公民网络政治参与与地方政府治理模式创新研究

张 桔宗 妍胡必优

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330031；2.新建县人民检察院，江西 新建 330100）

近年来，随着互联网和信息技术的迅猛发展，网络政治参与成为公民参政、议政的重要载体和工具，愈来愈深刻地影响到我国政治生活。公民通过网络了解国内外发生的政治事件，进行信息交流和发表政治见解，推进了许多重大公共决策，对地方政府治理带来很大的冲击。如何应对公众网络政治参与这一新形式，改变传统的管理方式，进行地方政府治理模式的创新则值得进一步研究探索。

一、公民网络政治参与及其对地方政府治理的影响

公民网络政治参与是指公民通过门户网站、论坛、博客、QQ、微信、微博等网络途径参政议政，进行舆论监督，参与公共管理，行使民主权利。它是在信息科技基础上，借助互联网这个平台推进民主政治发展的一种新方式和新途径。与传统政治参与方式相比，网络政治参与是公民在虚拟的网络空间上参与政治，方式更直接、便捷，对现实政治的影响也更为广泛、深刻，它是信息时代的公民政治权利得以实现的重要途径。

公民通过网络政治参与扩大了政治参与的主体范围；改变了传统政治参与的方式和途径；打破了政府对权力的垄断局面；强化了对政府施政过程的监督。

但同时我们也要看到，公民网络政治参与的两面性，在其发挥正面效应的同时，也不可避免地带来一些负面影响，为地方政府治理带来了挑战。

1.公民网络政治参与中的“数字鸿沟”挑战地方政府治理

“数字鸿沟”的概念是1999年由美国提出的，美国国家远程通信和信息管理局在《在网络中落伍:定义数字鸿沟》报告中指处:“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。简单地说就是，公民进行政治参与需要具备一定的物质条件和文化水平。参与主体经济条件、教育程度、个人偏好等方面的差异产生了“数字鸿沟”。有资料显示，虽然中国网民总数居世界第一位，网络普及率也相当高，但在城乡之间、东西部之间却存在着巨大的网络普及差别，正是这些差别使得“信息贫困者”在网络政治参与中处于劣势，从而无法行使和保证自己的合法权利。数字鸿沟不仅加剧了公民利益表达的不平衡，使弱势群体的利益受到损害；还容易造成社会产生政治核心群体与边缘群体两大对立群体，而这种政治结构往往不利于政府的治理和社会的稳定。

2.公民网络政治参与的平等性，在一定程度上挑战到政府的权力和权威

在传统社会中，政府的权威建立在公民对中央政府最高权力的服从基础上，由政府实行自上而下的政治控制。而网络政治参与的产生使得这种传统的政府管理模式受到极大冲击。网民可以充分利用互联网空间，超越政府控制，随意地就自己关心的，或是与自身利益密切相关的公共性问题或公共性事件发表意见、传播言论、形成公共舆论、甚至是发起公共行动，使得政府很多的行政决策被搁置甚至解除，很多拘私舞弊、贪赃枉法的官员被揭发出来，很多官商勾结、不道德现象被曝光，党员干部为人民服务的公仆形象也遭到严重质疑，极大地影响了政府的权威和公信力。

3.公民网络政治参与主体的素质参差不齐，在一定程度上影响到政府治理进程

在网络政治参与过程中，有相当一部份的网民文化涵养低，不能得到充分保证政治参与的质量。在网络政治参与中，缺乏个人思考能力和判断能力，容易出现跟风起哄、人云亦云。同时，受到社会心态浮躁、公民道德水平下滑等因素的影响，网络政治参与存在越来越多的娱乐化和随意性的倾向。一些低俗无聊的内容充斥网络，极大地降低政治参与的严肃性；而随着持起哄心理与看客心态者的增多，阻碍了公民进行有序的网络政治参与。

4.网络政治参与一定程度上影响到主流意识形态的传播，增加政府治理的难度

传统政治控制中，由政府作为管理主体，通过垄断信息和利用官方传媒来引导公民来认同自己独立的政治价值观和政治意识。但是网络政治参与的出现，极大地冲击了这种传统方式。网络不仅给每个公民提供了充分的虚拟空间，并且极力张扬个人自由主义和个性化思维，使得网民的思想也呈自由化和观念多样化发展态势，这增加了执政党整合社会思潮、传播主流政治文化的困难。再加上一些别有用心的西方国家利用网络这一平台，向我国网民兜售其意识形态、政治制度模式和价值观念，甚至利用我国所发生的一些事件攻击我国的政治制度、意识形态的合理性和执政合法性，极大影响了部分网民思想，使得他们的原本所信奉的传统政治理念、价值观念受到冲击。这对于执政党想要凝聚力量、团结稳定形成挑战，进而给政府治理增加难度。

