民事执行管辖制度之重构

潘环环，尚艳玲

（1.北京师范大学法学院,北京100875；2.中共郑州市委党校科研处,河南郑州450042）

民事执行管辖制度之重构

潘环环1，尚艳玲2

（1.北京师范大学法学院,北京100875；2.中共郑州市委党校科研处,河南郑州450042）

一直以来，我国民事执行管辖制度都分散地规定在《民事诉讼法》以及相关司法解释中，由于缺乏体系化的指导，在实际运行中出现了很多问题。因此，应当在确立民事执行管辖基本原则的基础上，重构我国的民事执行管辖制度：明确除法律另有规定的情形以外由基层人民法院作为执行案件的一般级别管辖法院；根据执行内容的不同划分民事地域管辖法院；允许同一执行案件多次立案，并借鉴日本《民事执行法》建立我国的执行证书制度；取消委托执行制度。

民事执行；管辖；多次立案；执行证书制度

民事执行管辖是指执行法院之间就执行案件所作的分工和权限划分［1］。民事执行具有强制性、单向性、效率性等特点。我国的民事执行管辖制度是结合民事执行工作的特点并参照民事诉讼管辖制度建立起来的，但是规定较为分散，缺乏体系。除《民事诉讼法》第二百二十四条的原则性规定以及第二百二十九条关于委托执行的规定以外，我国民事执行管辖制度主要是通过司法解释加以规定的。实践中，由于执行管辖制度的立法技术及立法体例上的问题，致使执行法院经常受到“执行乱”“执行难”的困扰。

一、我国现行民事执行管辖制度存在的问题

1.执行管辖规定不统一。《民事诉讼法》第二百二十四条规定，发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行财产所在地人民法院执行，法律规定由人民法院执行的其他法律文书，由被执行人住所地或被执行财产所在地人民法院执行。《民事诉讼法》第二百二十四条对于法院制作的法律文书和法律规定由人民法院执行的其他法律文书的执行管辖法院作了不同的规定。此外，从1991年到现在，立法者都将第一审人民法院作为法院制作的发生法律效力的法律文书的执行管辖连结点。对此，立法者给出的理由是：规定法院制作的发生法律效力的法律文书由第一审人民法院执行，是考虑到第一审人民法院比较熟悉案情，便于做好当事人的工作，便于采取强制执行措施。而对于其他机关制作的法律文书，法院并不熟悉，不具有便于法院执行的有利条件，所以对两者规定不同的执行管辖［2］。然而，根据审执分立的原则，法院的执行机构负责执行案件，并且只能根据执行依据上所确定的执行内容采取相应的执行措施，执行机构本身并未参与审判，所以以第一审人民法院熟悉案情为由，将第一审人民法院作为执行案件的法院制作的法律文书的执行管辖法院，从而区别规定法院制作的法律文书和其他法律文书是没有道理的。

2.执行级别管辖规定不明确。根据《民事诉讼法》第二百二十四条的规定是无法确定我国民事执行的级别管辖的。以法院制作的法律文书的执行管辖为例，第一审人民法院既可能是基层法院，也可能是中级人民法院，还可能是高级人民法院，因此就法院制作的法律文书而言，其级别管辖法院是不确定的。目前除《民事诉讼法》第二百二十四条以外，在我国仅有个别关于执行管辖的司法解释条文中对特殊情形下的级别管辖做出了规定。由于级别管辖的规定不明确，而司法解释关于执行级别管辖的规定也十分有限，在实践中极有可能引发级别管辖权争议，导致拖延案件的执行，影响执行效率，更有可能因时机的延误而损害申请执行人的利益。

