义上的党代会代表提案制度。在马克思、恩格斯参与和指导党的建设的时期，他们大力倡导党内民主，强调党员是党的主人，并且把党代会作为党内民主最重要的组织形式。但由于那时党代会的规模小、出席人数少（马克思恩格斯参与创立并直接指导的第一国际，在其存在的12年间，共召开过六次代表大会和三次代表会议，每次会议与会代表最多的99人、最少的23人，一般都在六七十人左右[2]），因此在党代会上体现党内民主的主要方式之一，就是每一个党代表自由发言，包括党代表们各种意见的阐述、不同观点的交流和辩论、对党的工作及党的领导人功过是非的评价及批评、党代表或党内不同思想派别的代表提出党的纲领草案以及会议决议案，等等。虽然有时党代会也会对党代表在会上提出的一些提议进行即时表决，但这主要是为了统一党的思想认识和有关行动（包括对会上代表们有争议有分歧的事项按照少数服从多数的原则进行表决），这与制度化的、体现党员主体意志的党代表提案制度，有明显的不同。列宁时期的党代会，大体沿用了这种模式，只不过由于党代会代表人数大大增加，就采取了尽可能多的大会发言的方式。1956年9月召开的中国共产党第八次全国代表大会，有朱德、陈云、董必武、彭德怀、陈毅、李富春、薄一波等68位代表大会发言、45位代表书面发言，也是这种方式的延续。如董必武的“党领导人民民主法制工作中的若干问题的意见”，邓子恢的“农民运动和工农联盟问题的意见”，万里的“城市建设工作中的问题的意见”，于光远的“就我们对科学工作的领导问题发表几点个人意见”，宋致和的“农村工商业税收方面提出一点建议”，等等，这些发言事关党和国家在政治、经济、文化、社会发展和执政党自身建设方面的重大问题。尽管这些大会发言反映了在不同地区、不同领域、不同岗位工作的党代表对党的工作及党面临的问题的见解，也进行了一定程度的大会交流和讨论，但这还并不是严格意义上的党代表提案制。发言者主要是党的高级干部，还缺乏足够的代表性，发言中提出的见解和建议也没有一般提案（议案）都应具有的审议、表决、督办的必需程序，尤其是并没有把这种有一定影响、能够在一定程度上表达党代表意见的大会发言形式制度化，以至于像八大那样的大会发言在以后的党代会上再未有过。

由此可见，处在新世纪的中国共产党决定实行党代会代表提案制度，不仅是改革和完善党代会制度的一个重要举措，而且更是在发展党内民主及党的建设上具有一定意义的制度创新。制度创新需要有理论创新的指导和支撑。那么，实行党代会代表提案制度的理论创新即理论指导应是什么呢？这就是党的十七大、十八大确立的：尊重和保障党员主体地位。

2.建立党代表提案制理应坚持 “尊重和保障党员主体地位”的基本价值取向

马克思主义党的学说从来就认为，共产党主要是由基本的政治追求、政治思想一致的人，为了共同的理想、信仰和目标而自愿结成的政治组织。从我国的现实来看，在共产党执政的社会主义条件下，共产党早已成为一个由千百万党员组成的具有广泛群众性的党。这就决定了党内成员中没有高低贵贱之分，党员在政治上理应一律平等，理应依照党员主体的意志来处理党内事务，“党内平等”因此就成为党内政治生活中的一个基本原则。党的这个基本性质及党内平等的基本原则决定了党员是党的主人，党员是党的事业及党的建设的主体，是发展党内民主的主体。列宁当年在高度概括党内民主的本质时，最有代表性的观点就是：“党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或者通过代表来处理。”[3]（P418）这个观点的核心，就是广大党员对党内事务当家作主，党内民主的首要之义，就是尊重和保障党员在党内生活中的主体地位。2007年10月，党的十七大第一次明确提出“尊重党员主体地位”后，刚当选的中央政治局委员、中央组织部部长李源潮同志在解读这一点时，就认为：“党内民主从本质上讲，就是全体党员在党内当家作主的政治权利和政治制度。”[4]也正因为如此，体现党员主体意志的党代会，不仅成为了党的最高领导机关，也成为发展党内民主的最重要的组织形式和具体体现。党代会代表也就是党员主体的代表，他们在党代会的提案，反映着党员主体的意志，反映着党员主体对党内事务当家作主的意愿，反映着党员主体对党内民主的信赖。因此，对待党代表提案的态度，实际上也就是对待党员主体的态度。尊重和保障党员主体地位，就确立了充分体现党员（代表）意志及权利的党代会代表提案制度的基本价值，就为建立和完善党代会代表提案制度指明了基本方向。

如果对于党员主体地位的认识是模糊不清的，对尊重和保障党员主体地位缺乏应有的自觉性，在理论指导及工作指导上仍然停留在党内有长久影响的组织本位、领导本位上，而不是清醒地自觉地坚持关于党员主体的理论指导进行制度创新，那么，党代会代表提案制度的实践就会要么徘徊不前，要么偏离正确的方向，要么受形式主义之困大大削弱其应有的价值。党的十八大召开前夕，全国只有7个省、175个市（州）、1435个县（市、区）建立了党代会代表提案制度。[5]这就是说，在党中央正式作出建立党代会代表提案制度的决定以来的八年中，其间虽然经历了两次全党统一安排并集中进行的省、市、县党委换届而普遍召开的党代会，但自觉践行党代会代表提案制度的党组织，还是很少的一部分。由于种种原因，在这期间召开的党的十七大、十八大也未实行党代会代表提案制度。值得注意的是，在相当一些党组织中，这项制度基本上被束之高阁，被有意无意地忽视，即使是初步实行了这项制度的一些党组织，也明显存在着偏离“尊重和保障党员主体地位”基本价值的倾向。

