政府应加强对知识产权的保护与管理

曾丹

（中共怀化市委党校，湖南怀化418000）

政府应加强对知识产权的保护与管理

曾丹

（中共怀化市委党校，湖南怀化418000）

政府知识产权保护与管理应坚持合法性原则、有限干预原则和效益均衡原则。目前，由于政府自身管理体制分散、机构设置缺乏统一标准等因素制约，加之严峻的国内外知识产权发展态势，使得政府知识产权保护与管理面临着新的挑战。为此，政府应提高依法行政能力，改善公共服务，强化政策导向，加强文化建设，不断提高对知识产权的保护与管理能力。

政府；知识产权；保护与管理

新形势下，知识产权已经成为一个企业乃至国家提高核心竞争力的战略资源。2008年6月5日，国务院印发的《国家知识产权战略纲要》指出：“为提升我国知识产权创造、运用、保护和管理能力，建设创新型国家，实现全面建设小康社会目标，制定本纲要。”其中的“保护和管理”既涉及企业，又涉及国家相关部门。对知识产权的保护和管理可以分为宏观、中观、微观三个层面，其主体分别是国家、企业和个人。企业和个人的知识产权保护和管理主要是为了追求智力成果的效益最大化而采取的各项经营活动，而宏观层面的知识产权保护与管理则指国家有关部门为了贯彻、实施知识产权战略和知识产权法律制度而进行的行政及司法活动。本文所探讨的知识产权保护与管理主体专指国家行政机关，不包括司法机关。

一、政府知识产权保护与管理的内在要求

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，对依法行政提出了“合法行政、合理行政、正当程序、高效便民、诚实守信、权责统一”的六个原则性要求。知识产权保护与管理作为政府的行政行为，理应符合依法行政的原则性要求。政府知识产权保护与管理的内在要求就是，通过实现政府知识产权的“法治化管理”，从而推动知识产权的行政保护。

（一）合法性原则

合法性原则是一切行政行为必须满足的基本条件，它要求行政行为在法律、法规、规章的范围内进行，做到职权法定、程序法定和责任法定。即使出现法律空白与漏洞，政府也不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定，同理，政府知识产权管理也应遵循合法性原则。我国现行法律已经对知识产权管理部门的行政职权、执法程序和相关责任作出了明确界定，知识产权管理部门不仅要依照法定职权做到“不得不为”，在法律的边界处更要做到“不得作为”。这既是推进知识产权保护与管理的基本原则，又是法治政府建设的必然要求。

（二）有限干预原则

法治政府必然是有限政府，它要求清晰地定位政府在社会事务中所扮演的角色。从政府在知识产权保护与管理中发挥的作用来看，一方面，政府的有所作为可以为知识产权发展提供有效的管理与保护；另一方面，政府的不当介入也有可能对作为私权的知识产权构成伤害。有限干预原则是合理行政原则在政府知识产权领域的派生，它要求既要对政府知识产权管理职能作出清晰的界定，又要坚持有限干预。具体而言，政府在知识产权管理中的职能应当界定为：一是矫正市场固有缺陷。市场自身固有的局限性会导致市场失灵，需要政府的有效介入。二是规范私权。知识产权利益主体的多元化导致社会冲突和失序时常出现，需要公权力通过制度化的方式疏导和解决。三是通过有效管理推动行政保护。而坚持有限干预，首先在理念上，应该认识到政府不是全能的，政府在知识产权管理领域不能主导一切、包揽一切，否则会出现比市场失灵更危险的政府失灵。其次，在操作中，不仅要发挥知识产权管理的主观能动性，还要注意职权法律授权、管理范围法定、行使方式有限等问题。

（三）效益均衡原则

理论界不少学者将社会效益作为政府知识产权保护与管理的价值取向，这种选择是有失偏颇的。诚然，政府对知识产权的保护与管理主要是为了维护知识权利的正义秩序，实现知识传播的效益目标，但其中的“效益目标”兼具私人效益和社会效益，而且从本质属性来说，知识产权是私权。这一点，在世界贸易组织制定的《知识产权协定》中曾加以明示过，“知识产权是私权”，这是知识产权不可动摇的本质属性。实践中，政府对知识产权垄断性所作出的限制，如设置了著作权与专利权的保护期、在商标管理中实行分类保护等，这些限制并不能改变知识产权的私权本质属性，也不意味着知识产权是私权与公权的混合体。因此，政府知识产权保护与管理应该坚持效益均衡原则，建立正义与效益的双重价值目标，达到创新主体私人利益与社会公共利益之间的平衡。

