整合人才资源携手共绘宁镇扬同城化愿景——对宁镇扬三市人才资源共享的思考

姚云霞

(中共扬州市邗江区委党校 江苏 扬州 225100 )



整合人才资源携手共绘宁镇扬同城化愿景
——对宁镇扬三市人才资源共享的思考

姚云霞

(中共扬州市邗江区委党校 江苏 扬州 225100 )

“同城化”已经成为区域一体化发展的新形式、新战略。本文对同城化的理论基础与概念进行梳理和解析，提出了在宁镇扬同城化进程中，不仅要解决好三市的产业协调与分工问题，还要在此基础上进一步整合三市的人才资源。文章通过对宁镇扬三市人才资源现状深入研究，找出当前三市人才共享过程中存在问题，提出同城化进程中三市人才资源共享的对策建议。

宁镇扬；同城化；人才资源

近年来，伴随着区域一体化的深入发展，一个新的发展理念——“同城化”应运而生。2005年深圳市政府发布了《深圳2030城市发展策略》，提出“加强与香港在高端制造业、现代服务业以及其他领域的合作，形成‘同城化’发展态势”，首次提出了“同城化”的概念。

随着“深港同城化”的发展，“沈抚同城化”(辽宁省沈阳市与抚顺市)、“合淮同城化”(安徽省合肥市与淮南市)、“成德同城化”( 四川省成都与德阳)、“宁镇扬同城化”(江苏省南京市、镇江市与扬州市)等发展战略也相继提出。“同城化”成为了一种两个或几个相邻城市协同合作、共谋发展的新战略举措。

2014年8月，江苏省政府印发了《宁镇扬同城化发展规划》，明确提出了科学推进南京、镇江、扬州三市同城化发展的格局。这也是江苏省颁布实施的首个以“同城化”为主题的区域性规划。宁镇扬这一板块承南启北，可以带动江苏从“南高北低”的发展不平衡格局升格为南北均衡、齐头并进、特征各具的全面发展局面，如果能迅速起飞，必将是江苏省经济腾飞的又一助推器。推进宁镇扬同城化发展成为江苏省区域发展战略的重要举措，具有重要的标志和示范意义。

什么是“同城化”？如何落实“同城化”中的人才资源共享？围绕这两个问题，本文首先对同城化的理论基础和概念进行梳理和解析，在此基础上，以宁镇扬三市为研究对象，从问题和对策两方面对如何落实人才资源共享进行探讨。

一、同城化的概念与理论基础

目前，对“同城化”的理解和认识仍在不断深化之中。谢俊贵在研究同城化时，从社会学角度出发，提出同城化是指没有行政隶属关系的相邻城市，或同一级别的相邻城市，使用统一的协调机制，统筹发展，实现区域经济社会功能的放大，从而使相邻城市居民产生如同生活在同一城市的社会生活感受的城市整体发展过程。

本文参考谢俊贵的研究，结合多个角度认为同城化是 “两个或两个以上城市因地域相邻、经济和社会发展要素紧密联系，具有空间接近、功能关联、交通便利、认同感强的特性，通过城市间经济要素的共同配置，使城市间在产业定位、基础设施建设、土地开发和政府管理上形成高度协调和统一的机制，以相互融合、互动互利，促进共同发展；以优势互补，相互依托，完善城市功能，以存量资源，带动增量发展，增强整体竞争力；同时削弱行政分割的影响使市民弱化属地意识，共享城市化所带来的发展成果的现象”。

“同城化”不是“同一化”或者“同体化”，也不是简单的规模扩张，而是形成辐射力、扩散力与竞争力越来越强的板块经济。“同城化”是经济全球化和区域经济一体化发展的客观要求，也是城市化加速发展的新形式。