从党内生活的现实来看，妨碍党代会代表提案制度建立的主要因素，也与对发展党内民主及对党内民主本质（尊重和保障党员主体地位）的认识息息相关。调查问卷在“妨碍党代会代表提案制度建立的主要因素”这一问项上，设置了6个选项（多项选择），按被调查者的认同度依次为：对发展党内民主还缺乏广泛的共识和紧迫感（72%），党内还缺乏对“尊重和保障党员主体地位”的足够认知（70%），一些领导机关领导干部不愿为党内不同意见、批评意见的表达创造条件（52%），缺乏党的建设改革创新应有的精神状态（51%），党代表中绝大多数是领导干部，不愿改变久已习惯的党代会的现状（50%），缺乏自上而下的督促和指导（46%）。

由此看来，妨碍党代会代表提案制度建立的主要因素，高居前两位的（与排名第三的因素相差20个百分点左右），正是关于发展党内民主及“尊重和保障党员主体地位”。其中，党龄11-20年的被调查者对排名前两位的认同高达96%、92%，比同项的一般调查结果高出30个百分点以上。这不仅表明党内多数同志对党代会代表提案制度基本价值的正确认识，也表明了对妨碍这个制度真正建立的主要因素的清醒把握。需要注意的是，被调查的地厅级党员领导干部群体，对“党代表中绝大多数是领导干部，不愿改变久已习惯的党代会的现状”这一选项的认同度只有38%，对“一些领导机关领导干部不愿为党内不同意见、批评意见的表达创造条件”这一选项的认同度只有45%，分别比同项的一般调查结果低了12个、7个百分点。这从一个侧面客观地反映了在党内事实上存在的“官本位”体制下党员之间认识的差异，也说明党内有明显利益差异的群体对党代会代表提案制度价值的认同差异。当然，这也为今后具体实践这项制度提供了一个值得注重的视角。

从党代会代表提案制的实践进程来看，这项制度在不少地方八年蹉跎，其主要原因，不仅在于缺乏自上而下的严格督促和有针对性的指导、缺乏在党的建设上改革创新精神状态，而且还在于一部分党的领导机关领导干部仍然缺乏对发展党内民主应有的认知，仍然停留于对党代会的陈旧认识，仍然习惯于那种党内工作会议似的党代会的传统模式，因而对建立党代会代表提案制度持怀疑、观望态度，在行动上就自然徘徊不前。直面现实，在各级党代会代表中党员领导干部占了绝大多数，他们中的不少人在党内生活中久已习惯了那种由党组织主要领导人作工作报告——学习讨论报告——全体一致通过报告（还有会后逐级传达贯彻报告）这种传统的党代会基本模式。在这种高度集中、高度统一的模式下，体现着广大党员不同的意见诉求及意志表达的党代表提案制度就很难有存在的位置和价值。应当清醒看到的是，尽管党中央近年来多次强调尊重和保障党员主体地位，但由于受到多年来党内生活中那些有悖党内民主的体制机制、意识和行为的长期浸染及影响，相当一些党员领导干部很难对党员主体地位有真诚认同，自然也很难把体现党员主体意志的党代会视为党内民主的最高组织形式，从而对建立党代表提案制度就必然缺乏应有的积极性及责任感。一些党员领导干部甚至担心党代表提案制会弱化自身在高度集中体制下形成的既有权力，因而对党代表提案制采取消极的态度。应当承认，党内事实上存在的某些“官本位”习气很重、缺乏应有的忧患意识、罕有不同意见的党代会模式，与那种体现着党员主体多种意见表达、多种诉求竞现、多种声音并存的党代表提案制度，是难以真正相容的。值得注意的是，有一些党组织对反映党员主体意愿（包括党内的种种不同意见、对党的政策及工作的不同评价和建议、对党的若干历史问题的反思、对党的领导干部的批评、对党的建设改革创新的见解、对特权行为的抨击等）的党代表提案，有时候往往持消极抵触的态度，有的甚至明确提出“党代表提案要经党组织审查同意才能上会”，仍然把党代表提案作为党内权力高度集中体制下的支配对象。当然，也有一些党组织在党代会代表提案制度的初步实践（试点）中，由于缺乏经验，特别是缺乏对“尊重和保障党员主体地位”理论的深刻认识和清醒指导，因而只是把党代表提案制度当作一项一般的党务工作，就事论事，既缺乏对党代表增强主体意识、代表意识、权利意识的积极引导，也缺乏对党员群众及党代表权利的充分尊重，更缺乏对党代会代表提案制度特殊性的认真研究，这就使得对这项党内生活中新的制度的实践有时往往流于形式，难以体现和远未达到“全体党员在党内当家作主”的根本要求。

因此，只有认真学习马克思主义党的学说关于发展党内民主及党员主体的理论，把尊重和保障党员主体地位作为清醒的指导思想及基本的价值目标，才能使党代会代表提案制度的实践始终坚持正确的方向和取得应有的成效。

