国家治理能力现代化的转型与超越

彭 姝

(深圳市委党校 广东 深圳 518034)



国家治理能力现代化的转型与超越

彭 姝

(深圳市委党校 广东 深圳 518034)

中国的改革正寻求国家治理的现代化转型，要达成这一改革目标，意味着一系列的解构与重构、变革与发展。具体到政治领域，其逻辑展开至少应包含以下三个方面的调整与转向：在国家治理理念维度，要实现从权威至上到法治至上的转变；在国家治理方式维度，要实现国家自主性扩张到国家权力主动让渡的转变；在国家与社会关系的维度，要实现从行政吸纳社会向多元协商民主的转变。

国家治理；现代化；转型

1989年，世界银行提出“治理危机”概念。此后，“治理”一词便广泛地应用于政治学、行政学等各研究领域，形成内涵丰富的现代治理理论。在中国，党的十八届三中全会首提国家治理体系与治理能力的现代化，党的十八届四中全会进一步提出全面推进依法治国，这意味着全面深化改革的顶层设计已拉开帷幕，国家治理现代化何以实现的相关议题也已经激活。具体到国家治理能力而言，治理理念的解构与重构、治理方式的变革与发展和治理主体关系的转化与调整，都将是现代化国家治理的题中之义。

一、从权威到法治：国家治理理念从权威至上到法律至上

国家治理理念的价值侧重直接决定国家治理能力的培育和发展，要实现国家治理能力的现代化，首先应从观念层面对传统的国家治理思想加以审视，并着力构建合乎现代化转型期需要的新的国家治理理念。

(一)权威回应型治理理念的失灵

1978年中国开启改革开放后，逐渐走出了一条具有中国特色的社会主义发展道路。在西方学界看来，这条道路的重要特征表现为经济领域鼓励市场竞争，政治领域开放有限民主；认为中国的政体具备民主的成分，但始终坚持对集权的强调。研究中国问题的著名美国学者白鲁恂曾指出在儒家文化背景下，中国的政体组织形式具有民主与权威并存的传统，在这种政体形式中，上级对下级的依赖并不弱于下级对上级的依赖，并非依靠压制就可实现有效的政府管理，而需要颇多参与性，甚至可以说有几分民主的成分。观之中国当下的现实，一方面社会主义民主的制度建设和实践充分发展，另一方面治国理念中对于党的一元化领导的强调和对于民主集中制效率的推崇，也在事实上呈现出权威至上性在中国政治生活中的深刻影响力。因此，中国政治中权威与民主共存、服从与回应共处，有其深厚的文化传统，也有其现实的成长环境。

当前的中国需要高效而稳定地推动现代化。对于这样的一个国家，政治生活中存在一个当然且有力的权威，其优势是不言而喻的，中国改革开放以来取得的一系列瞩目成就即是有力证明。然而，随着公共事务复杂性程度的提高和社会多元化的发展，权威回应型政治机制失灵的现象已越来越突出，社会参与治理的呼声与实践也越来越多见。不仅如此，权威至上的治理理念所带来的权力制约和监督机制的缺位和失效，使得权力寻租和贪腐几乎成为一种政治顽疾而难于根治。依靠权威智识和道德自律实现高效治理的理念遭遇空前的挑战，实现对权威的有效约束从而保护中国民主政治的可持续发展已成为全社会的基本共识和现实努力。

(二)法治至上的理念是国家治理现代化的首要之义

对权威的有效约束、对社会权利的有力保护，必然依靠法治的推进。自1997年中共十五大推行依法治国方略以来，已历时十余载，中共十八届四中全会重启“依法治国”议题，固然体现了党对法治主题的高度重视，但也内在隐含了对多年来法治建设效果未达预期的深刻反思。总的来看，先前的法治建设成果主要体现为法律规范的完善与法律体系的建设，而短板则在于法治理念的生根和法治规则的落地。

首先，国家治理现代化需要在全社会形成法治至上的理念。治理理念内涵治理主体的多元化和平等化，在现代化的治理格局中，执政党、政府、社会机构、公民个人等都是政治活动主体，“只要其行使的权力得到公众的认可，这些部门或个人就可能成为不同层面上的权力中心”。[1]多元化的治理主体要实现在治理过程中的平等参与，则必然要有一个共同承认且公平合理的活动规则，这个规则除法律则无它。并且，徒法不足以自行，要进一步实现法律从纸上条文向行为规制的变现，才能真正促进法治理念的形成。即使基于不同领域、不同层次、不同对象的国家治理活动，可能会有治理主体分工和重要性、参与性程度的不同，也绝不能由其中起到主要作用的主体越过基本的法律规则推行自身的意志。唯如此，法律能真正成为各个主体背后的支撑力量，也才能真正在社会中逐渐形成法治至上的理念和风气。