同城化发展动力的一个方面就是区域内的城市存在“同”的条件，即同城化发展的基础条件。同城化发展的基础条件无外乎以下几点：

(1)区位相邻，交通便捷

同城化发展最基本的条件就是地缘相邻。已实施同城化的区域，城市之间的中心直线距离一般都在20-40公里之间，两地间的车程一般在半个小时以内。宁镇扬三市地缘相邻构成了同城化发展的天然条件，到2020年宁镇扬主枢纽站间半小时通达、主城区间1小时通达，以及主城区与临近县市、近远郊城镇之间实现通勤化交通联系。空间上的接近，使得城市间在人才资源、教育资源、自然资源等方面能够快速交流。

(2)人文同脉，区域认同感强

从文化样态来审视，宁镇扬的文化呈现出“无主调”的兼容性：一是表现在对内的包容上，二是表现在对外的交流与吸纳上。相似的历史脉络和文化渊源使得宁镇扬之间交往没有文化隔阂，彼此具有高度的认同感和包容性，因此，宁镇扬三地之间的经济文化交流比较频繁，镇江、扬州人去南京消费购物，南京人去镇江、扬州买房置业已是司空见惯的事情，这些现象只不过是宁镇扬三市之间经济和社会交往密切的一个缩影。人文同脉是推动宁镇扬三市同城化深层次的条件。在“是否支持宁镇扬同城化发展”民意调查统计中，南京、镇江、扬州被调查的各界人士中，支持率分别为91.17%， 92.54%，和94.35%。

(3)经济相依，产业关联性强

同城化发展的另一个基础条件就是经济水平相当。以实施较为成功的广佛同城为例，两地经济总量均位居全省前三，两市产业结构互补性强，产业关联度也相对较强强，产业结构部分错位发展，广州的优势产业对佛山而言具有较高的产业影响力，而佛山的优势产业对广州而言具有较高的产业感应度，两市存在着错位竞争和协同发展的可能性，便于实现产业链跨地域延伸。

宁镇扬三市经济实力较强，产业结构的互补性比较强。宁镇扬合作可以弥补区域内产业升级力度的不足、创新资源的短缺的缺憾。比如说，南京在科技资源、创新资源和教育资源方面有独特的天然条件，可以促进宁镇扬三市城市转型，产业结构高端化，实现土地利用的节约化。南京在物流、金融、商贸、旅游等现代服务业领域，可以形成外溢效应带动其他两个城市的发展。

二、宁镇扬人才资源的现状分析

宁镇扬三市的经济联系紧密，产业存在一定的互补性。同城化的进程将为形成区域性的统一人才市场奠定基础。三市应该在同城化中打破人才资源的属地限制，从提升区域经济发展竞争力出发，重新优化配置三市人才资源。

1.宁镇扬基本就业情况分析

南京以其历史都城、省会城市的独特政治地位，吸引了海内外的优秀人才。毗邻的镇江、扬州的高层次人才的就业地区首选之一就是南京。从三地的就业规模情况看(见表1)：2012年南京的从业人数451.8万人，扬州的从业人数265.8万人，镇江的从业人数192万人。从中可以发现，南京的就业人数最多，扬州次之，镇江最少，这也反应出了宁镇扬区域经济发展的不平衡性。

表1 宁镇扬三市2010年-2012年分

数据来源：2013年江苏省统计年鉴

劳动生产率是评价地区人才资源综合实力的重要指标，其公式为劳动生产率=GDP/就业人数。2005年-2012年期间，三地的劳动力数据如下：南京的劳动生产率由2005年的76194.39元/人增长到2012年的159397.30元/人，年增长率11.12%。扬州的劳动生产率由2005年的38993.44元/人增长到2012年的110353.65元/人，年增长率16.02%。镇江的劳动生产率由2005年的58714.13元/人增长到2012年的137001.04元/人，年增长率12.87%。三市近几年的劳动生产率增速明显，高于北京、上海等发达城市，这充分显示劳动生产率迅速提升将是三市的重要的后发优势。