三、关于对党代会代表提案内容的范围界定问题

1.应高度重视党代表提案在内容上与人大代表、政协委员提（议）案的区分

一种有代表性的观点认为，现在人代会代表有议案、政协委员有提案，已经足够了，再去增加党代会代表的提案，必要性不大。同时，由于一些市、县在党代会代表提案制度的初步实践中，大多数党代表的提案内容都与人大代表、政协委员的提（议）案相差不大，有的甚至高度重合，就更增加了党内外对实行党代会代表提案制的疑虑。实际上，在我国的政治体制中，党代会、人代会、政协会有着各自不同的使命、权限、职责，其与会代表（委员）的提（议）案也理应各具特殊性，不能相互替代。中国共产党是执政党，党章规定党的代表大会是党的最高领导机关（地方党代表大会是地方党的领导机关），这个基本性质决定了党代会代表肩负着讨论和决定对国家及地方的事情有全局指导意义的党的路线方针政策的使命，并负有讨论和决定执政党自身建设重大事项的职责，由此就决定了党代会代表的提案有着自身特殊的视角和价值，理应与人代会代表及政协委员的议案、提案相区别。但是，如果在现实中党代会代表的提案与人代会代表及政协委员的议案、提案，在涉及的内容上、在审视问题的视角上、在表达的诉求上，都没有多大区别或者重合度较高，那么，党代会代表提案制度就会失去或明显削弱自身应有的价值和意义。

从不少地方党代会代表提案制度已有的实践情况来看，确有相当一部分党代会代表的提案存在着与人大代表、政协委员的提（议）案内容雷同、重叠度较高的情况。据从2003年起就进行党代表提案制试点的江苏省射阳县的统计，党代表提案的内容涉及党的工作及党的建设的仅三成，而行政性、事务性提案约占七成，与人大代表提案内容重合的有30%左右，且这种现象一直延续。[6]从总体上来看，现有的党代表提案在内容上较普遍地存在着涉及具体问题的较多，但涉及宏观性、前瞻性、战略性问题的较少；涉及自身利益（包括地方、部门、单位、群体利益）的较多，但涉及整体的、长久的利益的较少；涉及行政事务、具体工作范畴的内容较多，但涉及党的建设、党的领导范畴的内容较少的情况，特别是明显存在着党内批评、党内监督、党内不同意见表达极少的问题。究其原因，虽然也有一些党代表的思想理论水平及政治视野局限性的原因，有党内政治生活准则（如倡导和保护党内批评、保障党员权利）还贯彻不力的原因，有一部分党代表参政议政能力不够的原因，但不容忽视的是，还有一个对党代表提案内容范围的规范和引导的原因。这也是保障党代表提案质量的一个关键性问题。

2.应明确党代会代表提案内容的特殊性要求

首先，应不应当注重对党代表提案与人大、政协提（议）案的区分呢？调查问卷为此设置了4个选项（多项选择），按被调查者的认同度依次为：三者的角色不同、职责不同、代表的群体不同，提案内容理应区分（69%），党代表提案应着眼于执政党的职责及党的自身建设，以此与其他提案区分（61%），应当注重对党代表提案内容的特殊性要求（47%），党代表提案与其他提案在内容上重合难以避免，不应强调区分（37%）。由此可见，党内同志主导性的意见是赞成和注重对党代表提案与人大、政协的提（议）案在内容上加以区分的，而且将区分的着眼点放在执政党的职责及党的自身建设上。这也表明，党代会代表的提案与人代会代表及政协委员的提（议）案，是各具特殊性的，是不可相互代替的。这也提示我们，注重对党代表提案特殊性的认识及对提案内容范围的清晰界定，是建立和完善党代会代表提案制度的一个不容忽视的问题。

进一步讲，党代会代表提案的内容，应当包括哪些主要的方面呢？调查问卷为此设置了8个选项（多项选择），按被调查者的认同度依次为：对党的路线方针政策的反思、调整、完善的意见和建议（78%），涉及党和国家、地方及基层的全局性问题或有重要倾向性的问题（77%），对加强和改善党的领导的要求及建议（75%），对加强和改进党的各方面建设的意见和建议（75%），对推进党的建设改革创新的谋划（68%），对党的领导机关领导干部的批评性意见（56%），对党的建设有代表性、示范性的经验总结（55%），对党的历史上重大问题的价值判断及意见诉求（41%）。

由此可见，党代会代表提案的主要内容，理应集中在两个基本的方面：

第一个方面，体现执政党特有职能的内容。这主要是指对涉及到国家和地方的建设、改革、发展的重大事项或有重要全局性意义问题的指导和引导。这包括对党的相关路线方针政策的制定、补充、调整、完善的意见，对党的重大决策实施的审视、监督、完善的意见，对加强和改善党的领导、改进党的领导方式和执政方式的意见，对调整和完善党的发展战略、发展思路、发展规划的意见，对党的若干历史问题的理性反思及意见诉求，等等。

第二个方面，涉及到执政党自身建设方面的内容。这包括对加强和改进党的思想理论建设、组织建设、党内民主建设、党风廉政建设、党的法规制度建设的意见，对强化党要管党、从严治党的意见，对推进党的自身建设改革创新的意见，对党的建设经验教训的总结，对党的领导机关领导干部的批评性意见，等等。[7]

因此，注重对党代会代表提案内容特殊性的研究，就成为保障党代会代表提案制度生命力的一个关键性问题，既理应向党代表们明确提出这样的要求，同时党组织也应给予具体的指导。一方面，对不同层次的党代表，应当有不同层次的要求。对省一级及全国党代会代表的要求，与对市、县一级的党代表的要求，显然是不一样的。既不可能要求市、县一级党代表都具有宏大的政治视野，都能站在党的战略大局上来谋划自己的提案，也不能任由党代表只根据个人的兴趣及具体的利益关联来决定自己提案的取向。另一方面，党组织不仅要规定党代表提案应当是 “属于同级党代表大会职权范围内的提案”，[8]也应当通过典型示范、党内培训、经验总结等方式，引导党代表在自己的提案内容上注重不同于人代会、政协会提（议）案的特殊性，把握好党代表提案的自身定位问题。从已有的实践来看，我们在以上两个方面都做得很不够，有很大的改进空间。

