上海自贸区发展与事中事后监管实践机制研究

闫明

（中国浦东干部学院科研部，上海201204）

上海自贸区发展与事中事后监管实践机制研究

闫明

（中国浦东干部学院科研部，上海201204）

行政审批大量减少后，政府管理职能要更多地转为事中事后监管，实行宽进严管。而上海自贸区承载着加快政府职能转变，进行先行先试的重要功能。文章分析了上海自贸区的发展与行政审批制度改革的机理，并进一步讨论了事中事后监管机制在上海自贸区的实践与构想。提出第三方力量介入机制、诚信监管机制以及监管前导机制这，将有助于完善事中事后监管机制。

事中事后监管；政府职能；行政审批

一、引言

2013年5月，国务院总理李克强在国务院机构职能转变动员会议上指出，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。政府转变职能，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。大量减少行政审批后，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。

加强事中事后监管，发现问题就必须叫停、处罚，这往往要得罪人，甚至要做“恶人”，比事前审批难得多。工作方式也不一样，事前审批是别人找上门，事后监管则是自己要下去，到现场了解情况，实施监管。从行政审批为主发展到事中事后监管为主，也需要一个较长时间的过渡。

在国务院发布的中国（上海）自由贸易试验区总体方案中，列出了上海自贸区的五项主要任务，即加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新，以及完善法制领域的制度保障。因此，上海自贸区在加快政府职能转变上，承载着进一步改革的希望。在上海自贸区加快政府职能转变，坚持先行先试，既要积极探索政府经贸和投资管理模式创新，促进贸易和投资便利化，扩大服务业开放；又要防范各类风险，推动建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展。所以，上海自贸区通过不断探索来解决政策依赖，彻底消除各种不合理的制度对市场经济的束缚显得尤为重要。按照国际惯例，自贸区不断地开放自由贸易的范围和内容，而政府监管也越来越具有人性化的特点，随着我国责任政府、法治政府、服务政府的建立，政府监管也不断赋予了新的内容。上海自贸区在监管中坚持“可复制、可推广”的原则，努力使我国政府监管充分具有时代特点和前瞻性。

二、上海自贸区的发展与行政审批制度改革的机理

中国（上海）自由贸易区的建立也是提供了一个很好的契机，可促进实现政府监管理念上的变革，即尝试从规则性监管模式向风险性监管甚至原则性监管模式的倾斜，这也是国际上监管模式的变革的整体趋势。国际上其他地区如新加坡、香港、汉堡、迪拜等地的经验表明，自贸区的设立及相应的配套制度的设计一般能够为该区域成为国际金融中心创造有利条件。如果上海自贸区的金融创新实践逐步落实，有效的监管框架能够相应建立，必定能大幅提高上海国际金融中心的制度环境，使其更具有国际影响力及竞争力。

同时，上海自贸区监管职能和模式的转变，应该可以为其他地区实行政府职能转变提供很好的经验和教训。当前，在我国政府职能的定位上，出现了一些较为突出的问题。

（一）政府职能改变与行政审批、监督机制存在的问题

行政审批原本是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。但是，过多过滥的不合理行政审批项目已经成为生产力发展的体制性障碍，成为某些官员腐败的制度性根源。根据建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求，政府管理要改变以往“严进宽管”的做法，转为实行“宽进严管”。这个思想转变过来，将扫除深化行政审批制度改革的一大思想障碍。

改革开放以来，我国先后进行了六次大规模的行政体制改革。2013年2月，十八届二中全会审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，并提交十二届全国人大一次会议审议通过，开启了以政府职能转变为核心内容的第七次改革（国务院，2013等）。

行政审批程序改革从1982年第一次行政体制改革开始就有所涉及，但是，改革成果得而复失的现象时有出现。地方政府和某些中央部门，在行政体制改革减少行政审批程序的进程之中，熟谙加减乘除的数字游戏，出现先拆分后下放、明放暗不放的现象，使得调整下放审批权限和管理职能工作质量不高。表面上，行政体制改革已经在行政审批下放上取得巨大成绩，实质上，行政审批程序不但没有变得简单，而且通过改革的拆分及备案制出现之后，反而变得更加复杂（于宁和杨小斌，2014等）。