2.宁镇扬人才资源结构分析

从宁镇扬三市从业人员产业结构来看(见表二)，南京的人口主要集中在第三产业，且呈现出不断增长的趋势，2012年第三产业的从业人数占到了55.69%，多数是从第二产业转移出来的。但在南京市就业的技术工人队伍结构方面存在不合理状况，高级技工紧缺，整体呈“金字塔”结构，而国际比较合理的呈“橄榄型”结构。

近年来扬州市农村经济的快速发展和农村城市化进程的加快，推动了农村劳动力由第一产业向第二产业大幅转移，这些转移出来的农村劳动力主要集中在制造业和服务业,很少从事于金融保险、房地产、电信、教育文化艺术等需要较高专业技能的行业，不能填补扬州市很多企业急需的岗位。从就业结构看，2012年扬州市第一产业从业人数52.6万人，占比19.79%，第二产业从业人数120.8万人，占比45.45%，第三产业从业人数92.4万人，占比34.76%。从不同行业、不同岗位的需求情况来看，食品加工业、电子元件装配工、餐饮服务员等工种缺工最多，企业要招到合适的工人相当困难，而文员、财务人员等工种的供给人数却严重过剩，这些说明扬州市劳动力市场同样存在结构性失业问题。

从镇江市三大产业的从业人数来看，与扬州市的情况相似，第二产业从业人数保持较强的态势，占主导地位，第三产业从业人数在稳中略升，第一产业从业人数稳步下降。

表2 宁镇扬三市2010年-2012年分地区从业人数百分比

数据来源：2013年江苏省统计年鉴

从宁镇扬科研实力分析，2013年南京拥有“321计划”人才920人，中国科学院院士和中国工程院院士83人，省、市级企业院士工作站63家，进站“两院”院士73名，集聚院士创新团队的各类高级专家330名。全市共有各级工程技术研究中心411家。其中国家级17家、省级290家、市级104家。共有省市科技公共服务平台116家，省级以上重点实验室73家，其中国家重点实验室25家。全年完成专利申请量55094件，其中发明专利申请22482件，分别比上年增长28.9%和37.0%。普通高等学校54所，在校学生(不含研究生)71.16万人，在校研究生9.94万人，比上年增加0.37万人。

2013年扬州市全年共新增国家高新技术企业85家，培育省级上市入库企业43家，新增省民营科技企业1943家，全市专利申请首次突破2万件，达22825件，增长13%；其中发明专利申请5159件，增长22%；授权专利11416件，增长41%；新引进国家“千人计划”20人，入选省创新团队3个和省“双创计划”、“博士集聚计划”人才93名。

2013年镇江新增国家“千人计划”人才23人、省双创计划人才(团队)52人、市“331”计划领军人才(团队)107个。拥有省级以上高新技术企业386家、产品2080项，其中当年新认定100家和285项。全年高新技术产业产值占规模以上工业产值的比重46.8%，继续保持全省第一。全年分别新增省级企业院士工作站和企业重点实验室各2家，高新技术企业和大中型工业企业省级以上研发机构占比35.5%，比上年提高6.7个百分点。全年专利授权数9809件，比上年增加574件，其中发明专利授权数874件。

由此可以看出，在科研实力方面，南京远远超出镇江和扬州。

从以上对于宁镇扬三市人才资源的分析情况来看，扬州第一产业就业比重在三市中是最大的；镇江第二产业吸纳劳动力所占比例最大；南京市第三产业的就业人数最多。因此，同城化带来了整合三市人才资源的契机，可以通过产业的承接与转移，优化地区的经济结构布局，按照区域比较优势和功能定位，优化空间布局，促进错位发展与分工合作，形成资源要素优化配置、地区优势充分彰显的协调发展良好局面。要增强南京、镇江和扬州中心城市的功能，推动错位协调发展，打造大都市区核心区，共同提升区域中心地位。按照“圈层式”空间结构布局及发挥优势、彰显特色的原则，在紧密圈层内推进城市新区和服务型新城建设，在次紧密圈层内推进制造与服务融合型新城建设，在外围圈层内推进以生态环保为特色的新城建设。