实际上，即使在同一个层面、针对同一个问题，由于党代会、人代会、政协会各自的性质和使命不同，党代表、人大代表及政协委员也理应从各自特定职责、权限、不同视角，有各具特殊性的见解和不同的诉求。从总体上讲，在社会主义条件下，由于党代会、人代会、政协会的根本目的是一致的，因此三者的提案在内容上往往会相辅相成。例如，对于反腐败及廉政建设这个被各方高度关注及在人大、政协和党代会上被屡屡提及的问题，人民代表的议案也许主要是从反映人民群众的强烈呼声、提出解决某一方面问题的具体方案、提出相应的立法及修改法律的意见和建议，等等；政协委员的提案也许主要从政治协商层面反映各界人士对反腐败及廉政建设的不同见解、不同思路和建言献策，等等；而党代表的提案，则主要应当从改善党的领导（包括改革权力过分集中的领导体制）、改革党内不合时宜的制度体系、完善党内监督的体制机制及从严治党等方面，来进行考察和谋划。又如，对于在人大、政协及党代会上被普遍提及的、人民群众关注度很高的改善民生的问题，人民代表也许更多地是从自己所代表的群体的切身利益出发，从民生上的薄弱事项出发，来表达见解和提出议案；政协委员也许主要是从不同领域、不同角度表达对民生问题的关切，通过提案表达他们对解决各类民生问题的诉求和各类专家的智慧；而党代表则应主要从调整党的路线、方针、政策的角度，从密切党群关系、干群关系的角度，从改进党的领导机关领导干部作风的角度，来考量和谋划自己的提案。可见，并不是党代会代表提案没有必要，而恰恰是由于我们对这种提案内容的特殊性还注重不够、研究不够，对党代表如何谋划自己提案的必要的正确指导还很不够，这才使得一些同志对党代会代表提案制度的必要性产生种种误解。

需要注意的是，在关于党代表提案内容的问卷调查项中，党内同志在两个问题上的认识有明显差异：第一个问题，在“对党的历史上重大问题的价值判断及意见诉求”上，一般认同度为41%，党龄11-20年的被调查者的认同度为56%，而地厅级干部中的被调查者的认同度为38%。这从一个侧面表明，党内相当一部分中青年同志对于从党代会代表提案的角度清晰地判断、总结和再认识党的若干历史问题，有较多的期冀，而党的领导干部中，对此则持较为谨慎的态度。另一个问题，在“对党的领导机关领导干部的批评性意见”上，一般认同度为56%，而地厅级干部中被调查者的认同度则明显偏高为72%。这也从一个侧面反映出，深谙党内生活状况的党员领导干部，对于开展健康的党内批评的重要性有更多的实际感受和更深刻的认识，对在党代会代表提案制度中践行党内批评有着更多的期望。这是难能可贵的。

四、关于党代会代表提案内容的来源及征集方式问题

1.党代表提案的内容来源及征集方式都应源于党员群体

一般来说，在实行代议制的现代国家中，经由民主选举产生的代表（议员）进入国家政治生活，其基本职能就是代表和表达选民的利益。因此，代表（议员）的提案内容，就应体现自身所代表群体的意志表达及利益诉求，这是提案所承载的主要的和基本的义务。通过“提案”这种路径及方式，把民意及民众的利益诉求输送到公共权力的运行中，这是“提案”的主要功能。同时，代表也可有一定的自主表达对相关问题的价值判断的权利。由此就决定了代表提案内容的来源，应当主要是选举产生代表的相关群体，也同时决定了代表必须与自己所代表的群体保持经常性的联系，这也是提案征集的主要方式。据已故中国政法大学蔡定剑教授生前的实地考察：按照新加坡执政党人民行动党的要求，党的议员（类似我们的党员人民代表）必须每周有一个晚上接待选民，包括政府内阁成员也不例外，李显龙当副总理时也要每周接待选民，当总理后不能经常来，但每周也要委托人来接待选民。接待选民不仅是了解民意，而且还尽力为选民排忧解难。除了接待选民，党的议员还必须经常走访选区，了解普通居民的生活和诉求，与选民保持广泛的接触，以便于在议会及国家政治生活中准确表达他们的意愿，以争取选民的支持。[9]

新加坡人民行动党在代议制民主下注重代表（经选举产生的议员）充分体察民意、与所代表的民众保持密切联系的做法，值得我们在研究党代会代表提案内容的来源及征集方式时予以学习和借鉴。值得注意的是，近年来国内一些地方正在探索建立人大代表联络站或工作站，由当地的人大代表、政协委员和党代表轮流值班，其主要职能之一就是及时听取和反映各界群众的诉求。有关调查表明，凡是建立了这种人大代表联络站或工作站的地方，信访数量都明显下降。[10]这对于党代表如何密切与所代表的党员群众的关系及党代表提案内容的来源，更具有启示意义。从党内生活的现实来看，党代会代表提案内容的来源及征集方式，往往会影响着、决定着党代表提案的质量。一份党代会代表提案的形成，如果党代表从不与选举自己的党员群众联系或联系甚少，如果党代表对来自党员群体的真实声音及尖锐意见有意无意地回避，如果党代表只是依据有关党组织的意见或靠自己闭门造车，那么，党代会代表提案就可能偏离党员群众的真实意愿，就可能受到传统的“官本位”、组织本位的消极影响，就易使党代会代表提案制度的实践流于形式。

从问卷调查的情况来看，对“党代表提案内容的来源”的认同度（单项选择），依次为：根据选举党代表的党员群体的意见（73%），党代表主要根据自己的认知来确定提案的内容选择（14%）,根据党代表所在地区和单位党的领导班子的意见（13%）。

