同城化视阈下的宁镇扬区域协同发展研究

王玉珍

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)



同城化视阈下的宁镇扬区域协同发展研究

王玉珍

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

本文以江苏省政府颁发的《宁镇扬同城化发展规划》为背景，结合近年来宁镇扬一体化发展的实践，以同城化视角对宁镇扬区域协同发展的战略目标、产业支柱、瓶颈掣肘、可行路径等方面进行分析，提出自己对这些问题的理性思考及解决思路。

同城化视阈； 协同发展； 产业结构； 瓶颈掣肘； 可行路径

今年8月江苏省政府印发了《宁镇扬同城化发展规划》(以下简称《规划》)。作为我省颁布实施的第一个以“同城化”为主题的区域性规划，《规划》明确提出了科学推进南京、镇江、扬州三市同城化发展的主要目标和重点任务，规划期为2014-2020年，到2020年基本建成具有较强活力和竞争力的国际性大都市区。这标志着宁镇扬同城化发展已由理念进入实施阶段。通过同城化发展达到提高城市化水平和城市发展质量，以完善的城市功能和良好的生态环境，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，使其在同城化的区域内做到收益更大、成本更低、效率更高、资源共享、优势互补、共同发展。为保证宁镇扬同城化发展战略目标的实现，以同城化视阈思考、处理、解决宁镇扬区域协同发展的问题就显得尤为重要。

一、同城化视阈下共识宁镇扬协同发展的战略目标

何为“同城化视阈”？所谓同城化是相邻城市通过相应的制度安排和协同合作，着力破除城际之间要素流动障碍，逐步实现基础设施、产业、公共服务、居民生活等经济社会各方面深度融合发展的过程，是优化资源配置、完善城市功能、提升区域竞争力的重要途径。即在地缘相近、人缘相亲、文化相通、发展相关的城际间突破行政区划障碍，实施同城化发展战略达到提升区域竞争力的目标。“同城化视阈”要求每个加入“同城化”的城市跳出“原先所在城市”的巢窟，以同城化的眼光面对宁镇扬同城发展的难题，以同城化的思维解决同城化发展中遇到的问题，在同城化的物理空间内各类资源顺畅流动，区域内的居民社会生活福利得到同等程度的提升。

目标决定行动。以“同城化视阈”认识宁镇扬同城化发展的战略目标就显得尤为重要。根据《规划》的部署，到2020年宁镇扬区域，基本建成具有较强活力和竞争力的国际性大都市区，城镇化率达到75%以上，以高新技术和服务经济为主体的产业体系进一步完善，创新发展能力显著提升，实现基础设施同城通达，宁镇扬主枢纽站之间半小时通达、主城区之间一小时通达；形成和谐、幸福、宜居的优质生活环境和生态文明区域，城乡基本养老、医疗保险及失业保险覆盖率达到98%，城市空气质量优于二级标准的天数比例大于90%。《规划》提出的宁镇扬区域未来6年发展战略目标涵盖了城镇化水平、产业体系、城际交通、生活质量、生态环境等经济社会发展的主要领域。不仅有质量的要求，而且有量化的指标。是一个有相当难度、需要三市对上述目标形成共识、找到科学发展路径、通力合作才能完成的伟业。