二、宁镇扬人才资源共享存在的主要问题

区域人才合作应该是长期的、战略性的, 在合作共融的基础上达到共赢。尽管近年来宁镇扬人才资源整体竞争优势不断提升, 但是人才资源共享还面临着许多问题, 还未达到同城化的标准。

1.资金投入不足，专业技术人才缺乏

宁镇扬三市的的科学技术、教育投入存在不足，根据《南京市统计年鉴2013》、《镇江市统计年鉴2013》、《扬州市经济年鉴2013》统计数据，南京市公共财政预算支出中教育支出有124.99亿元，占地方财政支出的16.24%，占GDP的1.56%，科学技术支出20.88亿元，占地方财政支出的2.71%，占GDP的0.26%；扬州市公共财政预算支出中教育支出有54.87亿元，占地方财政支出的20.44%，占GDP的1.69%，科学技术支出8.99亿元，占地方财政支出的3.55%，占GDP的0.28%；镇江市公共财政预算支出中教育支出有46.01亿元，占地方财政支出的19.56%，占GDP的1.57%，科学技术支出10.24亿元，占地方财政支出的4.35%，占GDP的0.35%；而美国2000年，科技经费占GDP的比例为0.73%，2008年美国各级政府对教育经费的投入占GDP得5.95%,这些数据远远高于宁镇扬目前的投入水平。

宁镇扬专业技术人员缺乏，特别是中高层次人才。镇江和扬州的高级职称人才相对较少，大规模的“技工荒”现象困扰着宁镇扬三市的人才市场。同时，专业技术人员老龄化现象也颇为严重，在南京有将近一半的高技能人才年龄超过45岁。另外，高层次人才多集中于党政机关和事业单位，企业拥有的此类人才较少。随着宁镇扬同城化的迅速发展，对于人才资源的需求将不断增加特别是对于高层次人才资源的需求。

2.合作动力机制缺乏, 合作积极性不高

宁镇扬三市—系列合作协议的实施情况不尽如人意, 其中一个重要原因是缺乏合作动力机制。宁镇扬三市一直致力于建立地区一体化人才市场，但是人才资源配置效率不高。人才市场中介的行政色彩较浓，市场上的人才中介机构，有2/3是由政府主导，出现“官办民营”、“政企不分”等现象，对人才资源的配置尚未达到现代企事业制度的要求。同时三地均存在对合作引发本区域人才“流失”的担忧，区域间的人才交流合作也容易给人才流出地区带来短期的人才短缺问题。目前尚未建立相应的机制来解决此问题, 导致各地参与区域人才合作的积极性不高。

3.人才资源管理制度政策不科学，无法实现共享员工价值最大化

人才流动是社会发展的需要，更是人才自身进步的需要，据美国经济学家摩尔根指出，要适应社会化大生产的需要，人才资源的流动率应该保持在10%-15%，据统计，西方发达国家的人才流动率一直在15%-20%，美国每个专业人才一生要换12次工作。宁镇扬三市的专业人才特别是国企事业单位的人才流动率较低。户籍制度、社会保障和子女升学等因素一直是影响人才资源流动的重要因素，人才资源的共享在一定程度上要打破了户籍、档案等传统制度的限制，但目前在区域内这些问题仍然存在，人才资源在宁镇扬三市流动的过程中，受到很多政策制度的制约，无法实现区域内的自由流动，另外，宁镇扬三市还没有形成统一的人才资源库，没有实现人才资源信息的共享。

三、同城化进程中宁镇扬人才资源共享的路径思考

1.加大教育和科技投资，优化宁镇扬三市的人才结构

在同城化中，三市应该加大对教育、人才开发和培养的财政投入，多开发和培养专业技术人员，特别是高层次人才资源和青年高层次人才。此外，应积极实施教育合作，南京和镇江、扬州可采用合作办学、高校间互派挂职干部、科研项目合作等方式进行教育资源共享，定期对各类人才进行职业培训，根据各个专业的需求，定期更新人才资源的专业知识构成，特别是机关工作人员，并把培训作为干部考核晋升的考核指标，从而优化人才资源结构。

