推进养老服务业发展的对策建议——以安徽省蚌埠市为例

李红凤

（中共蚌埠市委党校，安徽蚌埠233040）

推进养老服务业发展的对策建议
——以安徽省蚌埠市为例

李红凤

（中共蚌埠市委党校，安徽蚌埠233040）

养老服务业发展事关民生、社会稳定及经济增长大局，加快发展养老服务业、提供更多更优质的养老资源是解决当前我国养老问题的必然选择。为此，必须完善规划、合理布局，推进养老服务业有序发展；优化财政资金投入结构，推进养老服务业快速发展；大力发展社区居家养老服务，增加养老服务供给；引导市场主体有序发展，提升养老服务水平；加快养老服务从业人员队伍建设，为养老服务业发展提供支撑。

人口老龄化；养老服务业；养老资源；蚌埠市；社区居家养老

随着人口老龄化加剧，当今世界各国普遍关注养老问题，关注的焦点集中在养老资源的有限性与养老需求急剧增长之间的矛盾。我国也不例外，民政部2014年统计数据显示，至2013年年底，全国60岁及以上老年人口20 243万人，占总人口的14.9%，其中65岁及以上人口13 161万人，占总人口的9.7%〔1〕，我国已成为世界上唯一一个老龄人口超过2亿的老龄化国家，呈现出基数大、增速快、空巢化、高龄化特征，而且我国是在“未富先老”的情况下进入老龄化社会，养老资源短缺可以想见。同时，长期以来，受计划生育政策及经济社会发展转型变化影响，我国家庭日趋呈现小型化、空巢化特征，使得传统居家养老功能日益弱化，亟需发展社会化的养老服务满足老人日益增长的养老需求。2013年国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确指出，“到2020年，要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。所以，加快发展养老服务业成为当前我国解决养老问题的必然选择。基于对安徽省蚌埠市养老服务业发展问题的分析，笔者提出几点加快推进我国养老服务业发展的对策建议。

一、完善规划、合理布局，推进养老服务业有序发展

养老服务业发展是一项系统工程，现阶段我国应着力构建以政府为主导，以家庭、个人、社会组织、企业共同承担养老服务的格局，并制订详细、完善的养老规划以推进养老服务业有序发展。但是，一些地方、相关部门还存在对养老服务业发展的重要性、紧迫性认识不足及养老发展规划不完善等问题，导致养老服务业发展滞后。以蚌埠市为例，存在的问题突出表现为：一是缺乏紧迫意识，没有充分认识到发展养老服务业的紧迫性。蚌埠市人口老龄化形势严峻，据蚌埠市民政局统计，早在1997年，60岁以上老年人口占总人口的比例已达10%，2014年高达15.56%，人口老龄化率及老年抚养比均高于安徽省平均水平，同时老龄人口未富先老，养老压力巨大。但是，蚌埠市一些领导干部对此没有充分的认识，也就难以科学处理发展养老服务业与发展经济的关系，这在一定程度上影响了蚌埠市民生活水平提升及和谐社会构建。二是缺乏详细规划，养老服务业发展缓慢。蚌埠市早在2012年制定的《蚌埠市老龄事业发展“十二五”规划》中明确指出，到“十二五”末形成“以居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑”〔2〕的社会养老服务体系。但由于规划不细化、不全面，养老服务业发展布局不够科学合理，难以形成统筹协调发展格局，如对于根据实际养老需求要建立多少养老床位、高低端床位数量配置比例、规划在什么区域建设等还缺少认真细致的研究和严谨科学的设计。在制定养老服务业发展相关政策时，也因缺乏系统设计，使政策贯彻执行很难与规划协调相匹配，在一定程度上与顶层设计相脱节。如相关政策及考核体系过于强调以“养老床位”建设为主，而不是以切实提高老人养老服务水平为本，对于应该重点发展的社区居家养老政策出台较少，致使规划理念无法落地，即使出台的一些政策也存在碎片化现象，直接影响养老服务业的发展进程。

充分认识养老服务业的重要性、加快推进我国养老服务业有序发展已成为各级政府及相关职能部门迫切需要解决的事情。要科学处理经济社会发展与养老服务业发展之间的关系，须先从规划着手：一要完善养老服务业发展规划，合理布局。如蚌埠市要根据实际情况，不断完善、细化原有养老规划，并结合蚌埠市经济社会发展、城乡建设和土地利用总体规划制定蚌埠市养老服务业发展中长期规划，力争到2020年，构建与蚌埠市经济社会发展相协调、与人口老龄化程度相适应、覆盖城乡的“以居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系。要按照老年人口比例和分布情况、养老需求情况合理布局，编制用地指标，分区分级规划设置养老服务设施，突出发展重点，有步骤推进。具体在贯彻执行过程中，要注意整合、盘活现有资源，进行合理布局，将新建养老设施与改建提升老旧养老设施相结合，要尽量利用已有养老资源，避免重复建设。与此同时，农村地区要乘着城镇化建设、城乡一体化的东风，合理布局建设农村养老设施、养老机构。二要建立科学合理的养老服务业发展管理体制和运行机制。养老服务业发展应由政府主导，民政部门实施业务主管、监督管理职能，相关部门密切配合，充分调动社会力量广泛参与，逐步形成养老服务业发展合力。同时，要结合当地经济发展水平，制定切实可行的发展标准，把社区养老服务中心建设、家庭养老数据库建设、新增养老床位、养老服务覆盖老人规模数量等重要民生指标，列入各级党委和政府年度考核目标，落实相关人员具体责任，确保相关政策全面、及时、有效落实。