行政管理的整个过程都是以行政决策为基础的,近年来,行政决策科学化、民主化的呼声越来越高,相关研究也日益增多。但是研究更多集中于决策过程,即确保决策的科学性,减少决策失误。但是,要确保行政决策取得成功,更重要的是从权力使用角度设置制约条件,尤其是从权力分散和决策责任的承担角度设置制约和监督。从相关制度和实践情况看,行政决策制约和监督存在的问题主要有监督缺乏、轻视事后监督、监督主体单一、忽视决策责任的追究等（曾庆双和周家明，2005等）。

（二）从事前审批制到事中事后监管转变的机理分析

行政审批原本是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。但是，过多过滥的不合理行政审批项目已经成为生产力发展的体制性障碍，成为某些官员腐败的制度性根源。根据建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求，政府管理要改变以往“严进宽管”的做法，转为实行“宽进严管”。这个思想转变过来，将扫除深化行政审批制度改革的一大思想障碍。

从经济学和法学结合的视角来看，从事前审批制到事中事后监管方式的转变可以从不完备合同理论来解释。在不完全合同理论中,常常提到“事前不可缔约”或“只能部分缔约”,以及“事后可缔约”或“事后不可缔约”等说法。所谓事前不可缔约是指在自然状态实现之前无法就某个变量——如状态实现后的行动——缔结一份状态依赖的完全合同。部分可缔约是指,虽然不能缔结状态依赖的合同但是缔约方可以对一些事情达成契约,并同意在以后再对其他一些事情达成协议。而事后可缔约与事前可缔约的概念相差较大,因为事后所能缔结的只是在无不确定情况下的短期合同,因此,相对于事前所缔结的合同,事后缔约就是一种再谈判的过程。所以事后可缔约指的就是状态实现之后缔约方能够无成本地再谈判,并在伴随一定的转移支付的同时达成一个有效率的结果。事后不可缔约指的就是由于某些原因,事后无成本的再谈判无法实现的情况（Bolton，2005；蒋士成和费方域，2008等）。

不完备合同理论在很大程度上可以解释政府管理从事前审批到事中事后监管转变的机理，虽然已有的研究尚未集中到政府管理层面，但稍加变化就可以很好地运用。

当然，深化行政审批制度改革并不是什么审批事项都不要了。从目前看，有些行政审批项目应该保留，但需要优化必要的行政审批程序。应该按照行政许可法规定，规范行政审批的设定和实施；各部门应逐一地明确列出审批事项的依据，对各项审批权的合法性、必要性和合理性，进行充分地论证和评估，对不符合保留条件的，坚决取消；再造行政审批流程，建立标准明确、程序严密、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度；履行审批职权就要把相应责任担起来，对确需审批的事项一定要管住管好，确保其发挥出促进科学发展的积极作用。

三、事中事后监管机制在上海自贸区的实践与构想

上海自贸区的基本定位应该是与体制机制直接相关的制度创新，因而也是为我国的制度创新改革探索有益的经验。体制机制改革的过程就是解放生产力、重新进行资源配置的过程。改革红利将在这个过程中释放和创造。对建立上海自贸区而言，要发挥“推进改革和提高开放型经济水平的”试验田“，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展”的功能，也只能首选以体制机制改革为建设的重心。因此，对上海自贸区而言，首要问题不是争取多少政策上的优惠，而应是全力展开制度创新。

就监管制度本身讲，好坏要从权衡收益和成本上来认定。监管是否有效，更多的是看监管者和被监管者利益是否对立，监管的成本，更多的是看制度设计。

目前对于事中事后监管方法的研究，很大程度上集中在中央银行职能的事后监管、工商管理的事后监管、审计工作的事中事后监管、自贸区的事中事后监管等方面，基于政府层面的普适性研究还非常少（汤婧，2014；张瑞生，2013等）。

一些学者研究了提高事中事后监督质量和效率的途径与方法，包括完善监督管理体制、加强监督管理制度建设、努力提高监督水平、创新监督工作模式、加快运用科技手段、大力加强队伍建设等多个方面（范玉民，2014等）。

有些学者探讨了关口前移、提前介入监督模式。根据工作需要,有针对性地开展延伸现场核查或同步监督,以增强风险防范的前瞻性和主动性。这种工作模式突破了传统事后监督的局限性,可以弥补非现场监督的不足,从而实现事后监督关口前移和监督链条的完整（杨菲，李有成，2009等）。