2.构建协调机制，加强宁镇扬三市政府间的合作机制

宁镇扬三市在各自的发展中缺乏协调，致使三地产业结构趋同，影响区域协调发展。三市应淡化城市间的行政区意识，建立灵活的区域协调机制，包括横向协调与纵向协调。横向协调机制就是构建地方政府的联席会议，三市在一些共同关注的问题、急迫需要解决的问题进行平等协商。在横向协商的基础上，如遇一些横向协商解决不了，如重大项目的安排，矛盾的仲裁等，可以通过纵向协商的机构解决。三市可以通过定期举行领导沟通会、发展论坛，组织人员交流，增强双方人才合作共识，扩大人才合作领域；鼓励具有区域比较优势的生产要素或者产品在三市自由流动。

同城化不能仅仅局限于发展中心城市，在同城化合作机制的基础上，也应加强中心城市对外围地区的辐射作用。宁镇扬在发挥人才资源的集聚效应的同时，也要通过政策作用扩大人才资源的辐射效应，鼓励不符合区域功能定位的产业人才资源扩散到外围地区去，给周围地区注入活力，推动周围地区工业化规模，扩大区域市场规模。在宁镇扬三市产业链合作优势互补的基础上，拓展整个区域的产业链，并进行产业链的人才资源配置，使人才资源产业链化。

3.深化行政改革制度，完善人才资源共享的机制

政府要对区域内原有的人事管理系统和管理模式进行反思和调整，提升政府、用人单位和个人的人才共享意识，提高组织的办事效率和努力构建组织核心竞争力。

(1)改革户籍制度，实现人口城镇化

从宁镇扬三市的产业布局来看，农村转移出来的劳动力更多地在南京、镇江、扬州三市寻找非农就业岗位。为了切实推进农村劳动力非农就业水平的提高，满足城市化的要求。同城化中经济相对发达的城市应该打破原有行政区域的限制，对同城化区域内的的市民包括新移民和农业转移出来的市民统一发放相同的人口登记证，均等地享受城市社会福利和公共服务。

(2)完善社保制度，确立三市社保互认

虽然国家在应对劳动力流动过程中的养老保险权益保护方面做了相关规定，但是在实际操作中，还存在养老金的发放协调，迁出地和迁入地的不同工资标准等问题。因为宁镇扬三地的经济发展水平存在差异，南京企业的参保基数和在镇江、扬州企业有很大差别。因此，在应对省级范围内的同城化过程中养老保险统一的问题时，应该建立完善的省级统筹制度，包括统一的费率、基金的统收统支、经办机构的垂直管理等。同理对于同城化中的不同城市医疗保险参保水平及报销费用不同的问题，应该推动医疗保险实现省级统筹，在省级范围内统一征集、统一调剂使用，并统一计算基数和报销比例。

(3)建立三市人才资源共享系统，完善人才资源共享的监督机制

为解决企业的招工难问题，在同城化进程中，三市可以共建人才库，缓解用工荒。三市的劳动部门应建立人才库，成为各种人才资源的蓄水池，为企业源源不断输入业务发展所需的各类人才。这样有利于各地劳动力的输入输出，为企业降低招聘压力和成本。

各个地区就业管理部门要了解当地高级人才、中级人才、基层人才的基本情况，同时结合本地区企业发展需要构建专业技术型人才库和储备人才库，一旦本地区有岗位空缺时，及时联系储备人才库中的合适人才。

完善人才资源共享的监督机制，要加强对人才资源主体综合素质的考评跟踪，在整个宁镇扬区域内构建人才资源的个人“信用银行”和统一的资料识别模式，注重对人才资源的诚信记录进行考察。

(责任编辑：育 东)

2015-00-00

姚云霞(1981-)，女，四川莲溪人，中共扬州市邗江区委党校教师，主要研究方向：产业经济、区域经济。

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