3.“同一执行案件不得多次立案”的问题。“同一执行案件不得多次立案”的基本含义是，对于同一个执行案件，申请执行人只能向其中一个有执行管辖权的人民法院申请执行。这一制度的出发点是为了避免因重复立案引发的各种执行争议，如对被执行财产重复采取强制措施引发的执行异议。从立法目的来看，这一制度是参照诉讼管辖制度而设计建立的，一定程度上保证了执行制度的有序运行，但是将这一制度与执行管辖的其他制度（比如委托执行）结合适用时，会产生很多新的实践问题。第一，在具体的执行案件中，申请执行人同时向多个有执行管辖权的人民法院申请执行是十分常见的现象，由于法院之间信息无法共享，人民法院根本无法做到不重复立案。此外，如果执行标的物是财产，那么后立案的人民法院在得知其他人民法院已经先立案时，即使其已经控制了部分可供执行的财产，但还是必须要撤销案件，同时将已经控制的财产移交给先立案的人民法院。相较于由先立案的人民法院直接控制被执行财产的情况，这样的程序设计过于烦琐，而且会大大增加人民法院的工作量。第二，由于后立案的法院必须将其控制的财产移交给先立案的法院处理，而通常情况下，这部分财产在后立案的人民法院辖区，即使先立案的人民法院接受了移交，根据异地执行或者委托执行的相关规定，先立案的法院还是要将这部分财产委托给后立案的人民法院代为执行或者赶赴异地执行。由此，这一系列的制度设计只会增加程序的烦琐，不利于申请执行人及时实现债权［3］。第三，若被执行人存在多项被执行财产，而申请执行人又极可能选择向一个被执行财产价值较小的人民法院申请执行，此时大部分的可执行财产并不在受理执行案件的人民法院辖区，这样势必导致异地执行或委托执行的发生。这种情况显然违背了2007年《民事诉讼法》修改时将被执行财产所在地人民法院作为执行管辖法院，以提高执行效率的修法目的。

4.委托执行的问题。委托执行制度面临的第一个理论问题是委托法院和受托法院的关系定位。学者们大致有三种观点：一是管辖权转移；二是移送管辖；三是国内地方法院之间的司法协助［4］。对此，笔者赞同第一种观点，即委托法院和受托法院之间是一种管辖权的转移。委托执行制度在实际运行过程中，普遍存在“委托法院不愿委托，受托法院拖办、不办”等问题。虽然司法解释赋予了受托执行法院的上一级法院“督察”的权力，即在受托人民法院无正当理由不予执行时，上级法院可以依申请执行人的申请作出指定执行、限期执行或者提级执行的裁定。但从立法规定和司法解释来看，现行规定并未设置受托人民法院无正当理由不执行时的相应责任机制，上级法院的“督察”也是有名无实，受托人民法院即使拖办、不办委托执行案件，也不会有法律上的不利后果约束。笔者认为，这是委托执行没有发挥其应有作用的最重要原因。

5.再申请执行的问题。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第一百零八条，除了裁定不予执行以外，执行结案实质上要求案件必须彻底执行完毕或者终结执行，这种严格的执行结案标准事实上导致了严重的执行积案。为了解决这一问题，2009年中央政法委和最高人民法院联合下发了《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》（以下简称《通知》），其中规定，在本次执行程序终结后，若申请执行人又发现被执行人有其他可供执行的财产时，可以向法院再次提出执行申请，法院应当重新立案。《通知》事实上确立了我国的“再申请执行”制度。《通知》反映出司法部门关于“同一执行案件不得多次立案”理念的转变。然而，这一规定也不是完全没有问题。比如，再申请执行时，除原执行法院以外，申请执行人是否可以根据民事执行管辖的一般规定向其他法院（比如发现可供执行财产所在地的人民法院）申请执行。

二、民事执行管辖应遵循的基本原则

现行民事执行管辖制度规定分散、不成体系，且缺乏统一的指导思想，因此发生了各种执行管辖争议。既然民事执行管辖制度是参照民事诉讼管辖制度并结合民事执行工作的特点建立起来的，那么就可以参照民事诉讼管辖的原则来指导民事执行管辖制度的构建。

根据执行工作的特点（主要是对执行效率的要求），并结合我国民事诉讼管辖的基本原则，民事执行管辖制度的设计应当遵循以下几项原则：

1.便于申请执行人申请执行。这是民事执行管辖制度设计上首先需要注意的问题。通常来说，案件进入到执行阶段，双方当事人之间的实体权利义务已经确定，执行程序需要做的就是保证案件能够及时有效地执行。因此，在执行管辖的制度设计上应当以便利申请执行人申请执行为首要因素。

2.便于法院采取执行措施。有执行管辖权的人民法院应当是最便于对执行标的采取执行措施（比如查封、扣押）的法院，否则极有可能延误执行时机，一旦被执行人逃避履行义务，就会损害申请执行人的利益。比如，如果存在多个被执行人或者多项被执行财产，对于不在管辖法院辖区的被执行人或者被执行财产，法院要采取执行措施就会十分麻烦。

3.均衡各级法院的执行工作负担。法院的级别越高，承担的职能和任务就相对较重，当然法院数量也越少；相对的，级别越低，法院承担的职能和任务相对较轻，数量也越多［5］。基于此，在执行级别管辖的设计上就要综合考虑各级法院的职能、任务以及数量，以作出较为合理的分工。

