提高党依法治国理政的法治化水平

李锡炎

（中共四川省委党校，四川成都610071）

提高党依法治国理政的法治化水平

李锡炎

（中共四川省委党校，四川成都610071）

准确把握党依法治国理政法治化水平的核心内容和着力点，不断提高将宪法的最高权威和法律的刚性约朿转化为党执政行为的理性自觉，以从严管党治党推进依法治国，在全面推进依法治国中提高科学、民主、依法执政的法治化水平。

依法治国；管党治党；执政方式；法治化

法治是中国共产党治国理政的基本方式，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。党的十八届四中全会《决定》明确指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，要求“全党同志必须更加自觉地坚持依法治国、更加扎实地推进依法治国，努力实现国家各项工作法治化，向着建设法治中国不断前进。”并且强调“推进社会主义民主政治法治化”，“推进基层治理法治化”，实现“国家和社会生活法治化”。党的十八届四中全会《决定》多处提到“法治化”的问题。怎样理解和把握法治化的丰富内涵，如何提高党依法治国理政的法治化水平，不仅是一项全面推进依法治国需要认真贯彻执行的重要任务，而且也是一个深化党的建设制度改革，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，需要继续深入研究的新课题。

一、准确把握党依法治国理政法治化的核心内容和着力点

从治国理政基本方式的视角来看，科学执政、民主执政、依法执政，是坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式有机统一的实现方式和路径依赖。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，是中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的必由之路。发挥党的核心领导作用，提高党的执政能力，离不开科学、民主、法治这三大要素。在领导中国特色社会主义的现代化中，执政的科学化、民主化、法治化，必须实施依法治国的基本方略，努力实现国家各项工作法治化。习近平总书记指出：“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”[1]习近平总书记的这一论断，阐明了党科学执政、民主执政、依法执政的核心内容。十八届四中全会提出的“法治化”，与习近平总书记的这一论断是相互贯通的。法治化，是指法治的制度化、规范化、程序化，即为适应国家现代化总进程，党依据宪法治国理政，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，显然，这是提高党依法治国理政法治化水平的核心内容和着力点之所在。

党依据宪法治国理政，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，是科学执政、民主执政、依法执政，推进国家治理现代化和推进社会主义民主政治法治化的全新理念，也是实施依法治国的基本方略，努力实现国家各项工作法治化和国家治理现代化的必然要求。制度化、规范化、程序化是实现社会主义民主政治法治化的必由之路和根本保障。因此，实现国家各项工作法治化，必须从推进国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化做起。着力提高依法治国理政的法治化水平，应紧紧把握依宪治国、依宪执政，推进国家和社会治理制度化、规范化、程序化这一核心内容来展开法治化建设的各项工作。

国家和社会治理制度化、规范化、程序化，是一个相互联系、相互依存、相互作用的有机整体。制度化是前提和基础，是确立国家治理的制度形式，是一个多层面、多领域的复合制度体系。规范化是制度在实践中的具体化，程序化是规范落实制度的方式方法和次序步骤，保证制度的实现。我们在制度建设上长期以来“重实体，轻程序”，决策失误或制度不能落地，问题往往出现在程序的不确定性上。法治建设要求我们不仅重视实体制度的制定，而且要求制度实现程序的法律化或法规化。法治制度体系中，既有根本性制度和基本形式，又有分层次的具体制度；既有宏观性的制度总揽和体制规范，又有若干体制机制的体现与运作。实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的制度化、规范化、程序化，是决定国家各项工作法治化和国家治理现代化的关键问题。

党的十八届四中全会对国家治理的制度化、规范化、程序化问题，作出了新的部署，提出了建设中囯特色社会主义法治体系，即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、形成完善的党内法规体系，有力有序地推进国家和社会生活法治化。全面推进依法治国、依法执政、依法行政，只有在制度化、规范化、程序化上下工夫，着力推动立法、执法、守法、司法全方位全过程的制度化、规范化、程序化，努力做到制度健全、没有漏洞，制度配套、互相衔接，规范清楚、程序明确，制度管用、刚性执行，加強中囯特色社会主义法治体系建设，才能不断提高科学执政、民主执政、依法执政的法治化水平，把我国建设成为社会主义法治国家。

二、提高将宪法法律的权威尊严内化为法治思维和法治信仰的理性自觉

党和法治的关系是法治建设的核心问题。提高党执政的科学化、民主化、法治化水平，关键在于正确把握党的领导与依法治国的关系，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，不断提高将宪法的最高权威和法律的刚性约朿转化为党执政行为的理性自觉，将对宪法的权威和尊严内化为党员领导干部的法治理念、法治思维和法治信仰。

