完善我国法治化行政决策机制路径选择

赵 正

（贵州大学 马克思主义学院，贵州 贵阳 550025）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把“健全依法决策机制”作为深入推进依法行政，加快建设法治政府的重要目标和任务，深化了对行政决策机制的认识，对行政决策机制提出了法治化的新要求。

一、完善法治化行政决策机制的意义

行政决策机制是对行政决策权力分配、决策程序、工作方式等方面的制度安排，是行政决策的制度保障。完善法治化的行政决策机制是实现行政决策民主化和科学化的关键。在我国建设法治政府，构建和谐社会的背景下，将行政决策机制纳入法治化的轨道，具有极其重要的意义。

1.是促进行政决策科学化和民主化的保障

行政决策科学化就是行政决策者按照客观实际，运用科学的理论和方法，遵循合理、合法的程序进行决策。科学化的行政决策可以在很大程度上减少因为决策失误造成的经济损失，维护广大人民的利益，增强人民对于政府合法性的认同。决策民主化是行政决策过程中保证广大民众平等参与，并使行政决策代表最广大人民的利益。民主化的行政决策在很大程度上反映了广大人民的利益诉求，体现了人民当家作主这一中国特色社会主义的本质。法治化的行政决策机制可以通过明确的法律规定，规范政府机关及其工作人员的行政决策权限，排除行政决策主体主观因素对行政决策的影响，防止个人独断专权；规范行政决策法定程序，严格按照法定程序作出决策，以明确的法律规定赋予广大人民更多知情权、参与权、监督权；明确行政决策主体责任，强化行政决策责任追究，促使行政决策者依法决策，按程序决策。这样就可以在很大程度上保障行政决策的科学性和民主性。

2.是深入推进依法行政，建设法治政府的重要内容

我国对行政决策机制的认识是一个不断深化的过程。《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》都对行政决策机制作出比较明确的规定，以促进法治政府建设。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“健全依法决策机制”作为深入推进依法行政，建设法治政府的重要途径，将行政决策机制建设提高到法治化的高度。可见，我国长期以来将完善行政决策机制作为建设法治政府的重要任务，并不断深化对行政决策机制的认识，法治化是当前行政决策机制建设的方向。政府的所有管理和服务行为都是从作决策开始的，行政决策法治化是法治政府建设的首要方面。建设法治政府要防止行政决策主体滥用行政决策权,使行政决策受到法律的规制，同时又要将行政决策制度化。法治化的行政决策机制可以有效的规范行政决策权，是建设法治政府的必然要求及重要内容。

3.是减少社会矛盾，维护社会和谐和公正的需要

当前中国进入改革深水区和矛盾凸显期，矛盾错综复杂。在构建和谐社会的过程中，政府承担主要责任,是具体的实施者。当前我国政府要向服务型政府和法治型政府转变，这种职能的转变需要依靠法治化的行政决策机制来具体落实。法治化的行政决策机制将行政决策权限、程序、责任进行了制度化、法治化的规定，使行政决策代表了广大人民的利益，同时又保障了人人平等参与决策，增强其对行政决策的认同。正确的行政决策会减少政府同人民的矛盾，有利于维护社会的公正、和谐和稳定。相反决策失误不仅造成巨大的损失，而且会增加社会矛盾，使社会不安定因素增加。例如，珠海市珠海机场因为基础建设就拖欠17亿元，机场设计年客流量为1200万人次，但是到2000年客流量仅有57万人次，利用率不到当初设计的1/21，造成了严重的浪费，致使民怨沸腾。有学者认为，这简直就是犯罪。

二、我国行政决策机制在法治化方面存在的问题

随着法治政府建设的深入进行，我国在完善法治化行政决策机制方面进行了很多积极的探索。但是，我国行政决策机制是在传统的计划经济基础上形成和发展起来的，当前我国行政决策机制在法治化方面仍然存在着很多问题，制约着行政决策法治化的进程。