在问卷调查中，对“党代表提案的选题及内容的征集方式”的认同度（多项选择），依次为：通过建立党代表经常联系党员的制度去征集（79%），党代表通过党内通信、电话、邮箱、微博等方式去广泛征集意见（78%），党代表在每次召开党代会前去听取和征集党员群体的意见（72%），党代表在每次召开党代会前去听取和征集有关党的领导班子的意见（37%）。

由此可见，对于党代表提案内容的来源，党内主导性的意见是 “根据选举党代表的党员群体的意见”，党代表个人的认知只能处于从属的地位，而党代表所在地区和单位党的领导班子的意见，则处于一种参考性的位置。这充分反映了被调查的不同类型的党员群体对党代表与自身关系的正确把握，表达了对“尊重和保障党员主体地位”的强烈愿望，也折射出对“组织意见至上”传统观念的反思。与此同理，在党代表提案的选题及内容的征集方式上，“通过建立党代表经常联系党员的制度去征集”，就理所当然地成为了主导方式，而党代表在党代会前去听取和征集有关党的领导班子的意见，就自然成为了一种辅助的、补充的方式。这同时也清楚地表明，现在一些地方要求党代表提案在正式上会前要报经相关党组织审查的做法，是一种在传统的组织本位观念支配下、把党代表视为党组织的代表和下级的片面认识及错误做法，理应纠正。从总结经验的视角看，党的市及市以上的党组织应当组织党代表学习和研究如何正确看待党代表提案、如何写好党代表提案，不断提高党代表的党内生活素养，但不宜统一规定党代表提案哪些能写、哪些不能写，哪些话可以说，哪些话不能说，甚至设立种种禁区。这样，才能有助于真实地反映党员群体的所思所想，有利于表达党员群体最急切最突出的诉求，有益于科学地集中全党意志。值得注意的是，在互联网及信息社会越来越发达的今天，党代表与党员群众的联系及征集提案内容的具体方式，多数被调查者更认同“党内通信、电话、邮箱、微博等方式”，这也是对传统的那种主要是田野式的接触群众方式的一种调整和补充。当然，除此以外，还应当努力探索一些简便易行、亲近党员、灵活多样、实效明显的党代表征集党员意愿的具体方式。例如，建立党员代表公示和公告的制度，建立党员代表以面对面、个别访谈、座谈会等多种方式联系党员并征集意见的制度，建立党员代表向选举单位的党员群众述职的制度，建立党员代表接受党员监督的制度等。

从马克思主义党的学说的基本主张及党内生活的现实来看，党员主体在对党内事务的参与及处理上，主要有直接与间接两种基本方式。间接方式最主要的，就是党员通过民主选举推选出自己的代表，党员把自己的权利委托给代表，并由此形成了以忠于和体现党员主体意志的党代表大会作为党的最高领导机关，并以召开党员代表大会的方式来决定党的重大事项。从理论上讲，党员与党员代表的关系，实质上就是委托者与受托者的关系。作为受托者的党员代表，向委托者即推选自己的党员群众负责，就是自己理所当然的主要职责和义务。为此，党员代表就必须保持与党员的经常联系，定期与不定期地向党员述职并接受党员的监督，特别是要在党代会上努力表达党员的意愿。从这个意义上讲，党员代表的提案内容，理应主要是来自党员主体的意愿。但是，由于众多党员的意见往往不尽一致，广大党员的诉求也呈现出多元化的状态，党员群体意愿的价值判断也不是清一色（有时还会呈现出很不稳定的状态），因此，党代表就有一个权衡、取舍、综合的问题，有一个去粗取精、舍末求本的问题，有一个精心提炼、提高的问题。从更深刻的意义上讲,党的根本性质决定了党代表不应仅仅是一个地区、一个部门、一个单位、一个群体的党员的代表，而且也应是体现和反映党员主体意志及党的整体利益的代表。因此，党代表理应具有基于全局思考的独立的价值判断及行为选择的权利（如提案主题的确立、提案诉求的表达程度的考量、提案内容的信息获取方式的选择，等等），否则党代表就只是一个“传声筒”而已。从整体来看，当众多党代表在其提案内容大的方向和基本价值上充分尊重和体现党员主体的意愿，又能秉持负责任的独立思考，就会使党内各方意志得到应有的真实的体现。因此，在党代表提案的具体内容及价值取向上，必须注重把握好党员主体的意愿与党代表个人取向的关系，既不能把党代表个人的某些取向视为党员主体的意志，也不能因为某个时候某个多数党员群众的意见就否定党代表独立思考的价值。可以说，党代表如何在自己的提案中充分表达选举单位党员意志，善于综合考量政治大局，勇于独立思考和积极行使党代表权利，是党代表需要不断提高自身政治素质及主体意识的一个过程。

2.党代表提案内容的来源与党代表产生机制息息相关

要切实保障党代表提案内容来源的合理性、有效性，有一个制度性的“瓶颈”难以回避，即党代表的产生机制。毋庸讳言，多年来，在党代会代表的产生过程中，在党内生活里还一直缺乏较完备的民主、公开、择优、竞争的制度机制，“党内平等”的基本原则在党代表产生过程中还缺乏令人信服的体现。这主要表现为在一些地方和单位的党代表产生过程中，大体上是按照一种“内部确定和组织安排为主、大会选举为辅”的习惯模式（有的党代表选举甚至成为一种保障组织意图实现的心照不宣的形式），由相关组织掌控和决定，党员群众的参与权、选举权和被选举权，有时往往难以得到平等的体现，党员主体的意志和权利难以受到足够的尊重。这种维系已久的状态不可避免地影响到一部分党代表的“公信力”，也必然会对党代表提案制度的实施带来难以避免的消极影响。