首先，牢固树立法律面前人人平等的观念，处理好党领导立法与带头执法守法的关系，切实维护宪法法律的权威和尊严。

中国共产党既是执政党，也是领导党，但是，政党不是国家，不能以党代政，也不能以党代法。政党是介入国家与社会之间的一个组织，即使政党缔造了国家，但国家一旦成立后便具有了公共权力的相对独立性。政党需要合法地进入国家，即必须依照宪法和法律的规定以及国家提供的既定路径程序进入，政党进入国家后必须在宪法法律范围内活动。执政党对国家的领导不是通过直接干预，而是通过国家内部的党组织以及担当国家公职人员的党员干部按照法定程序以国家名义来实现的。自党的十五大以来，我们党对新的历史时期政党与国家的关系以及对执政方式的不断探索，对依法治国和执政规律的深刻认识和正确把握，标志着我们党在领导方式和执政方式方面走上了科学执政、民主执政、依法执政之路。

党领导人民制定宪法和法律，是党的领导地位和政治核心作用的法定职权。但是，宪法和法律一旦制定，党作为一个组织必须尊重宪法法律权威，必须在宪法法律范围内活动，必须依照宪法法律行使权力，履行职责和义务，不得有超越宪法法律的特权。党带领广大人民群众维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律的有效实施，绝不允许任何组织任何个人，以任何借口任何形式以言代法，以权压法，徇私枉法。

其次，充分认识党的领导和社会主义法治的一致性，正确把握党的领导与法治中国建设关系上的“两个必须”，即社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。

宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本大法，也是我们党科学执政、民主执政、依法执政的法理法律依据。各级党组织和党员干部都应从思想理论到真实感情上深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志实现。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰。在法治中国的建设中，始终坚持“两个必须”，即社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，党要领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，党要科学而有效地依法执政。同时，党也要依照宪法和法律治国理政，依照党内法规从严治党，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

再次，把宪法法律的权威尊严和对社会主义法治价值取向的认同，自觉地内化为法治信仰，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

党的十八届四中全会决定指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”坚持走中国特色社会主义法治道路，提高党执政的科学化、民主化、法治化水平，最为重要的是树立法治理念，坚定法治信仰。法治信仰,是发自内心地认同法律、信赖法律、遵守和捍卫法律，是一种忠诚和价值取向，也是一种強大的力量。各级党组织和广大党员都应该把宪法法律的权威尊严和对社会主义法治价值取向的认同，自觉地内化为法治信仰，对宪法和法律真学、真懂、真信、真用，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

三、以加强核心价值体系建设促进法治与德治、法治与民主的最佳结合

法治作为国家治理体系和治理能力的重要依托，既是我们党治国理政的一种基本方式，也是社会主义核心价值观建设的基本内容之一。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用,二者犹如鸟之双翼,车之两轮,缺一不可。

自党的十五大以来，我们党一直主張依法治国与以德治国相结合，坚持一手抓法治，一手抓德治，特别是党的十八大以来，党中央高度重视社会主义核心价值观的积极培育和践行。倡导“富强、民主、文明、和谐”是国家层面的价值目标，“自由、平等、公正、法治”是社会层面的价值取向，“爱国、敬业、诚信、友善”是公民个人层面的价值准则。在社会主义核心价值观的基本内容中，包含着法治和德治两个方面的元素，体现了以道德滋养法治的精神。在全面推进依法治国，加強中囯特色社会主义法治建设中，我们应继续积极培育和践行社会主义核心价值观，一方面，大力弘扬中华传统美德，培育良好的社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，强化道德对法治文化的支撑作用，发揮道德的教化作用和党的思想政治工作的优势。另一方面，还要把社会主义核心价值观贯彻到立法执法的过程中，恪守以民为本、立法为民的理念，以法治体现道德观念，实现法律与道德、法治与德治相辅相成，促进党执政的科学化、民主化、法治化水平的不断提高。

法治与民主是一体两面，二者密不可分的。坚持法治建设就是为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，保证人民当家作主。民主与法治都是国家和社会层面价值目标的要素，平等、公正、诚信是法治的道德支持。所以，坚持以加强社会主义核心价值体系建设，促进法治与民主的最佳结合，是题中之义。在全面推进依法治国的过程中，以党内民主带动人民民主，以价值观建设促进法治建设，把法治与德治、法治与民主结合起来，增強法治的道德底蕴，强化法治的公平正义、以民为本、为民造福的理念，不断提高党执政的科学化、民主化、法治化水平。