怎样在同城化视阈下对宁镇扬发展战略目标达成共识呢？这里的关键或曰实质是要理解“同城化”，我认为宁镇扬的同城化发展是说宁镇扬的协同发展。即在认同宁镇扬发展的战略目标的前提下，通过协同发展提高区域的整体竞争力。这里的“协同发展”既是“协同理论”意义上的协同，也含“协同治理”的意思。协同理论的“协同”一词来自希腊语，意指关于“合作的科学”。协同理论研究各种完全不同的系统在远离平衡时通过子系统之间的协同合作，从无序态转变为有序态的共同规律。协同治理理论是自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论的交叉理论。由于其研究对象的广泛性使其在自然科学领域、社会科学领域得到普遍的应用。宁镇扬同城化发展既有遵循自然规律、经济发展规律在同一区域运行的表现或展开，也有同一区域不同行政区划为追逐相同目标需要协同治理的问题。怎样使不同城市为着同样的战略目标采取“协同的或曰集体的行动”而且这种“集体的行动”是出自各城市自愿自发的行为，是一种自组织的行为。“协同理论”的研究就是解释有序的集体行为是怎样发生的?自组织行为是怎样发生的?从理论上讲有序的集体行为的发生源于协同学的支配原理，而协同学的支配原理就是以“序参数”为核心的。序参数是一种描述宏观系统有序度的一个参数，它代表着宏观系统的序的状态。通过以“序参数”为基础的支配原理的作用过程，我们知道子系统之间的关联便是协同学中所指的序参数。而系统宏观结构是由几个序参数共同决定的。由此也就引出了协同的二层含义：一是子系统之间的协同合作产生宏观的有序结构；二是序参数之间的协同合作决定着系统的有序结构。用这一原理指导宁镇扬同城发展，就是宁镇扬经济在各自的发展中要找到相互关联的“阈值”，使不同城市的独立运行向“共同运行”转化，这个转化的过程就是不同城市的“个体行为”向“集体行为”的转化过程。从理论上讲自组织行为的发生源于系统按照相互默契的某种规则，各尽其责而又协调地自动地形成有序结构。从静态角度看，自组织指的是开放系统在子系统的协同下出现的宏观新结构；从动态的角度看，自组织是指系统从无序状态转变为有序状态，或者从旧的有序状态转变为新的有序状态，这种相变是由系统内部自身组织起来，通过各种形式的信息反馈来控制和强化这种结构的组织行为，即系统新的有序结构和功能的形成是系统自己组织起来的，是大量子系统之间既相互竞争又相互合作，共同作用的结果。用这一原理指导宁镇扬同城发展，就是在开放系统下不同城市能够依靠自身力量使系统从不平衡状态恢复到平衡状态的能力，从无序到有序的转变机制和驱动力。控制参数的改变是系统自组织形成的重要途径，而自组织是子系统协同作用的结果。围绕相同的经济社会发展目标，通过不同城市的协同发展，形成强大的自组织能力，通过这种自组织能力有效协调城际发展，最终达到实现同城化战略目标的目的。

二、同城化视阈下共筑宁镇扬协同发展的主要支柱

宁镇扬山水相连，人文相亲，文化同根，发展相关，在经济社会和自然生态环境等方面已基本具备同城发展的条件。但从宁镇扬地区协同发展而言，尚需三个城市在同城化视阈下共筑支撑协同发展的主要支柱。

首先，同城化发展核心在统筹规划布局，产业分工协调。宁镇扬山水相连，是长江三角洲西翼承东启西、连南接北的重要节点区域，也是长三角世界级城市群和皖江城市带承接产业转移示范区的联结区域，区位重要且比较优势明显。得天独厚的地理区位在当前经济全球化和区域一体化深入推进的宏观环境中，作为参与国际竞争的主要方式，城市群和都市圈呈现出快速发展的总体态势，宁镇扬同城化发展的必要性、紧迫性以及现实可行性因此更加凸显。江苏省省委省政府顺应这一发展趋势，意识到三市同城发展的核心在统筹规划布局、产业分工协调、基础设施和生态环境的共建共保。根据省委省政府的部署要求，早在2012年5月份，省发展改革委牵头组织《宁镇扬同城化发展规划》的编制工作，经过深入调研、科学论证、集思广益、多轮修改，形成的《规划》送审稿于2014年3月26日经省政府常务会议审议原则通过后，又根据党的十八届三中全会精神，以及国家层面新型城镇化、依托黄金水道推动长江经济带发展等战略规划和构想提出的新要求，对规划文本的有关内容加以调整、充实和提升，8月10日省政府正式予以印发。《宁镇扬同城化发展规划》的出台，从空间架构上将宁镇扬三市一体化布局，这在整体上对优化区域布局，统一配置区域资源，完善同城化区域功能，打造实质意义上的同城化发展起到积极的推动作用。从长远发展看，三市的同城化架构为产业结构的地理布局、产业结构的区域调整、产业结构转型升级挪腾了空间，集聚了优势资源，加快了城市群发展的步伐。

其次，同城化发展基础在依托交通一体化的支撑。同城化的发展必须交通先行，发达的交通缩短了时空距离产生了同城发展的需求。宁镇扬交通基础设施发达，表现在运输门类齐全海陆空管道立体交错，各类交通设施已形成网络。特别是沟通三市的密如蛛网的公路、高速公路、城际铁路等为连接宁镇扬同城化发展奠定了很好的基础。但是距离同城化所要求的建立交通体系一体化还有距离。《规划》提出在基础设施方面，按照统筹规划、合理布局、适度超前、安全可靠的原则，以实现交通一体化为重点，推进交通、能源、水利、信息等基础设施共建共享与布局优化，构建适应大都市区同城化要求的基础设施支撑体系。具体说要打造宁镇、扬镇通道，即三市以推进宁镇扬交通同城化深度融合为目标，进一步完善城际运输系统，建设宁扬、宁镇、扬镇城际通道，实现宁镇扬主枢纽站半小时通达、主城区之间一小时通达。其中，宁镇通道将依托城际铁路、普通铁路为主的南京-句容-镇江走廊，加快都市圈轨道、城市快速路建设。扬镇通道则是要加强扬镇跨江通道建设，形成东、中、西全方位布局的复合运输走廊。加之已经拥有的南京禄口国际机场、南京马鞍国际机场、扬州泰州机场等三个机场，立体交通网络的构建，不仅使三市的经济交往要素流通快捷高效，也使三市居民出行、观光旅游变得简便快捷。使同城化发展有了更为坚实的基础。