其次，社会法治理念的培育又有赖于执政党的率先垂范，即要严格保证执政党自身严格在宪法和法律范围内活动。无数案例告诉我们，任何政府、任何政治领导人，不管是由世袭而来还是由民选产生，如果没有法律制约和监督，都会走向权力的滥用乃至腐败。共产党作为中国唯一的执政党，是现代化当然的领导力量，如果党缺乏法治理念，不能依法执政，甚至破坏法治原则，那么全社会就不可能再有法治产生的土壤。因此，制定“执政党与公权力机构关系法”等相关法律，来完善执政党在宪法规定的范围内活动、依法执政的法律依据，也成为学界的一种声音。

最后，法治至上意味着法治是国家治理现代化的目标原则而非方式手段。如果以工具主义的态度对待法律，法律则沦为达之于某种目的的众多手段之中的一种，如果诉诸法律途径的成本高昂，便利性、有效性比不上非法律途径甚至是非法手段，投机主义就会战胜法律原则，即使法律体系再完备也不过形同虚设。落实依法治国的方略，要将宪法和法律作为国家治理的最高原则，对所有机构、个人具有普遍的规范和约束的能力，让法律不仅成为维护自身利益和权利的保障，也成为自我约束的守则和内在遵循的信条。

二、从自主到自觉：国家自主性的扩张到国家权力的自觉退出

现代文明的一个重要特征就是国家作用的空前发展。随着上个世纪八十年代国家理论的兴起，国家能力(state capacity)建设成为政治学界研究的热点问题。国家能力建设与国家治理现代化内在皆以善治为目标皈依，而在具体的观念维度和实践向度上却存在一定的错位。

(一)国家能力概念对国家自主性的强调

“国家自主性”理论认为，国家是“一套自为的组织”，具有自身的逻辑和利益，能够提出独立于社会各阶级、各成员群体的利益和目标，并采取相关行动，以实现其“潜在的自主性”。[2]要真正实现对公共利益的追求和维护，国家必须有自己的偏好和行动，具体体现为国家通过自身的能力和行为超越不同群体的利益，以提供更多更好的公共产品。埃文思(Peter Evans)在其代表作《回归国家》中指出，国家本身就是一个行动者，国家具有自主性和能力。

在国内，与“国家自主性”概念形成对应关系的是“国家能力”概念。1993年，王绍光教授和胡鞍钢教授共同撰写了《中国国家能力报告》，将国家能力定义为国家(中央政府)将自己的意志、目标转化为现实的能力，主要包括汲取能力、调控能力、合法化能力、强制能力等。这一定义在某种程度上是对上世纪80年代中国放权式改革所带来的中央财政汲取能力减弱的现实状况的回应，同时也为上世纪90年代强化中央权能的改革提供了理论依据。之后，王绍光教授进一步把国家能力分为专断性国家能力和基础性国家能力，并将基础性国家权力细化为强制能力、汲取能力、濡化能力、监管能力、统领能力、再分配能力、吸纳能力、整合能力等不同类型。[3]这一概括成为学界援用“国家能力”概念进行相关研究的主要参考。

不难看出，我们对国家能力的认识主要强调了国家自主性的方面，对国家能力的界定强调国家对社会的汲取和吸纳，注重国家权力的强制性与扩张性。这种理念较为偏重强化国家能力对推动国家民主化和维护政治秩序方面的积极作用，但对国家能力强化的负面后果则缺少关注。多年来，国家能力的迅速扩张，实际上带来了权力傲慢的增长和权力约束的空心化；加上传统的全能主义管理模式惯性的影响，国家权力渗透到社会生活的各个方面，在一定程度上覆盖和遮蔽了社会自主性的发展。

(二)国家治理能力现代化应内含权力退出的自觉

国家治理能力现代化这一改革目标的提出，在本质上体现了对国家能力的创新性理解和诠释，意味着对国家能力的重新定义成为可能。有学者指出，国家能力这一概念的提出有特殊的时代背景，有些定义今天已经不合时宜，国家能力要从国家给整个社会提供的服务来定义，要从输出方面来考量国家能力，要对国家强制力加以限制。这一观点看到了国家自主性一味扩张的危险，也强调了服务性与受制性应该是国家能力定义的应有之义，但其对国家能力的理解仍然没有摆脱国家中心论的基调，并不能完整回应国家治理现代化的时代所需。

无论是对国家汲取能力的侧重，还是对国家服务输出的强调，本质上都是在提倡国家自主性的积极扩张。在国家治理现代化转型的背景下，真正考验国家治理能力和水平的不是国家权力的大显身手而是国家权力如何从诸多领域自觉引退。对于该收手的领域，国家权力要约束自己的作为甚至是无为而治，给社会力量让渡出更多发挥作用的空间。只有让权力主体深入认识国家能力的限度，抑制权力天生的扩张欲望，并建立科学的权力退出机制,才能有效推进国家治理的现代化。