四、以党的执政方式法治化带动社会主义民主政治法治化

依法治国是社会主义民主政治的基本要求，推进社会主义民主政治法治化，有赖于党全面推进依法治国和依法执政，有赖于党提高执政的科学化、民主化、法治化水平。因此，全面推进社会主义民主政治法治化，党要更加注重改进党的领导方式和执政方式，更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用，保证党领导人民有效治理国家。

党的十八届四中全会《决定》指出：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，推进社会主义民主政治法治化。”社会主义民主政治法治化涉及很多方面，必须依靠党的领导总揽全局、协调各方，依靠党把全面推进依法治国和依法执政作为总抓手来谋划，来推动。

一是坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，带动坚持和完善人民代表大会制度。

坚持依宪治国、依宪执政，必须完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系加强宪法实施，也必须完善全囯人大及其常委会宪法监督制度，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议，推进科学立法，民主立法，提高立法质量。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作的主导作用和执法的监督作用，进一步推动人大及其常委会的各方面工作，带动坚持和完善人民代表大会制度，推进依宪治国、依法执政的制度化、规范化、程序化。

二是坚持以保障人民当家作主为核心，推进社会主义民主政治法治化。

科学立法、严格执法的核心在于为了人民、依靠人民，在于尊重和体现人民当家作主治理国家的客观规律。党始终坚持“立党为公，执政为民”的执政理念，支持和保证人民当家作主，保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，以实现党、国家、社会各项治理制度化、规范化、程序化。

完善权力运行制约监管体系，保障人民群众对推进社会主义民主政治法治化的参与权、管理权、监督权和表达权，把公众参与、专家论证、风险评估、合法审查、集体讨论决定确定为重大立法决策的法定程序，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。

三是坚持以建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治囯家为目标，推进社会主义协商民主制度化、规范化、程序化。

社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。在全面推进依法治国的过程中，要紧紧围绕依法治国的总目标，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，重点推进政治协商、民主协商制度化、规范化、程序化，拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、社会协商、基层协商等多种协商，促进依法治国、依法执政的活力有序迸发，以利于党执政的科学化、民主化、法治化水平的不断提高。

四是坚持以依法保障公民权利、加快保障和改善民生为重点，积极推进公民权利保障法治化。

加强党对立法工作的领导，完善党对事关保障公民权力的重大问题决策程序，党应代表广大人民群众充分表达保障人身权、财产权、基本政治权利不受侵犯的愿望和意志，加快完善体现权力公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民经济文化社会等各方面权利得到落实。依法加強和规范公共服务完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、社会救助等事关民生的法律法规，推进社会治理体制创新法律制度建设，实现公民权利保障法治化。

五是坚持创新综合执法体制和基层治理机制，推进基层治理法治化。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在推进依法治国中的战斗堡垒作用，增強基层干部法治观念和法治为民的意识，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，健全基层党组织领导的充滿活力的基层群众自治机制，提高依法办事能力，把基层公共服务和公益事业中的群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督与群众学法、执法、守法结合起来，不断提升基层执法、综合执法和基层治理法治化水平，把依法治国的方略落实到基层、贯彻到方方面面。

五、以深化党的建设制度改革促进党内法规与宪法法律、从严治党与依法治国的互联互动

全面推进依法治国，为深化党的建设制度改革，推进党的领导方式和执政方式的改革创新，提供了正确的政治方向和法治目标，创造了良好的政治环境。深化党的建设制度改革，提高党执政的科学化、民主化、法治化水平，是为了更好地领导依法治国，更好地推进法治中国建设。

党的十八届四中全会《决定》指出：“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加強和攺进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”我们党应紧紧围绕全面深化改革和全面推进依法治国的总目标，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，完善党的领导体制和执政方式，为全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国提供坚强政治保证。

一是深化党的领导制度改革，健全党领导依法治国的制度和工作机制，促进党的政策和国家法律互联互动。

习近平总书记在党的十八届四中全会上指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”[2]我们党从“三个全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国大格局的战略高度，加強对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。

要加强和改善党委对国家机关党组织的领导，健全党领导依法治国的制度和工作机制，注重发挥国家机关的党组织和党员干部在依法治国中的重要作用，善于把党和人民的意志按法定程序转化国家意志，同时，也要善于把依实治国、依法治国转化为各级党组织和党员干部带头学法、执法、守法的自觉行动，为建设社会主义法治国家作出贡献。