另外，加强事中事后监管，还包括充分运用计算机技术,加快事后监督现代化建设步伐。加强学习国外先进经验和成熟做法，促进制度创新和法律保障有机结合。

整体而言，综合监管制度的推进是一项系统工程，既需要建设大量的配套基础设施和信息平台，也需要完善的法律框架、政策支持，更需要先进的服务意识和监管手段，在各个方面，需要不断地探索、创新。结合上海自贸区的推进和制度创新上的实践，我们认为以下的几个方面可以嵌入到自贸区的事中事后监管制度改革当中。

（一）第三方力量介入机制

在上海自贸区的综合监管中，可以引入第三方力量进行监管。第三方力量可以是社会团体、民间自治组织或第三方评估机构。改变以往仅仅依靠政府和国家对社会公共事务进行强制性管理的做法，这样也能更好地协调社会关系、化解社会矛盾。

网络时代使信息更加透明化，政府对自贸区的监管还有很多，而不是实施了诸如“负面清单”改革后，政府就没有什么可以监管的了。运行一年多来，上海自贸区发展取得了很好的发展势头，下面怎样进一步加强政府的监管就尤为重要。在依靠市场实行资源配置的过程中，将过去的多头行政管理和粗犷管理转变为“分级、分层、分类”监管，转变为政府不干扰市场而是按照经济规律来运行。

在实施事中事后监管的框架下，第三方力量介入自贸区监管可以发挥较大的作用。在政府监管力量之外，其他有效的监管方法也可以积极试验和推行。当企业在正常范围经营时，是看不到政府监管的；政府可以借助第三方机构对企业的资金流、人流、物流等情况进行分析判断。企业如果没有异常行为，就无须政府出面监管；而企业一旦出现异常行为，相关监管部门就能及时进行提醒、警告企业，或是采取相应的监管行为。这实际上是把行政行为大量收紧，更多的放到后台，同时把第三方监管力量推动到第一线。政府的行为、政府的监管、政府的服务不是大盖帽式的，而是在后台实施，也可以很大程度上利用专业的第三方力量来提供监管服务。

（二）建立诚信监管体制

诚信监管，通过从诚信信息的界定与归拢，到诚信信息的公开查询，从监管部门的诚信监督、管理，到市场机构的自我诚信约束，从失信惩戒、约束，到守信激励、引导等一系列制度机制，强化对市场主体及其行为的诚信约束。

建立“安全港”规范机制，有利于强化自贸区内的企业自律。引入“安全港”概念，试行“企业自律”的诚信监管体制“安全港”的概念，是以受监管企业高度自律为核心，以监管单位与受监管企业二者间的相互信赖为根本，减少受监管企业的守法负担，建立以诚信为基础的分类风险管理机制。具体而言，应在以下三个方面取得突破：允许符合一定规模、风险管控等条件的企业，与监管机构共同订立、签署自律条款，明确经营者的自律责任；针对从事高风险业务的企业引入担保管理制度，通过风险监控、第三方担保、保证金要求等方式实行有效监管；建立规范的公示曝光制度，以企业信誉档案为依据，定期对自贸区内的企业进行公示曝光，倡导守法经营，鞭挞违法违规行为。

当然，诚信监管体制建设绝非一朝一夕就能完成，需要监管层做大量艰苦的基础工作，特别是在净化市场和改革市场的配套措施上下功夫：首先，需要从诚信的角度梳理、检查，甚至重构市场的规章制度。违规者的名字只要上榜，兑现的应该是不同程度的惩处，而且这种惩罚应该具有一定的约束力度，以此加大不诚信者的违规成本。要真正健全市场诚信体系，不能光罚不奖。惩戒不诚信者的同时，还应该建立起对诚信者的奖励措施。

（三）建立事中事后监管的前导机制

建立前导机制,是提高事后监督有效性的重要途径。事后监督的有效性,最终应表现在监督结果的有效性上。要实现事后监督的有效性,一个重要的途径,就是在科学的监督理念指导下拓展自身监督优势,在充分发挥内因作用的同时,通过搭建联系平台,建立多渠道的沟通协调机制,以提高监督信息的共享程度,促进各项规章制度的健全完善,营造良好的外部环境和制度文化氛围,并以此推动事后监督效能的不断提高。