第三，同城化发展关键在生态共建环境共保。同城化实质是三市融为一体的深度发展，这种发展立足于长远，在做好当下的同时更看重未来的发展红利。从现代观念看，自然生态良好环境优美是可持续发展的重要载体。因此，能否保持良好的生态环境就成了同城化发展的关键。从《规划》的要求看，在生态环境方面，以实现区域社会、经济、生态统筹协调发展为目标，推动生态保护和环境整治一体化，大力倡导绿色低碳与循环发展，协同维护绿色、宜居、安全的区域生态环境。良好的生态环境是需要建设的，建设起来的优美环境是需要保护的，这是个源源不断的艰难工作，需要从观念认同、制度架构、生态补偿机制等多渠道共同努力齐抓共管，只有宁镇扬三市联手进行生态环境的整治与保护，才有可能使宁镇扬同城化在可持续发展的道路上走得更远一些。

第四，同城化发展根本在内源动力及运行机制。这里的内源动力指宁镇扬各市均有同城发展或一体发展的内在需求，这种内在需求源于同城化发展一体化发展已经显现出优于宁镇扬各市独自发展的优势。这是因为市场一体化是城市一体化的前提，市场规模的扩大、市场功能的拓展、市场体系的完善都要求城市规模、城市功能、城市体系随之扩大、拓展和完善。这为资源优化配置提供了更为广阔的空间。同时，产业发展产业互补也为城市群的产业定位产业融合提供了发展余地，带来了新的发展机遇。从本质上讲宁镇扬同城化发展顺应了经济国际化区域经济一体化现代城市群的发展大势，顺应了区域经济发展的客观规律，三市同城化发展既发挥各自的优势又弥补各自的不足，真正做到1+1+1>3的效应。同城化发展的根本不仅源于其内在需求，还得益于要有科学合理的运行机制，运行机制是动力需求转化为客观事实的保证。这里建立区域内政府间协调机制对整个同城化区域的健康快速发展起着关键作用。构建政府间的协调运行，在抓好顶层设计的同时也需将部门间、政府层级间的运行机制一并考虑好。

三、同城化视阈下共破宁镇扬协同发展的瓶颈掣肘

按照同城化视阈最终实现宁镇扬同城化发展的战略目标，我们还要迈过许多道坎，即共同破解宁镇扬协同发展中的难题。从同城化探索的实践进程看，宁镇扬协同发展的主要瓶颈有：

一是宁镇扬行政区划与同城化发展的矛盾。行政区域划分通常是同城化发展的主要障碍之一，从本质上讲同城化发展与行政区划管理是矛盾的。同城化发展要求突破现有行政区划实行跨区域的融合；行政区划，是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。一般说来，行政区划以地方全面实现国家机构各种职能顺利贯彻，而建立的不同级别政权机构作为标志。在行政区划范围内其行政机构拥有各种行政职能与行政权力，离开行政区划就什么都不是。因此各地方的行政长官、各层级的行政长官都视自己辖区行政区划为圭臬，不可染指。任何削弱行政区划的职能或动摇行政区划权力的行为都会遭到鼎力的抵制。特别在地域文化氛围很浓的我国更是如此。鉴于这样的文化，在探索跨越城际发展的具体问题时，解决问题的路径依然从行政区域角度进行思考，比如由上级行政部门牵头提出解决问题思路比较管用。因此，就产生了由宁镇扬三市市长共同签署的《南京市、镇江市、扬州市同城化建设合作框架协议》，构建了三市《区域创新合作框架协议》等，总之，跨越城市边界的同城化每发展一步，就要设法与行政体制行政机制做一次联姻。至今为止还没有找到一个跳出该窠臼解决行政区划与同城化发展矛盾的思路。如何以更广阔的视阈创新的思维突破该瓶颈，需要三市在实践中不断探索。