据对杭州市部分县、区的调查：认为本选区党代表“能够”代表自己的利益、愿望和要求的只占21.92%，明确表示 “不能”代表的占32.21%，“不知道”能否代表的占45.25%；与党代表“经常联系”的只占7.85%，“从没联系过”的占62.90%，“有时联系”的占19.08%，“联系过，但不是反映情况”的占9.07%。[11]可以说，这种状况在党内生活中具有一定的普遍性。显然，这种状况不仅导致了相当一部分党员竟然对自己的“代表”的产生及自身权利的委托茫然不知的不正常情况，导致党代表在党代会及党内生活中的作为很难被党员群众所知晓、所认同、所监督，而且，也必然给党代表提案的内容与征集方式带来明显的局限性：一个在党员群众中缺乏“公信力”、或者“代表性”模糊不清的党代表，就必然会对自身的角色定位及相应职责认识不清或若明若暗，因此在提案内容的征集上，就可能漠视党员群众的意愿，或者随意性很大，甚至敷衍应付、无所作为，以至于有悖于党员代表的神圣职责；一个与党员群众严重疏离甚至从不联系选举单位党员群众的党代表，就难以在自己的提案中准确把握党员主体的意愿和诉求；一个主要由党组织通过“安排性选举”产生的党代表群体，就易产生某种唯上是从的意识甚至“报恩”意识，就易受某种传统的片面的“组织至上”观念的支配，就难以在党代表提案中真正体现党员的主体意志和自主精神。

因此，改革和完善党代表产生的相关制度机制，不仅是改革和完善党代会制度的题中应有之义，而且也是建立高质量的党代会代表提案制度的必然要求。还应清醒地看到，建立一个真实体现党内平等原则、充分体现党员主体意愿的党员代表遴选机制，也是广大党员的迫切愿望，是发展党内民主不容忽视的现实要求，不可等闲视之。近年来，一些党组织已开始了这方面积极的探索，值得肯定和鼓励。2002年，四川省雅安市在该市的雨城区、荥经县进行了新时期以来党内首次县级党代表直接竞选，效果很好，党内外反响很大，尤其是在广大党员中及党建理论界认同度很高，是发展党内民主、尊重和保障党员主体地位的一个生动体现。这种做法，是否可以在市、县一级积极探索和有计划有步骤地推进呢？如果说，在全党及省一级实行党代会代表的直接竞选，条件还不够成熟，那么是否可以先从扩大党代表选举的差额比例、明确要求党代表候选人应当与选举单位的党员群众直接联系、党代表要接受选举单位党员群众监督这些方面开始做起呢？

五、关于如何实现党代会代表提案价值的问题

1.党代会代表提案的效力应类似人代会的“议案”

一份富有价值的党代会代表提案，如果在党代会上由于种种原因而难以得到应有的重视，或者是由于在党内生活中对提案效力的把握不准确、对提案处置程序设计上的不合理；或者是对提案价值实现的党内法规不完善；或者是由于党内生活中某种不合时宜的观念和 “长官意志”而导致提案被责难、被“冷处理”；或者被党内的形式主义一类东西所敷衍，那么，党代会代表提案价值的实现就会受到严重损害，就有悖于建立党代会代表提案制度的初衷。

根据问卷调查的结果，党内同志对“应当如何实现党代表提案的价值”的看法（多项选择），依次为：逐步形成有党内特色的比较完善的党代表提案办理机制（77%），党代表提案内容及办理情况应至少在党内公开（72%），党代表提案经过特定程序后可以成为党代会的议案（64%），学习和借鉴人代会、政协会的提案办理程序及有益做法（57%），党代表提案只具有建议性质，不能成为党代会的议案（14%）。

由此看来，可以明确两点：其一，接受调查的多数同志对党代会代表提案制这一党内生活中的新事物，主张循序渐进，以党的自身实践为主，以形成和完善制度机制为重点，注重将提案价值的实现过程向党内公开并接受党员群众的监督，同时在此基础上学习和借鉴人大和政协的相关做法。其二，在党代表提案的效力上，接受调查的多数同志不赞成把党代表提案仅仅作为党内的一种没有权威性和约束力的建议，而主张在对提案经过特定程序后可以成为对党内生活及党的行为有影响力、约束力和指导性的党代会议案。这一点理应特别注重。值得注意的是，在被调查的地厅级党员干部中，对于“党代表提案只具有建议性质，不能成为党代会的议案”的认同度只有8%，比被调查的一般认同度14%低了近五成，就是说，地厅级党员干部中还是更多地认同将党代表提案的效力视为党内的“议案”。因此，在具体设计党代表提案制的时候，理应高度重视党内这种对党代表提案实际价值的看法和期望。试想一下，如果党代会代表的提案只是属于党内生活中屡见不鲜的、难有约束力的“建议”的一种形态，其效力可有可无、可大可小，那么还有多大必要去费心费力地建立这项新制度呢？