5.公民网络政治参与存在的无序性、非理性影响政府治理

由于互联网本身存在虚拟性与隐蔽性，使网络政治参与具备了无序性、非理性的特征。在网络空间里，除特定的政府网站或者其他网站设置了需要经过审核才能发表外，任何信息的上传都只需通过服务器就完成了，这就导致了网络信息来源不一。面对这些数量庞大，真假难辨的信息，使得公民在网络政治参与中茫然不知所措，易产生一种跟从心态，这就导致一些不理性的政治参与状态的发生。特别现在有些别有用心的组织、网络推手诸如“意见领袖”等等常常故意散布一些歪曲事实或者故意编造虚假的事实以吸引人们的关注，引发大规模的群情激愤，出现“网络暴力”，对政府维护社会稳定带来消极影响。

二、地方政府对公民网络政治参与的应对及不足

（一）地方政府对公民网络政治参与的应对

随着公民网络政治参与的发展，各级地方政府也充分认识到网络具有的政治服务功能。各级地方政府采取措施，积极应对网络政治参与发展趋势：

1.大力推进电子政务建设，为公民网络政治参与提供平台

我国自1999年开始实施“政府上网工程”以来，各级政府纷纷响应，积极加强信息基础设施建设，政府网站建设全面推开，网站数量持续增长。向公民和社会公开政务信息、发布公告通知，提供在线服务，有些政府还建成了具有审批、管理和服务功能的公用信息平台和政务信息网络，政府网站的效果与影响力持续增强，政府的网上服务正逐渐向由点到面、由浅到深、由内到外发展，不断走向了人性化、便捷化和多元化。

2.大力提升政府官员“网络执政能力”

公民网络政治参与的发展，推动了我国政府官员从抵触、畏惧网络到接受、认同网络，从不懂网络操作技术到熟练运用网络为民服务，官民互动进入一个较好阶段。越来越多的政府官员开始主动走向网络，纷纷开设微博、发表个人观点、与网民互动交流、收集民情民意、回答网民关切问题，表达方式也从“官腔官调”到“网言网语”，让普通网民更易亲近，“网络执政能力”不断加强，

3.优化了政府服务

计算机的使用、因特网的开通、社会信息化的推广，促进地方政府的工作形式改变。我国逐渐完善地方政府的建设，优化政府服务：一方面是推动政府办公自动化和管理自动化。比如文档、资料管理的计算机化；依靠先进通讯设备掌握各种社会信息；以电视屏幕监控现场情况。另一方面运用信息通信技术，让政府在网络上实现与公民、社会之间的信息沟通，加强政府管理能力，提高工作效率。

（二）存在的不足

1.地方政府在对公民政治参与的认识上存在不足。受传统观念的影响，地方政府习惯了自上而下的决策方式，忽略了公民政治参与；其次，政府部门认为公民参与治理的能力不够，达不到治理的效果。再次，政府认为公民参与的时间过长，程序过多并且即使有了公民的参与也不一定能得到满意的效果，造成增加了政府的成本，效率低下。

2.地方政府在推动公民网络政治参与的方式和途径创新能力上存在不足。我国公民政治参与的传统方式是听证会、公示制、民主评议政府等，但是这些现存的参与方式经常流于形式，效果不好，这些问题也给政府带来了很大损失，它使公民政治参与失去了热情和积极性，更失去了对政府的信任度。

三、公民网络政治参与下我国地方政府治理模式创新的主要对策

网络为公民的政治参与提供了最为广阔的平台和最为自由的空间，开拓了公民参政、议政的新途径，赋予了公民更多的权利，促进了公民网络政治参与的蓬勃发展，同时也极大的冲击了传统的地方政府管理体制。地方政府要顺应社会发展潮流，以积极的态度转变观念，创新公民网络政治参与下的地方政府治理模式。

（一）转变政府治理理念

在当今的网络时代，公民随时可以在网络上质疑政府行政行为，监督政府官员的不作为，对政府提出建设性或批评性建议意见，而我国地方政府治理理念还是始终禁锢在传统的治理模式上，政府习惯于主导、控制民众，把政府意愿强加于民众之上，漠视民情民意，必然遭到公众不满。因此，在公民网络政治参与下，各级地方政府应该确立以人为本、为民服务、关注公平的思想，高度重视民意的治理理念。具体来说，要做到以下三个方面的转变：