1.行政决策主体法治意识淡薄

两千多年封建统治的人治历史，使人治思想在我国根深蒂固，直到现在仍极大影响着我国政治文化。行政决策主体缺乏法治意识成为阻碍法治化行政决策机制建设的重要障碍。即使是新中国成立后相当长一段时间里，我国实行高度集中的计划经济模式，决策者权力高度集中，缺少有效的法律制约。行政机关及其工作人员主要按照领导人的指令及命令办事，而一些领导干部表面上喊着“法治”的口号，在实际工作中却完全无视法律，甚至随意践踏法律。决策者在决策过程中由于法治素质低下使决策失误频繁发生，“据世界银行估计，仅‘七五’到‘九五’期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿－5000亿元”[1]。实际工作中存在着大量的“三拍”决策者，严重影响行政决策法治化，阻碍了法治化的行政决策机制的完善。

2.行政决策法律权限不够明晰

《国务院组织法》和《地方政府组织法》是当前我国划分行政决策权限的主要法律依据，但是这两部法律对行政决策权的规定过于笼统，决策权在具体行使过程中存在很多问题。第一，中央和地方政府决策权划分不明确。法律没有明确规定中央和地方的行政决策权限，中央与地方政府极易出现行政决策权交叉现象，这在一定程度上削弱了地方政府决策权。第二，政府集体决策权与个人决策权划分不清，个人集权现象严重。我国虽然在原则上要求集体决策，但是在现实操作中决策权多掌握在主要行政领导手中，个人按照主观意志随意决策的现象时有发生，这样就加大了造成决策失误的风险。第三，政府内部部门之间权限划分不明，有些部门集决策、执行、监督权于一身。行政决策权力、职责、范围缺乏明确的法律界定，容易造成行政效率低下，同时使行政决策权缺乏有效的制约和监督，必然会造成专断和腐败。

3.行政决策程序不够规范

我国行政决策大体包括公众参与、专家论证、风险评估、集体决策、合法性审查等程序。在实际的行政决策过程中，由于缺乏明确的法律保障使公众参与行政决策渠道较少，即使是建立社会听证、公示等制度，但执行起来有很大的随意性，无法保证公众的有效参与。行政决策方案缺少有效的论证及风险评估，有些行政决策没有经过专家论证和风险评估，就匆匆实行；有些决策即使经过专家论证和风险评估，也是走走形式，没有任何参考价值。同时在我国行政决策主体集权的情况下，专家意见的独立性受到很大限制。我国要求重大决策集体决策，在决策过程中遵循民主集中制原则。但是有些地方往往在形式上民主，但最后决策仍是由领导决定，阻碍了行政决策的民主化。实际决策过程中忽视审查制度的现象突出，决策往往没有经过合法性审查就直接执行，使行政决策缺乏法律依据，不具备合法性。

4.行政决策法律责任制度不够健全

行政决策责任指“行政决策主体的分内应做之事以及没有做好分内之事所应受的谴责和制裁”[2]。行政责任追究制度是一种威慑性的保障制度。当前我国行政决策责任制度在行政决策责任主体、责任标准、责任追究时限等方面缺少明确的法律规定。我国实行集体决策，但是在具体实践中往往是领导个人决策。行政责任主体不明确，使在决策责任追究过程中出现“集体决策，集体负责”的现象，这样就会造成法不责众，决策责任实际上无人承担。由于缺乏明确的法律规定，对于决策主体具体该承担何种责任难以明确认定，行政责任标准不清晰就使责任追究更多停留在政治层面和道义层面，而没有深入追究其法律责任。同时责任追究长效机制缺乏，某些决策者单纯追求短期政绩而随意决策现象突出，决策完后“拍拍屁股走人”，使决策失误责任无人承担，这样更加助长了行政决策主体决策的功利性和随意性。

三、完善法治化行政决策机制的路径选择

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“健全依法决策机制”就是要“确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”[3]。这就为我们针对当前我国行政决策机制存在的问题，继续完善法治化的行政决策机制指明了方向。

1.提高行政决策主体依法决策的意识和能力

行政决策主体是行政决策的最终做出者和执行者，提高行政决策主体依法决策的意识和能力，使其形成强大的内在约束力，可以在一定程度上制约决策的主观随意性，依法作出行政决策。第一，加强对行政决策主体尤其是行政长官的法制宣传教育。例如，定期组织领导干部开展普法培训，集中传达党和国家最新的法律精神；定期举办法律宣传讲座；通报造成行政决策的失误的决策者，注重反面教材的震慑作用等。第二，完善行政机关工作人员的日常考核、奖惩机制，并将其作为评定个人成绩的重要因素，促使行政决策主体依法行政、依法决策。第三，行政决策者要自觉加强学习，提高自身法治素养和能力，抛弃传统的人治观念，提高依法决策、按法律程序决策的意识。