毋庸讳言，目前有一部分党的领导机关领导干部是主张将党代表提案仅仅视为党内的一种“建议”，已有的一些党代会代表提案制的试点，也主要是把党代表提案当作政协委员提案一样的“建议”“建言献策”来对待的。这就使得相当一些党代会代表提案制的初步实践，有着明显的局限性。应当清楚看到的是，在目前我国的政治生活中，政协的“提案”与人大的“议案”这两者的效力是有明显区别的：人大“议案”经人民代表大会或人大常委会议审议后表决通过，就具有了法律或法律性质的约束力，就形成权威的规范和监督作用，相关者及承办者必须遵循；而政协的“提案”却不具备这样的效力，政协委员的“提案”只要经过提案委员会审查，符合《政协提案工作条例》的相关规定，便予以立案，不具有法律的约束力，只起“建议”及民主监督作用。人大“议案”与政协“提案”在效力上的差别，从根本上说，是由二者的组织属性决定的：人大是国家权力机关，政协是爱国统一战线组织及政治协商、民主监督的机构。那么，党代会代表提案的效力，究竟是类似人代会的“议案”好，还是类似政协会的“提案”好呢？这是直接影响和决定党代表提案价值的一个关键性问题。

根据党代会是党的最高权力机关的基本组织属性，根据“尊重和保障党员主体地位”的根本性要求，根据较为广泛的调研结果，我们认为：党代会代表提案的效力，还是类似人代会的“议案”更为妥当。现有的“党代表提案制”的称谓，是仍叫“提案”，还是改称“议案”，主要还是一个提法问题，并不很紧要。在目前实行代议制的国家中，有的对议案及提案的主体、程序、效力等作了明确的区分，有的也统称“提案”。前述德国社会民主党规定各级党组织、党的各联邦级工作团、党内各种论坛提交党代会上付诸表决的，也统称“提案”。因此，不必拘泥于某种具体的提法，关键是我们需要在认识上和实践上把党代会代表提案的效力，定位于或提升到类似人代会的“议案”。即党代表的提案，在经过党代会制度规定的程序（如代表及代表团提案的联名人数符合规定，提案提交是在规定的时间内，有关的专门委员会审议通过并提出列入大会议程的意见，党代会主席团决定列入大会议程，党代会表决通过）后，即成为党内有权威和约束力的决定。毕竟，党代会是党的最高权力机关，不是政协那样的民主协商机构，党代会代表的提案效力应不同于政协委员的提案效力。全国政协常委、复旦大学教授葛剑雄讲得准确：“就像俞正声主席讲过的，政协主要的功能是‘说话’，该说什么你就说，说了人家不听怎么办呢？你还得说。……至于说话的效果，我们的建议是否被执行了，这要问执政党和人大。”[12]而政协委员的“说话”，主要是通过政协委员的提案来体现的。显然，作为执政党党代表在党的最高领导机关的提案，其效力应当不同于、不止于政协委员的“说话”。

2.保障党代会代表提案价值的实现应坚持的原则

第一，切实保障党代表权利的原则。应以党内法规明确规定：党代表在党代会上的提案权，是党代表的一项重要的基本权利。党代表无论其党龄的长短、党内外职务的高低、社会地位及在党内的影响程度如何，他们所提交的提案只要符合党代会相关制度规定的基本要件（党员代表产生的合法性、提案提交的时间限制、规定的联名人数，等），就应当一概平等地被纳入提案处置流程，一视同仁地享有和行使相应的知情权、咨询权、要求获得答复权、质询权、保留意见权、监督实施权等。尤其是要重视保障党代表在提案中表达党内不同意见的权利、提出批评性意见的权利。应根据宪法对于人民代表权利的规定和保障的精神，以党内法规明确规定党代表在党代会上的提案、发言、表决等不受任何党规党纪的追究。

第二，提案处置程序优化的原则。对党代表提案处置程序的完备、合理、规范及具有可操作性，是党代表提案价值得以实现的重要保障。理应从有利于保证提案的效力、保障提案实现的效率、保护党代表的权利出发，科学设计党代会提案的处置程序。包括提案的受理标准，提案的审议主体及审议流程，提案进入党代会议程的规则，提案进入实施阶段的要求（包括责任设置及责任追究，等等），尤其是如何把提案的成果转化为党的具体实践的问题。特别是对党代会已作出决定、已具有“议案”效力的党代表提案，应当规定明晰的贯彻、实施的程序，作出制度性的安排，并明确责任主体。对那些还难以被党代会采纳和审议、或者一段时间内还难以处置的提案，也应作出缓议、备案等程序性安排。应当说，党代会代表提案制度作为一项党的建设上的制度创新，我们在具体程序上还相当缺乏经验，还需要在实践中不断总结、不断改进，不断完善。

第三，公开和接受监督的原则。党务公开是党早已确立的基本原则，党内事务接受党员主体的监督也是“尊重和保障党员主体地位”的题中应有之义，特别是因为党代会代表的提案主要是党员意愿的反映，提案的内容及处置结果就更应在党内公开并接受党员的监督。这样做，有利于促进提案处置的公正和效率，有利于实现提案本身应有的价值，有利于增强党内共识，有利于增强广大党员积极关注和参与党内事务的主体意识。为此，应充分考虑通过多种恰当、便捷的方式（如党代会简报、党内通报、党的文件、党内网络、党报党刊、党代表传达等）将提案的主要内容、处置情况在党内公开，以便接受党内监督。同时，这也有利于防止在对提案审议及处置过程中出现“长官意志”左右及种种人为因素的妨碍。①参见刘益飞：“建立党代会代表提案制度”，《组织人事报》，2006年6月29日。列宁当年为了开好党代会，为了在党代会上充分发扬党内民主，进行了积极而有益的探索，其中一个重要措施就是把所有党代表在大会上的发言速记记录整理出来，通常在当年就公开正式出版篇幅达数十万字的《俄共（布）第X次代表大会（速记记录）》，使全党党员和全国人民都能详尽了解党代会内情。[13]列宁的这种思路和做法在今天也具有学习和借鉴的意义。