一是应对要从“抑制”到“疏导”。大多数地方政府在面对网络时代的民意的迅猛发展和网络舆论的强势影响时，还习惯于采取删帖、清除链接等抑制的方式来引导言论，效果并不好，甚至引起网民对抗性的逆反心理。因此，在网络政治参与下，各级政府应当更新思想观念，调整网络管控方式，变堵塞为疏导，广开言路、广集民智、广纳民意，采取积极措施来推动网民进行合理有序的政治表达和利益诉求。

二是反应要从“迟缓”到“迅速”。在高速的网络时代，地方政府应该在各种网络信息中树立权威，以最快速度将事件的情况真实告知公众；同时，针对网络中的热点敏感问题，避免虚假信息泛滥等“谣言满天飞”的消极负面影响，地方政府要迅速行动，及时、准确、详细地予以公布，确保公众知晓真实、客观的信息。

三是态度要从“被动”到“主动”。地方政府在面对一些公共突发事件或群体性事件，被动应对，往往是事件发生后才有所行动。随着网络政治参与的深入发展，地方政府要加强网络舆情的把控能力：一方面是主动关注网络舆情动态，科学划分舆情类别和等级，尽可能把一些可能发生的公共突发事件或群体性事件消除在“萌芽”状态；另一方面要采取培养网络论坛“意见领袖”，利用“意见领袖”的号召力和影响力，引导正确健康舆论导向。

（二）创新公民网络政治参与下的地方政府治理模式

1.调整地方政府的治理结构，建立政府网络化治理

公民网络政治参与的发展，形成一种新的扁平化的横向组织形态，对传统的层层负责、部门对立分明的组织结构产生了严重的冲击。面对这种冲击，地方政府要进行调整，利用信息化的方式和手段与各层级、各部门直接连接沟通，突破部门之间、地区之间的限制，建立一个相互统一共享的平台，以需求、任务、项目为总核心，实现不同类别数据、不同业务体系的交换和沟通，灵活地发展，实现政府跨部门协同建设和共享信息资源。

2.加大地方网络基础设施建设，努力消除“数字鸿沟”

地方政府要调整布局，加快完善基础信息网络，加大网络基础设施建设，特别是经济发展比较落后的地区。注意信息的分配平等问题，加大对弱势群体的扶助，夯实公民网络政治参与的物质基础和技术条件，使全体社会成员都能享受政府提供的公共信息化服务和分享网络、信息技术带来的社会政治权利和公民福利。

3.建立健全以服务为导向的电子政务服务机制，实行电子政务绩效评估

在网络政治参与背景下，我国地方政府及其各部门应当充分利用互联网优势，加大电子政务建设，为群众提供优质高效的网络便民服务。在电子政务建设中要注意改变原来“重建设、轻应用”，“重电子、轻政务”的倾向，抓好政府内部的电子化和网络化行政、政府部门间通过网络进行的信息共享和实时通信、政府部门通过网络与公众进行的双向信息交流三个环节的建设。要对电子政务进行绩效评估，把政府网站纳入到绩效评估中，在评估体系中要注意深化功能性指标，比如公民的参与权、知情权和网站运用等情况，弱化网站的技术性指标。

4.建立健全相关制度

一是地方政府在一些涉及民生等重要部门建立网络发言人制度，保证在突发事件、群体性事件爆发后，政府能够第一时间以实名方式同网民沟通，掌握舆论的主导权和话语权，以“官方”的声音主动发布事件的相关信息和进展情况，并针对网民的提问给予及时答复，不仅满足民众知情权、疏通民意，还避免了因网络谣言四起而危及社会稳定。

二是建立健全舆情收集研判预警机制。当前我国经济社会发展进入转型期，涌现出许多深层次的矛盾。为了使各种社会问题、社会不和谐因素可防可控，避免出现大规模群体性事件或社会冲突，需要在做好网络舆情规划、收集、分析和预警工作的基础上，建立科学、高效的舆情收集研判预警机制，来及时掌握公众的思想动态和情绪反应，及早疏导公众的非理性行为，最大限度地避免或化解群体性事件或社会动荡。

（三）加强网络道德体系建设

地方政府应该积极加强网络道德体系建设，加强对网民遵守法律法规政策和社会公德的宣传教育，增强网民的社会责任意识，引导网民以合理有序的网络参与理念正确表达自己的合理愿望和诉求。

总之，我们正处在一个网络化、信息化飞速发展的时代，网络的发展对民主政治产生了巨大的影响，其积极意义在于公民网络政治参与的兴起改变了政府和公民的互动模式；但其挑战也是多方面的，关键是政府要寻求理性、秩序和有效管理。为此，地方政府必须创新治理模式，推动民主法治的发展。