二、制约政府知识产权保护与管理的因素分析

首先，政府自身的管理体制存在缺陷。与发达国家相比，我国知识产权管理体系还存在一些明显的问题，主要表现在：一是分散式管理不适应知识产权发展趋势。当前，我国版权登记、专利授权和商标注册的管理权限分属版权局、专利局和工商管理局，三个部门自成独立体系，且兼具授权审查与行政执法双重功能。这种管理模式已经不能适应新的知识产权发展形势。实践中，商标与专利纠纷经常出现在同一案件中，国际通行做法是实行商标与专利合并管理，从而为联合执法提供体制保障。此外，我国现行的授权审查与行政执法合一这种自审自纠的体制也不利于部门之间的监督制约。二是知识产权保护与管理的机构设置缺乏统一标准。目前，我国的工商和版权部门已经形成了垂直领导、自上而下的管理体制，而各地专利管理机构的设置往往由地方政府决定，随意性较大，不利于专利保护与管理工作的开展。三是各地区工作开展不平衡。政府知识产权保护与管理工作是衡量一个地区高新技术产业发展的重要指标，很大程度上受制于当地的经济发展水平，这一点在我国沿海地区和中西部地区的对比中尤为明显。四是人力物力保障不足。主要表现在管理经费不够、管理人员的技术水平和法律水平较低等方面。

其次，国内外知识产权发展形势作为外部因素也制约着政府知识产权保护与管理水平的提高。从国内形势分析，当前最严重的问题就是中国企业知识产权能力的普遍匮乏，创新能力不足，保护意识不够。此外，国内已经进入知识产权纠纷高发期，知识产权争端规模正在不断扩大，知识产权影响开始波及各个行业。从国际形势来看，近年来，我国遭遇了来自海外知识产权的严峻挑战。因为技术缺乏创新，对相关知识产权国际规则不熟悉，导致海外的中国企业在国际知识产权纠纷中损失惨重。如何为中国企业在海外的发展保驾护航，成为政府新的课题。总之，知识产权发展的动态化和利益主体的多元化，已经使政府在知识产权保护与管理中面临着新的挑战。

三、加强政府知识产权保护与管理的有效对策

分析《国家知识产权战略纲要》提出的“创造、运用、保护和管理”四种能力提升的关系，我们可以发现其内在逻辑：激励创造是源头，有效运用是目的，依法保护是手段，科学管理是基础。在此前提下，应从以下四个方面加强政府知识产权保护与管理工作：

（一）提高依法行政能力，保护创新成果

在我国，知识产权侵权现象比较严重，知识产权纠纷的高发期已经到来，政府知识产权执法与监督对维护公平有序的市场环境、保护创新成果至关重要。有必要通过提高执法素质，严格执法程序，规范执法行为，强化执法手段四个方面的努力进一步加强知识产权的保护与管理。当前，提高执法能力的重点之一，就是要创新执法机制和执法手段。针对我国知识产权分散管理、标准不一的体制弊端，《国家知识产权战略纲要》提出了深化知识产权行政管理体制改革的要求，其目的在于形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的知识产权行政管理体制”。在实践中，可供借鉴的他国经验很多，如韩国检察机关成立了集中打击知识产权违法的专门机构——区域联合调查队。结合我国国情，可以成立专业的联合调查综合执法队，如侵犯知识产权联合调查中心或知识产权联合行政执法办公室。在创新执法手段方面，要善于利用最新的网络技术，如建立知识产权基础数据报送系统，定期通报执法数据，增强执法的公开性和透明性。提高执法能力的重点之二，就是针对重点整顿领域，开展专项行动，严厉打击侵权行为。如果对侵权行为不加以遏制，造成某行为违法反而受益的情况，久而久之就会扰乱正常的市场秩序。《国家知识产权战略纲要》提出了当前重点整治的三个领域：反复侵权、群体性侵权和大规模假冒、盗版行为。在实践中，专利侵权已经和商标假冒、盗版等问题交叉捆绑在一起，在利益驱动下，常常出现“一家引用，百家受惠”的情况，如果放任这些行为，群体性反复性侵权现象就会演变成一种社会态势，这就迫切需要行政部门的介入。因此，必须有针对性地开展专项行动，整合资源，扩大跨部门联合执法和跨区域联合执法的范围。另外，要提高向司法机关移送知识产权刑事案件的意识和能力，保持法律实施的稳定性，杜绝内部保护伞。