4.确定性与灵活性相结合。管辖的规定应当是明确具体的，然而实践中也会经常遇到特殊情况（比如，管辖错误、有管辖权的人民法院怠于执行等）。因此，在执行管辖制度中就有必要做出一些灵活性的规定，以使案件在特殊情况下也能得到及时有效的执行。

三、重构民事执行管辖制度的设想

1.在民事执行的级别管辖上，除了法律另有规定的情形外，一般由基层人民法院管辖。一方面，从各级法院的数量和职能分工上看，基层人民法院在我国法院体系中的数量最多，工作量相对较少，能够接收更多的执行案件。由基层人民法院作为一般管辖法院，在遇有特殊情形时（比如涉外案件的执行）再由其他级别的法院予以执行，也符合均衡各级法院负担的原则。另一方面，从便于当事人申请执行的角度来说，基层人民法院是与当事人联系最密切、往往也是相距最近的法院，由基层人民法院作为一般管辖法院最能体现便于当事人申请执行的指导思想。

2.在民事执行地域管辖上要作出调整。第一，不再区分人民法院制作的法律文书和法律规定由人民法院执行的其他法律文书，在执行地域管辖上应作统一规定。大部分的案件是经过两审终审的，这种情况下如果仍将案件交由第一审人民法院执行，反而会降低执行效率。如果将第一审人民法院从确定执行管辖的连结点中排除，那么在民事执行地域管辖的一般情形中，就完全可以对由人民法院制作的法律文书和其他法律文书作出统一规定。第二，根据执行内容的不同，对执行地域管辖作统一的规定：若执行内容为金钱给付义务，则由被执行人住所地或者被执行财产所在地人民法院管辖；若执行内容为交付特定物义务，则由被执行人住所地或者特定物所在地人民法院管辖；若执行内容为行为给付义务，则由被执行人住所地或者应履行行为所在地的人民法院管辖。根据执行内容的不同来划分地域管辖，不仅便于法院及时有效地采取相应执行措施，也利于申请执行人选择最便于执行的法院。同时，即使申请执行人无法根据执行内容来确定执行法院，还可以根据“兜底条款”选择向被执行人住所地人民法院申请执行。

3.转变“同一民事执行案件不得多次立案”的传统思维。允许同一执行案件多次立案，也即如果同一个执行案件存在多个被执行人或者多项被执行财产，允许申请执行人先后（而非同时）向多个有管辖权的人民法院申请执行。这样规定是为了鼓励申请执行人分别向各被执行财产所在地人民法院申请执行，以避免异地执行和委托执行的情况发生。当然，这样的规定必须要结合另一种制度才能在实践中得到很好的适用，即参照日本《民事执行法》中的“付予执行文（或者执行签证）制度”（日本《民事执行法》第二十五条），结合我国民事执行工作的特点，建立我国的执行证书制度：即申请执行人在提出执行申请时，除了满足法律规定的其他申请条件外，还应提交一份执行证书，执行证书须载明执行双方当事人的基本情况、可供执行财产的基本情况以及执行的进程等，如果申请执行人不提交执行证书，法院可以不予执行。

4.取消委托执行制度。委托执行制度的设计初衷是为了减少异地执行，但在实际运行中却并未发挥其功效，反而浪费了大量的司法资源，引发了更多的实践问题。如果我国民事执行管辖制度允许同一执行案件多次立案，同时建立执行证书制度，异地执行的情况便会大大减少，甚至消失，那么委托执行制度就没有存在的必要了。

［1］孙加瑞.中国强制执行制度概论［M］.北京:中国民主法制出版社，1999.

［2］马原.民事诉讼法的修改与适用［M］.北京:人民法院出版社，1991.

［3］章武生，金殿军.我国民事执行地域管辖制度之重构［J］.政治与法律，2010，（2）.

［4］赵祥华.委托执行理论与实务研究［J］.山东审判，2001，（3）.

［5］陈永革.民事诉讼法学［M］.北京:清华大学出版社，2013.

［责任编辑 张彦华］

D925.1

：A

：1671-6701（2015）04-0069-03

2015-05-18

潘环环（1991— ），女，河南汝州人，北京师范大学法学院硕士研究生；尚艳玲（1970— ），女，河南郑州人，本科，中共郑州市委党校科研处干部。