二是宁镇扬三市的产业结构趋同现象严重。同城化发展的根基在产业结构的合理与产业质量的提升。加强宁镇扬三市的产业合作与协调发展，提升区域内产业的整体竞争力，是宁镇扬同城可持续发展的重要物质基础。由于宁镇扬三市地缘相近，在山水相连的17074平方公里的土地上有着比较接近的自然资源禀赋，三市的生产力发展虽有差距，但不明显。这使得宁镇扬三市产业结构高度雷同，从三市的产业结构看，电子信息产业、汽车与装备制造业、石油化工、新型材料、生物医药等产业均是三地的支柱产业。从2013年宁镇扬三市产值规模排在前十位的制造业看，行业结构的相似度更高。见下表：

宁镇扬三市产值规模前十制造业(2013)

从上表可知，2013年宁镇扬三市的统计数据表明，三市的主要制造业行业具有较大的相似性，产值规模前十的行业南京和镇江、南京和扬州的相同个数均达8个，镇江和扬州的相同个数也达到7个，而这一数据3年前为南京与扬州有5个相同，南京与镇江、镇江与扬州有6个相同。这表明宁镇扬三市的主要行业不仅相似性大，而且这种相似性发展迅猛。产业结构特别是制造业的高度相似，既彰显三市的产业优势又暴露产业同构问题突出，如果不能在同构的产业中错位发展不同的产品，同质竞争的经济乱象将不可避免。因此如何制肘产业结构趋同导致产业同质恶性竞争，是宁镇扬三市协同发展必须解决的问题。

三是宁镇扬三市金融资源配置的失衡。宁镇扬同城化发展产业是经济的基础，金融是经济的核心。同城化发展中经济结构的调整、经济发展方式的转变、各类资源在更大区域内的配置金融有着不可替代的作用。我国金融资源配置局限于地区行政框架，受其影响宁镇扬三市的金融资源配置是不均衡的。截止2013年，镇江市的各类金融机构达201家，扬州市196家(2011年数据)，南京市达1426家；今年4月金融机构人民币存款余额南京市为19656.63亿元，镇江市为3419.87亿元，扬州市为4117.05亿元；人民币贷款余额南京市为14621.11亿元，镇江市为2479.62亿元，扬州市为2456.26亿元。由于江苏银行是按行政区划配套设立非法人分支机构，各分支机构的经营权限和利益考核均存在差别，地区间协同效能难以有效发挥；同时金融资源配置局限于行政划分层级，这种结构往往忽视区域经济总量及发展特征，使经济总量大的分支机构，特别是区域内发达县域分支机构可支配的权限、人力资源、机构资源明显落后于区域经济发展的要求，拉长了信息传导和处理流程，降低了运行效率。金融的血脉经络不打通，输血系统受阻，宁镇扬同城化发展将难以维系。保持宁镇扬区域金融资源配置的均衡，应建设区域性金融中心。这是宁镇扬地区产业转型的前提条件，也是宁镇扬地区实现产业升级的必然过程，更是宁镇扬同城化实现三方共赢的重要途径。

四、同城化视阈下共谋宁镇扬协同发展的可行路径

从近年来我省对宁镇扬同城化探索的实践看，宁镇扬三市只有在以下几个方面共同努力，才可能在宁镇扬的协同发展上找到一条可行路径。

首先，一张蓝图规划宁镇扬区域的发展前景。多年来，宁镇扬三市的发展缺乏统揽全局的行政区划与区域发展相融的总体规划，缺乏一张有权威性的覆盖三市的发展蓝图，江苏省政府《宁镇扬同城化发展规划》的出台填补了这一空白。《规划》提出未来6年要实现的发展前景，即到2020年基本建成具有较强活力和竞争力的国际性大都市区。大规划的特点一是对宁镇扬同城化的空间格局提出“一带三圈”的要求，“一带”即沿江发展带，是新型工业化、城镇化的重点区域，以及长江国际航运物流和金融商务中心的核心载体；“三圈”即宁镇扬中心城区为核心构成紧密圈层、次紧密圈层和外围圈层。空间格局的架构使得区域内各市依据同一张蓝图谋篇布局；特点二是针对发展目标的定位，《规划》在宁镇扬同城化发展方面提出在基础设施、产业布局、创新体系、公共服务、城乡统筹、生态环境、改革开放等七个方面的重点任务，这里既涉及到同城化共建共护的方方面面，也提出通过改革开放、创新体系建立等完成这些重点任务的路径；特点三是该《规划》分两个阶段实施，每个阶段都有量化指标。为使两阶段的目标顺利实现，《规划》提出，要抓住交通基础设施同城发展等关键环节，力推江宁-句容、六合-仪征等同城发展先行区加快融合，以点带面，有序推动同城化进程。可见，一张蓝图统筹规划宁镇扬发展，使得“同城化”能够围绕共同的发展目标，共同的发展重点，坚持一张蓝图干到底，今天的蓝图就会成为明天的现实。