三、从吸纳到容纳：从“行政吸纳社会”到多元协商民主

“国家现代化转型的过程，也是执政层不断地检视国家能力，发展制度功能以适应社会转型所带来的秩序冲击的过程。”[4]国家权力对自身加以检视并施以约束只是国家治理现代化改革的起点，其目的在于通过国家权威的合理嬗变与治理方式的有效调整，释放社会的自主性力量，激活社会天生的时代自适性，形成国家主导与社会自主两不偏废的“复合治理”格局。多元协商民主由此在理论和现实意义上皆成为一种可期的选择。

(一)传统管理模式强调“行政吸纳社会”

“行政吸纳社会” 是关于中国大陆国家与社会关系的一种解释范式，指政府或国家通过“控制”和“功能替代”的方式，将社会的力量吸纳进国家体制的范畴，使得市民社会及反抗国家之类的社会结构无法出现。其中，“‘控制’是为了防止民间组织挑战政府权威；‘功能替代’是通过培育‘可控的’民间组织体系，并利用它们满足社会的需求，消除‘自治的’民间组织存在的必要性，从功能上替代那些‘自治’的民间组织，进而避免社会领域中出现独立于政府的民间组织。”[5]随着社会的发展和改革开放的推进，中国政府对这种行政吸纳的体系进行了针对性的改造：“一是让个人或群体的利益通过政治过程予以满足;二是让被限制的政治结构恢复表达功能;三是创新履行表达功能的政治结构。”[6]

不难看出，行政吸纳式的国家管理模式正是前面所述国家能力扩张的典型表现。吸纳能力作为国家的基础性能力之一，其运用的原则和方法在于将民间的不同意见和可能的异己力量吸纳进国家体制内渠道加以消化或同化，而其内在本质则是借助国家自主性的扩张来覆盖和防范社会自主性的发展。这种模式被视作中国实现经济腾飞的同时仍能保持政局稳定的重要经验，但随着时间的推移，一元独大的政治结构难免呈现出因职能超载、消化不良所导致的政治膨大症症状，由此带来的并发症则包括党内难以根治的腐败和行政体制活力难以遏制的衰退等。

(二)国家治理现代化应发展多元协商民主

作为一种复兴的民主范式，协商民主承载了发展社会主义民主理论和改造一元独大的现实政治管理模式的期待。[7]促进协商民主广泛多层制度化发展的改革路径充分体现了对国家治理现代化改革目标的积极回应。

首先，多元协商民主有利于制约公权力的独大与傲慢，在社会参与领域推动公权力的让渡与退出。20世纪中后期以来，政府享有超量的管理权能，而无需承担同等的民主责任，权力的委托与问责的反馈机制不断虚化，社会对政府权力的扩张难以形成有效制约，造就了行政权力的傲慢与非民主化倾向。协商民主的规则下，所有参与者拥有平等的利益表达机会，其利益诉求拥有被充分讨论的权利，因此，“只有协商模式才能规范、建构现代公共行政。”[8]

其次，多元协商民主有利于扩大有序的公民政治参与，促进协同治理的发展。协商民主强调一种广泛参与的直接民主，强调参与主体的利益相关性和自主协同性。它承认并接受利益多元化的现实，主张以公共利益为目标，而不是单就个人利益讨价还价。这种民主形式能够提高公民政治参与的效能感，培养他们对于差异性的包容态度以及通过理性合作达至共识的自治能力。只有公民具有相应的政治品德和公民素养，国家治理的多元化主体才能由社会自主产生，而不是单纯依靠国家的政治动员与行政吸纳。正如桑德尔所言：“共享自治意味着与公民伙伴就共同善展开协商，并致力于塑造政治共同体的命运。”[9]

[1]常欣欣.现代国家治理的中国特色与制度自信[J].科学社会主义，2014，(1).

[2][美]西达·斯考切波.国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析[M].何俊志等译，上海：人民出版社,2007.27-28.

[3]王绍光.祛魁与超越[M].北京：中信出版社,2010.125-137.

[4]陶建钟.社会秩序的生成与建构——风险社会视野下的一种政治学考察[M].杭州：浙江工商大学出版,2014.190.

[5]康晓光，卢宪英，韩恒.改革时代的国家与社会关系——行政吸纳社会[A]中国民间组织30年——走向公民社会[C]．北京：中国社会科学出版社,2008.333.

[6]储建国.当代中国行政吸纳体系形成及其扩展与转向[J].福建行政学院学报，2010，(2).

[7]彭姝.协商民主：国家治理现代化转型的政治逻辑[J].甘肃理论学刊,2014，(4).

[8]陈家刚.协商民主与政治协商[J].学习与探索，2007，(2).

[9][美]迈克尔·桑德尔.民主的不满——美国在寻求一种公共哲学[M].曾纪茂译，南京：江苏人民出版社，2012.6.

(责任编辑：悠 然)

2015-02-15

彭姝(1982-)，女，湖南汨罗人，中共深圳市委党校科社教研部讲师，武汉大学政治与公共管理学院博士，研究方向为政治过程与社会治理。

D63-3

A

1672-1071(2015)02-0051-04