二是加强党内法规制度建设，增强党内法规制度与国家法律法规的衔接与支持，形成党内法规制度与国家法律法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党的十八届四中全会对坚持民主集中制、加強党内法规建设提出了新要求，在推进党内法规制度化规范化程序化的过程中，应注重党内法规同国家法律的衔接与协调，提高党内法规执行力。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，高度重视党内法规的制定和实施，颁布了党的历史上的第一个党内“立法法”——《党内法规制定条例》，并推出了清理党内法规行动。在党的十八届三中全会之后，又颁发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，对今后5年党内法规制定工作进行统筹安排，确定了一批党内法规重点制定项目。在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年的努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党和依法治国需要的党内法规制度体系框架，实现亟需的党内法规及时出台，配套党内法规更加完备，使各项党内法规相互之间及与国家法律法规的协调统一，使党内民主制度体系更加完善，权力运行受到更加有效制约和监督，防止出现不协调不统一，甚至以党纪代替国法的问题。同时，还要不断研究新问题、总结新经验，把我们党全面推进依法治国的实践经验和深化党的建设制度改革的成果，固化为制度，并体现在党内法规上，切实做到于法有据，入法有理，执法有序。

三是深化干部人事制度改革，推进行政组织的机构、职能、权限、程序、责任法定化，为依法治国、依法执政、依法行政，提供強有力的组织和人才支持。

全面推进依法治国，必须改革和创新干部人事制度，建立健全与推进行政组织的机构、职能、权限、程序、责任法定化相配套的干部人事管理制度和运作规程。同时，还要改革和创新选人用人育人的制度，为全面推进依法治国造就高素质的干部队伍和人才队伍。坚持党管干部原则，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上，加強立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设。发挥各级党组织领导和把关作用，树立正确的用人导向，进一步健全选拔任用、考核评价、管理监督、激励保障等方面制度，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。畅通立法执法司法部门干部和人才相互之间以及其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。

创新法治人才的培养机制，坚持德才兼备，以德为先，培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量，培养造就通晓国际法律规则善于处理涉外法律事务的法治人才，推进法治专门队伍正规化专业化职业化水平不断提高，为把我国建设成为社会主义法治国家提供坚強的人才保证。

四是以从严管党治党推进依法治国，在全面推进依法治国中提高科学、民主、依法执政的法治化水平。

党组织和党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，各党组织和党员干部能否带头学法、尊法、守法、用法，是全面推进依法治国的关键。全面推进依法治国给从严管党治党提出了新目标新任务，要求我们从建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的战略高度，坚持思想建党制度治党相结合，推动从严管党治党成为新常态，特别要以严格教育、严格管理干部入手，用法治思维解决管党治党中的新问题，按照党规党纪和国家法律法规严格要求党员干部，坚定理想信念，践行党的宗旨，做带头学法、尊法、守法、用法的模范。

依法治国是坚持党的领导，人民当家作主的实现形式。全面推进依法治国是党科学执政、民主执政、依法执政的伟大实践。党的十八届四中全会决定围绕加強和改进对全面推进依法治国的领导提出“三统一”、“四善于”，即把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。这里所概括的“三统一”、“四善于”，是对党依法冶国领导方式和执政方式的一种原则表述，体现了科学执政、民主执政、依法执政的目标和实现路径。我们应把“三统一”、“四善于”这种领导方式和执政方式，进一步制度化、规范化、程序化，使之成为一套合法合理、高效完备的具体法律法规和运行操作程序，促进科学执政、民主执政、依法执政法冶化水平的不断提高，开创依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治社会、法治政府一体建设的新局面。

[1]习近平．习近平谈治国理政[M]．北京：外文出版社，2014．

[2]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编[C]．北京：人民出版社，2014．

[责任编辑李冲锋]

Cultivate the Party’s Administrative Capacity in Governing the Country According to Law

LI Xi-yan
（Party School of Sichuan Provincial Committee of CPC,Chengdu 610071,Sichuan,China）

With a proper understanding about basic principles and main focus in governing the country according to law,we should incorporate the authority and constraints of the constitution into the party members’self-consciousness in administrative activities.By exercising self-discipline and adhering to a strict law-based leadership,the party will further promote a scientific,democratic and law-based governance of the country.

the rule of law;excise self-discipline of the party;leadership style of the party;legalization

C933

A

1674-0955（2015）03-0102-07

2014-12-20

李锡炎（1942-），男，湖南慈利人，中共四川省委党校原常务副校长、教授、中国领导科学研究会副会长。