第一，上海自贸区在事中事后监管中需要建立风险预警制度。转变观念,拓展思路和方法,定期或不定期对事后监督过程中发现的各类风险进行判断识别、鉴定分类,逐一追根溯源,分析、研究产生问题的深层次原因,预测风险发生的可能性,作出风险监测预警,及时报告有关领导、反馈相关部门（单位）,以强化事前、事中的风险防范,实现事后监督由简单操作型向分析预警型的根本转变。

为实现上述目标,增强对监督数据挖掘和监督信息利用的力度,可考虑逐步建立风险分类预警制度,实行核算风险量化监测、分类预警、分别防控的办法,其内容是改变以往简单以差错率定性监督结果的模式,转向以差错和风险综合数值反映被监督部门内部会计控制状况。

例如，中国人民银行改革后的事中事后监管方法也在很大程度上值得其他政府部门借鉴。人民银行在改革事后监督管理模式的基础上，由总行或上一级行的事后监督工作的管理部门，利用现代的电子化、网络化科技平台，研发国库会计核算和货币金银会计核算的事后监督系统，进一步监督效率，并进一步完善现有的会计核算事后监督系统。同时，植入“风险预警”功能，通过对监督成果的总结分析，对会计核算质量进行评估和风险预警，充分发挥事后监督防患于未然的积极作用。值得一提的是要成立一个系统开发维护的组织机构，不仅负责开发，更要与时俱进地完善和升级改造。

第二，事中事后监管需要建立灵活的信息反馈机制。通过“反馈谈话”等形式,及时就较严重问题进行反馈和提醒。开辟新的事后监督信息反馈渠道,可借鉴纪检监察部门的相关做法,尝试建立“监督反馈谈话制度”,根据需要、按照一定程序,由事后监督中心负责人与有关核算部门主要负责人就监督过程中发现的较为严重的问题,向其反馈并提醒,督促落实纠改建议和整改措施,强化业务管理,防范运行风险。

第三，需要加强事中事后监管人才队伍建设。事中事后监管队伍建设，是政府职能转变中的一个很大的挑战。原有的审批制度下积累的很多经验也可能不再有用。事后监管队伍必须具备应有的行业监管素质，因此在人才安排上需要严格把关。另外，对在岗监管人员需要适时开展针对性的有效培训，不断提高监管能力和风险防范水平。但是现实的情况是事后监督人员的培训工作还需要进一步研究探索，如何有效地落实这一培训制度，也是提高事中事后监管效率的一个重要问题。

政府管理体制的改革是上海自贸区的核心工作。2014年，上海已经开始着手构建事中事后监管的基本制度，建立安全审查机制、反垄断审查机制、企业年度报告公示制度、信用管理体系、综合执法体系和部门监管信息共享机制，提高政府服务管理透明度。上海自贸区在监管制度上的改革和探索，也必将为其他地方政府职能转型提供良好的经验。

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[责任编辑缪开金]

A Study on the Development of Shanghai Free Trade Zone and the Afterwards Supervision Mechanism

YAN Ming
（Department of Scientific Research,China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

The significant reduction in administrative examinations brings about a transformation of government functions with more emphasis on strict afterwards supervision.Shanghai Free Trade Zone has become a pilot project for shifting the overriding role of the government from administrative to supervisory.With an analysis of the development of Shanghai Free Trade Zone and the reform mechanism of administrative approval system,the paper makes a further discussion about the implementation of the afterwards supervision mechanism in Shanghai Free Trade Zone.The paper also studies some practical measures in promoting the efficiency of afterwards supervision,including the third party intervention,the supervision over integrity and supervision-oriented mechanism.

afterwards supervision;government functions;administrative examination and approval

D630.1

A

1674-0955（2015）03-0123-05

2015-02-26

本文系中国浦东干部学院2014年度院级科研课题“加强政府事中事后监管方式方法研究”（CELAP2014-YZD-03）和上海市哲学社会科学基金“基于资产价格视角的逆周期宏观审慎监管研究”（2011EJB003）的阶段性成果

闫明（1980-），女，吉林长春人，中国浦东干部学院科研部副教授，中国浦东干部学院上海市社会科学创新研究基地（坚持和发展中国特色社会主义方向）专家。