3.关于实现党代会代表提案价值的几个具体问题

根据已有的实践，对如何实现党代表提案的价值，还有几个具体问题值得重视：

（1）关于相关党内法规缺失的问题。党代会代表提案制度毕竟是党内生活中的一项制度创新，不仅涉及到从党代表的产生到党代会制度机制的完善、从发展党内民主到党的制度建设的改革，而且还涉及到党内上上下下、方方面面，涉及到党内民主与人民民主的协调，因此，需要有足够的党内法规来支撑、规范、指导。但是，至今除了有党的代表大会及中央全会关于建立这项制度的原则性要求，就只有2008年7月颁布的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》中的一条很简短的原则性规定，远不能适应新形势下建立和完善党代会代表提案制度的要求。理应在充分调查研究及总结初步实践的基础上，在“尊重和保障党员主体地位”相关理论的科学指导下，制定出一部全党性的关于党代会代表提案制度的实施条例。

（2）关于党代表提案的代表联名问题。一份党代会上的提案，需要多少名党代表联名方为有效？从现有实践来看，从省（如浙江省）一级到县（浙江、湖北、江西等地）一级，基本上都是规定“10名以上代表联名”。建议参照《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中关于代表提案联名分层次的相关精神，规定全国党代会代表的提案须有30名以上代表联名，省级党代会代表的提案须有20名以上代表联名，市级党代会代表提案须有15名以上代表联名，县级党代表提案须有10名以上代表联名。

（3）关于将党代表提案转为“提议”“建议”“党员来信”处理的问题。现在许多初步实践党代会代表提案制度的地方，大都明确规定：不作为提案处理的，视情况可作为党代表提议、建议或党员来信处理，且都是在党代会后交由有关部门办理或答复。对这类有普遍性的做法应当加以规范。毕竟，在党代表提案中，能够进入党代会议程的，是极少数，对于多数不能进入议程的党代表提案，应当在尊重和努力实现其价值的原则指导下，进行分类处置。例如，对党代表联名人数不够的提案，当然不能作为提交讨论和表决的议案，可作为会后的提议、建议来办理，但也可将其主要内容通过党代会上的其他形式（如大会简报）适当表达，以尽可能体现提案的价值；对被认为内容上不宜的提案不提交党代会，则需慎重，要明确规定认定“不宜”的程序（如主席团会议、相关专门委员会集体议决等），防止以权威人士的个人意志独断的倾向。

（4）关于建立党代会提案工作委员会（或称提案工作领导小组等）的问题。由于党代会代表的提案涉及的相关工作繁多，且党代会会前、会中、会后都有许多相关的事情要做，因此，需有一个专门的工作机构专司其职。建立各级党代会提案工作委员会就势在必行。建立这样一个有权威的工作机构，有利于对党代表提案的若干具体事宜的指导和协调，有利于增强对党代表提案的负责精神，有利于党代表提案价值的实现。建立党代会提案工作委员会，理应坚持注重效能的原则，可以考虑与实行党代表任期制及试行党代表年会制、党代会常任制的相关要求和工作结合起来。

（5）关于基层党组织是否实行党代会代表提案制度的问题。从近年来的情况看，一些基层党组织（如一些大学、企业、街道、乡镇的党组织）也试行了党代会代表提案制度，并还有某种扩展的趋势。我们的研究认为，从党的建设的总体上看，基层党组织还是不宜采用这种制度为好。主要理由有三：一是党中央关于党代会代表提案制度的实施范围，是指全国和地方各级党代会，并不包括基层党代会。二是党的基层组织是直接面对党员群众的，党员群众的意志和诉求可以通过多种形式直接向基层党代会表达，基层党代会代表也可直接在党代会上表达自己的诉求，不必一定是党代表提案。比起地方党代会，基层党代会在人数和规模上要小得多，议题也更为集中和具体，党代表也因此有更多的直接表达意见的机会。况且党代表提案制度有特定的一套程序，需要有专门的机关和人员来运作，这也不适合一般基层单位的情况。三是基层单位是以明确的生产、经营、工作任务为中心的，绝大多数基层党组织在其中并不承担领导作用，而是发挥“政治核心”“保证监督”的作用，因此，即使党代表提案涉及到基层组织的中心任务和重大事项，也往往不是许多基层党组织职权范围内能受理和解决的。

（6）关于实行党代会代表提案制度的时间表的问题。党中央提出“建立党的代表大会代表提案制度”的要求已10年有余，但为什么直到现在仍然只有少数党组织开始建立这项制度呢？其中一个不容忽视的原因，就是缺乏自上而下的指导、要求和督促以及确立有约束性要求的时间表。因此，明确全国党代表大会及地方各级党代表大会建立党代表提案制的时间表，就十分必要。我们建议：以党的制度建设改革的紧迫感和奋发有为的精神状态，力争在党的十九大前省、市、县级党委换届时召开的党代会，都应建立党代会代表提案制度；在党的十九大上，初步建立全国党代表大会代表提案制度。以此为基础，使党代会代表提案制度，在党的建设实践中不断发展和完善。

[1]十八大报告首提实行党代表提案制[N].京华时报，2012-11-12.

[2]高放.第一个政党性的国际工人组织——第一国际光芒四射[J].中国延安干部学院学报，2014，（1）.

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[4]李源潮.推进党内民主建设 增强党的团结统一[N].人民日报，2007-11-01.

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[7]刘益飞.党代会代表提案制度的困境与出路[J].中国延安干部学院学报，2013，（1）.

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[10]俞可平.沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化[J].求是，2014，（8）.

[11]钱家栋.地方党代表选举面临的困境及制度创新[J].理论探讨，2007，（3）.

[12]葛剑雄.文化与教育事业应充分听取纳税人的意见[J].同舟共进，2014，（4）.

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