2.加强行政决策立法

完备的法律体系是实现行政决策法治化的前提，也是完善法治化的行政决策机制的法律保障。针对我国行政决策权限不清等情况，要从加强行政决策立法上入手，同时要完善已有的法律法规。第一，加强行政决策权限立法。明确中央与地方政府、政府内部各部门的决策权力、权限、范围等，以法律约束各个部门的行政决策权，提高行政决策的效率。第二，加强对民主集中制原则的法律保障。坚决实行集体决策，决策中贯彻民主集中制原则，以明确的法律，保障决策的科学性和民主性，防止个人集权和独断。第三，加强行政决策程序立法。行政决策程序是行政决策机制的重要一环，也是行政决策主体在决策中必须经过的的工作步骤。行政决策主体要在法律规定的权限中，按照法定的程序作出决策。

3.规范行政决策法定程序

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”[3]。对于“公众参与”要依法完善公示制度和社会听证制度，确保公众对行政决策的知情权、参与权、表达权和监督权。对于“专家论证”要依法保障专家咨询论证常态化，保证专家有平等参与行政决策论证的机会，保持专家论证的开放性。同时要依法保障专家意见的专业性及独立性。对于“风险评估”要加强行政决策前的调查研究，充分评估行政决策对经济、社会稳定、环境等方面的影响。对于“合法性审查”要建立和完善重大决策合法性审查机制，对于没有经过合法性审查或经审查不合法的决策，不能付诸实行。对于“集体讨论”要依法保证重大决策集体决定，集中集体智慧，克服个人凭主观意志决策。同时要积极“推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”[3]。

4.健全行政决策法律责任制度

当前我国深入开展法治政府建设，法治政府也应该是责任政府。政府应该对作出的每一项决策承担责任，对于失误的行政决策要承担法律责任，这就需要健全行政决策法律责任制度。第一，明确行政决策责任主体。按照“谁决策，谁负责”的原则，将个人负责与集体负责结合起来，同时在集体决策中要明确个人的责任，以此保证行政决策有人负责，使行政决策主体更加谨慎的做决策。第二，明确行政决策责任标准。以明确的法律划分行政责任标准，区分政治、行政、经济和刑事责任，并将刑事责任在刑法中具体细化。第三，“建立和健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”[3]。对于造成决策严重失误或者对于应该依法做出的决定没有及时有效的作出决策所造成损失的情况，要依法严格追究行政首长及相关责任人的法律责任，行政决策者要对其做出的决策终身负责。避免行政决策者作出决策后“拍屁股走人”，对于决策失误造成的损失无人负责，同时也可以起到很好的震慑效果，使决策者严格依法决策。

5.借鉴国外行政决策机制建设的经验

西方一些国家已经建立起比较完善的行政决策机制，我们应该积极吸收其合理经验，为我国完善法治化的行政决策机制提供积极的借鉴。一是借鉴美国分权原则，政府机构适度分权。美国联邦政府与州政府之间有明确的权利和义务，各州政府在不违反联邦法律的前提下相对独立的管理州事务，联邦政府不得干预。同时美国行政机构与决策机构是相对独立的，总统的办事机构主要负责作出行政决策，内阁各部门则侧重负责行政执行。对我国来说，中央政府要在总领全局的前提下，依法给予地方政府更多自主决策权，减少中央对地方政府行政决策权的干预，提高行政决策效率。政府内部各部门也要适当分权，避免使行政决策权、执行权、监督权集于一身。二是重视发挥民间智囊团的作用。美国的波士顿顾问公司、日本的富士综合研究所都是著名的民间咨询机构。我国应该积极鼓励非官方行政决策咨询机构的发展，保障其合法地位，充分发挥民间智囊团的作用，提高政府行政决策的科学性。

[1]吴映熹.我国行政决策法治化研究[J].南方论刊,2014,5.

[2]刘学彬.论完善行政决策问责制[J].四川行政学院学报，2007,6.

[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[ER/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.