（二）改善公共服务，规避创新风险

改善公共服务，是实现法治化管理、建设服务型政府的基本要求。政府知识产权保护与管理在总体上应当遵循高效便民的原则。所谓“高效”，就是要严格遵守法定时限的要求，积极履行法定职责，提高办事效率，杜绝拖沓推诿；而“便民”，就是要方便公民、法人和其他组织获得良好的公共服务和保障。

从政府知识产权保护与管理的专业角度来看，改善公共服务的重点之一，就是建立一站式服务机构，加强信息基础服务，促进知识产权系统集成、资源整合和信息共享。一站式服务机构指的是集合了知识产权检索、咨询、代理、中介、培训和法律援助、维权等功能的综合服务机构。市场主体对知识产权服务的需求主要集中在知识产权战略策划、专门人才培训、法律维权和基础信息四个方面，单一的服务机构无法满足市场主体的多样化需求。对政府而言，最重要的举措就是要加强信息基础服务，建立高质量的专利、商标、版权、集成电路布图设计、植物新品种、地理标志等知识产权基础信息库。此外，还要加强与非政府组织机构的联合协作，共同促进知识产权系统集成、资源整合和信息共享。改善政府公共服务的重点之二，就是建立充分的预警应急机制，帮助企业规避创新风险。创新风险是许多企业容易忽视的问题，在企业投入研发前，如果没有进行充分的专利检索和预警分析，就会陷入“闭门造车”的状态，很容易导致重复研发，甚至引发侵权风险；一些重视专利信息搜集的企业，往往又各自为政，导致资源的重复使用和浪费。而政府的有效介入，能够整合资源，站在行业甚至国家的高度搭建专利信息平台，既能让企业最大程度地节约投入成本、绕开自主创新的“暗礁”，又能帮助企业充分了解本行业科技发展的最新动态，把握创新活动的重点，规避创新风险。

（三）强化政策导向，激励自主创新

党的十八大报告提出：“实施知识产权战略，加强知识产权保护，促进创新资源高效配置和综合集成，把全社会的智慧和力量凝聚到创新发展上来。”这意味着激励自主创新已经成为政府加强知识产权保护与管理的政策导向。在政府公共政策体系中，知识产权政策实质上是政府以国家的名义，通过制度配置和政策安排对知识资源的创造、归属、利用以及管理等进行的指引和规制。

首先，完善的知识产权制度和政策可以为科技创新提供激励机制。知识产权赋予创新主体在一定时间对其创新成果的专有、许可使用及转让的权利，不仅为创新主体收回成本提供保障，其持续的利益驱动也激励着更多的创新投入。如政府以奖代拨、专利申请资助、优先采购本国新技术产品、技术标准和优惠财税政策相互结合等政策，都是对科技创新的有效激励。其次，完善的知识产权制度和政策可以为科技创新提供智力资源。任何创新都立足于前人的研究基础上，因此，创新活动的一个重要前提就是及时地获得相应的智力资源。完善的制度配置和政策安排可以克服创新活动因为智力支持不足导致的水平偏低、重复引进等问题，如专利中的早期公开制度，明确规定了权利人获得专利的对价是公开自己的专利技术，使技术信息进入社会公知领域，这样的制度安排为其他创新主体提供了丰富的共享资源与强大的智力支持。第三，完善的知识产权制度和政策是实现创新成果产业化的关键因素。《国家知识产权战略纲要》指出，要“建立企业为主体，市场为导向，产学研相结合的自主知识产权创造体系”。由此可见，创新体系不仅包括研究开发，而且还包括创新成果产业化和商业化的过程。完善的制度设计和激励机制能够使创新主体的收益与市场效益挂钩，促使创新主体积极地将创新成果投入市场运作。如政府同时授予一项创新成果专利权与商业秘密权，对专利产品进行充分保护。