其次，一片区域统筹布局宁镇扬的产业结构。《规划》要求在产业布局方面，三市将立足产业基础与比较优势，坚持错位分工与协调发展，联合打造一批现代产业基地(中心)，形成若干具有国际影响的企业集团和产业集群。宁镇扬地区产业同构趋向明显，排名前十的制造业相似度高，这说明该区域相同优势产业集中，比较优势明显。可依其优势全面提升基础工业，构建现代工业体系，共建国家先进制造业集聚基地，同时针对先进制造业相似度高的现状应细化分工，延长产业链条，提高产品的附加值，使先进制造业产品的优势更为突出；战略性新兴产业在宁镇扬有很好的基础，应积极培育壮大，打造南京高端软件与新一代信息服务、扬州光电产业和镇江信息技术应用三大产业基地；现代服务业是宁镇扬的又一优势产业，南京的优势更为突出。因此在这个领域应更多地发展像物流、金融、商贸、会展、旅游等等，通过这样一些产业的加快发展，形成外溢效应来带动其他两个城市的发展。三市将共同培育“宁镇扬服务”品牌，共建长江国际航运物流中心、区域金融商务商贸中心、全国文化科技中心和国际著名旅游目的地等。总之，在确定产业发展方向的前提下，通过主动调整产业结构，合理架构产业布局，拉长产业链条，做细做精产品，宁镇扬同城化发展就有了强大的产业支撑。

第三，创建宁镇扬地区协同发展的体制机制。宁镇扬区域的协同发展，三市要真正做到实质上的同城化，在发展及治理模式上必须跳出传统的路径依赖。从以往推进宁镇扬一体发展的实践看，我们主要采用的是行政方法。有的是上级行政部门以行政法或行政命令方式推进，有的是三市的行政长官协商形成的“合作协议”或“合作框架”的方式推进。此种方法虽有效果但有两大基因缺陷，一是每遇到一个问题都需要三市相关部门的协调，办事效率低下；二是这种协同往往就事论事难以深度融合。同城化发展就是要跨越行政区划的地理界限，这需要“路径”的创新。创建宁镇扬地区协同发展的体制机制，可从两个视角考虑逐渐淡化传统的行政管理模式。一是在宁镇扬区域构建规范完善的市场体系，确实让市场在资源配置中起决定作用，凡是市场能够解决的问题完全交给市场解决，协同发展中难免有利益纠纷，市场的交易成本最低，以市场体制的完善逐步削减行政体制的功用；二是创建同城化发展省级协调管理机构，即“宁镇扬同城化发展协调管理委员会”， 因为“有效的组织是制度变迁的关键”(诺斯语)。通过这个综合性权威机构的设立，解决同城化发展进程中市场无法解决的一些问题。通过建立省级统筹协调机制，由其统筹三市既有的经济社会发展战略，逐步统一地方的市场准入、招商引资、社会保障、环境保护、就业政策，实现政府规章的有机衔接，探索建立共同行为准则和管理契约，逐步过渡到规范、完善的市场经济体制上来。

从2005年扬州代表团向省人民代表大会提交“打造宁镇扬经济板块”构想的议案到2014年江苏省政府《宁镇扬同城化发展规划》的出台，前后已九年，宁镇扬协同发展从理念到行动，从松散到紧密，从商议到规划，于无路中探出一条可行路径。未来六年宁镇扬三市围绕同城化发展目标，按照《规划》部署狠抓落实，宁镇扬同城化发展能迈上新的平台。

[1]李汉卿.协同治理理论探析[J].社会经纬,2014，(1).

[2]肖泉.宁镇扬同城化发展规划新闻发布会[EB/OL].人民网,2014-08-23.

[3]2020年基本建成国际性大都市区同城化空间格局建设‘一带三圈’”[N].镇江日报 ,2014-08-25.

[4]戴子刚 .同城化背景下宁镇扬经济深度合作研究”[J].城市建设理论研究，2013，(29).

[5]王亮 .统筹协调推进同城化发展[N].黑龙江日报,2010-03-08.

(责任编辑：悠 然)

2015-03-06

王玉珍(1955-)，女，江苏南通人，中共南京市委党校巡视员、教授，研究方向：产业经济学。

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1672-1071(2015)02-0084-06