（四）加强文化建设，营造创新氛围

在物质水平较高的当代社会，创新活动不再是为了简单地满足人们的基本生存需要，而是为了实现更高层次的生产和生活需求。创新活动与社会文化密切相关，没有创新的土壤，难有创新的果实。在政府知识产权保护与管理中，文化建设解决的是创新的源头问题，通过营造一个自主创新的社会氛围，可以促成更多的创新成果。

第一，要鼓励创新精神。鼓励创新就必须打破思想禁锢、推崇首创精神。这就需要政府赋予公民更多的思考、表达以及创造的自由，并持续推动国民素质教育的改革与发展，树立求真、求实的科学精神和敢于超越前人的创造精神。第二，树立竞争意识。开放的市场和自由竞争是激发创造活力、促进文化融合的必要条件。在全球经济一体化的格局下，中国不可能独善其身，故步自封，只有以开放的姿态大胆引进、自主创新，才能在残酷的竞争中立于不败之地。树立竞争意识的关键是要尽快破除长期以来传统观念的影响以及计划经济体制和思维对人们的束缚，加快自主创新的进程。第三，彰显诚信道德。市场经济应当遵循诚信原则，诚信是交易安全的基础，只有在一个诚信的大环境中，才能营造公平正义的竞争氛围。改革开放以来，在市场经济的冲击下，中国已面临着严重的诚信危机，这正是建立自主创新和知识产权文化的最大障碍。政府有义务成为彰显诚信道德的表率，这既是推动知识产权保护与管理的需要，也是建设法治政府、打造“诚信政府”的基本要求。第四，培育法治观念。诚信道德和法治观念共同构成了自主创新和知识产权保护的软环境，法治需要诚信道德作为基础，诚信道德需要法治作为保障，二者相辅相成，缺一不可。培育法治观念的重点是培育权利观念：一是对创新主体自身的权利而言，既要加强对自身权利的保护，又要禁止对自身权利的滥用。因为知识产权的无形性特点，导致对知识产权的保护极其困难，而权利滥用又很容易发生，这就需要政府加强对知识产权基本知识的普及。二是要尊重他人的知识产权。从法理上来看，开发知识产权是有成本的，免费使用违背了公平原则，如果是恶意的侵权理应受到法律的严惩。这就需要政府从更高的层次进行法治理念的宣传与教育，并进一步提升宣传教育的实效。

〔1〕张玉台，吕薇.中国知识产权战略转型与对策〔M〕.北京：中国发展出版社，2008.

〔2〕吴汉东.知识产权多维度解读〔M〕.北京：北京大学出版社，2008.

〔3〕国务院关于印发国家知识产权战略纲要的通知〔Z〕.国发〔2008〕18号，2008.

〔4〕刘春田.知识产权法〔M〕.北京：高等教育出版社，2007.

〔5〕李先波，蒋先福.湖南省“五五“普法2010读本〔M〕.海口：海南出版社，2010.

〔6〕靳学军.知识产权52案〔M〕.北京：中国法制出版社，2008.

〔7〕张晓明.2011年中国文化产业发展报告〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2011.

〔8〕郑成思.知识产权文丛：第8卷〔M〕.北京：中国方正出版社，2002.

Government should Enhance Protection and Management of Intellectual Property

ZENGDan
（The CPC Huaihua City Committee Party School，Huaihua 418000，China）

Talking about the protection and management of intellectual property，government should insist some principles，such as legality，limited intervention and balanced benefit.At present，the protection and management of intellectual property has been faced with new challenges，because of the government’s decentralized management system，disunited institution setting，as well as severe situation of development of intellectual property at home and abroad.Therefore，government should enhance ability of administering by law，improve public service，consolidate policy orientation，strengthen cultural construction，and reinforce the ability of protection and management of intellectual property.

government；intellectual property；protection and management

D63

A

1009-1203（2015）04-0088-04

责任编辑 李雯

2015-06-20

曾丹（1982-），女，湖南怀化人，中共怀化市委党校法学教研部副主任，讲师，法学硕士，研究方向为法治理论与知识产权研究。