二、优化财政资金投入结构，推进养老服务业快速发展

基本养老服务属于公共产品，“保基本”是政府的基本责任，同时政府要充分发挥财政资金的杠杆作用，以引导养老服务业快速发展。近年来，虽然我国不断加大对养老服务业发展的投入力度，但无论其投入总量还是投入结构都有待于优化改善。以蚌埠市为例，2013年地方财政投入社会养老服务体系建设总额仅为4 397.206万元，地方福彩公益金资助总额只有409.86万元，占可支配福彩公益金比例为18%，离国务院规定的50%的比例还有很大差距。更为重要的是，蚌埠市财政资金投入结构不够优化。仅就2013年而言，地方财政投入养老服务业资金及地方福彩公益金资助中，有58%的财政资金用于发放高龄补贴，与此同时，蚌埠市并没有对经济困难的低保老人、空巢老人等建立生活补贴制度，没有发挥有限的财政资金用于“保基本”的作用。有37.96%的资金投入公办养老机构尤其是农村敬老院集中养老机构建设，虽然农村五保户集中供养能力获得提升，但也出现一定床位闲置情况。有关调查数据显示，蚌埠市养老机构床位平均空床率达到40%左右，农村敬老院床位空置现象尤为突出，造成一定程度上的资源闲置浪费。还有一个重要方面是对民营资本重视不够，对于民营企业的支持力度还是非常有限的，现在蚌埠市对民办养老机构一次性建设补贴是每张床位1 000元，运行补贴为每人每月100元，相对于马鞍山、铜陵等市每张床位近万元补贴而言，蚌埠市则较低。另外，对第三方服务组织支持较少、补贴金额偏低。对于真正需要重点发展的社区居家养老支持体系建设，财政资金投入却微乎其微，政府购买养老服务也尚未启动。这种投入方式难以真正破解需要重点保障的老人和居家老人的养老困境，无法构建养老服务支持体系，也就很难形成养老服务消费需求与供给之间的良性循环发展的长效机制。

加快发展养老服务业，政府不仅要逐步扩大财政资金投入力度，提高基本养老供给水平，还应优化财政资金投入结构，将稀缺的公共资源合理配置，投入到养老服务业发展的重点领域，同时激发社会内在动力全方位参与养老服务。一是加大财政资金投入规模。政府应把投入养老服务业、养老服务体系建设资金纳入预算，并按照当地老龄人口发展速度及养老需求情况，建立投入增长机制。同时按照国家和省《加快发展养老服务业的实施意见》要求，增加地方福彩公益金资助额度，使其占可支配福彩公益金比例逐步达到50%以上，并随老年人口的增加逐步提高投入比例〔3〕。二是优化财政资金投入结构。对于需要重点发展的居家养老服务要加大资金投入力度，可以通过建立老年事业发展专项资金、居家养老服务专项资金方式，确保重点服务投入。要扩大政府购买服务规模，这样既可以提高政府资金使用效益，提升养老服务水平，又可以扶持社会组织发展，引导更多社会资本参与养老服务领域，同时还可以逐步转变老人消费观念，培养老人消费习惯，切实提高老人生活质量。三是完善财政资金补贴制度、改进补贴方式。要完善低收入老年人居家养老服务补贴制度，将低收入困难老人纳入养老保障范围。要探索对老年人的各种补助、补贴进行合理规并的方式，避免多头承办，减少行政成本，提高工作效率。要逐步改进财政资金补贴方式，从简单的“补床位”改为“补人头”方式，从补“建设资金”改为补“运营资金”为主，且按照入住老人自理及半自理、失能失智程度逐步提高运营补贴标准，发挥有限财政资金杠杆作用，撬动、吸引更多社会资本投入养老服务业。

三、大力发展社区居家养老服务，增加养老服务供给

当前，在我国社会养老服务体系建设中，依托社区的居家养老服务模式应是重中之重，也是养老服务业发展中最为重要的一环，但由于相关部门不够重视、缺乏细致规划及合理的政策引导，使我国社区居家养老服务发展相对缓慢，一定程度上影响了养老服务整体供给水平。以蚌埠市为例，社区居家养老服务发展缓慢突出表现在以下几个方面：一是社区养老服务设施覆盖率低且有一定闲置。社区养老服务设施是打造居家养老服务支持体系的重要载体，是为居家老人提供服务的重要平台，它的建设和使用情况是增强社区养老服务能力的关键。目前，蚌埠市对社区居家养老服务发展的主要政策支持是建设日间照料中心，但到目前为止，蚌埠市社区日间照料中心、托老所等综合社区养老设施分布不均，覆盖率仅达30%左右，离老龄规划中提出的“十二五”末完成覆盖率80%有很大距离。与不足相对应的是大部分养老设施如日间照料中心，多由于规模有限、设施简陋、功能单一，再加上资金保障不足、缺少提供养老服务的专门服务人员，而难以发挥综合服务功能，多数处于闲置状态。二是缺乏有效运行机制，居家养老服务体系尚未形成。建立政府、社区与第三方社会组织有效对接的运行机制是构建居家养老服务体系的关键，但是目前由于政府对居家养老服务供给缺乏系统设计，对居家养老服务政策扶持不到位，如财政资金投入少、居家养老的政府购买服务制度尚未建立，居家养老的政府委托养老服务项目设立较少，无法有效解决政府与养老市场供求对接问题，也难以引进第三方组织提供专门服务，致使居家老人养老服务供给不足。而作为重要服务主体的社区，由于受政策、资金及社区老人养老需求信息不清等限制，心有余而力不足，依托“老来乐服务中心”对居民的养老服务多停留在生日关怀、节日问候、举办一些文娱活动等“人文关怀”层面，难以充分发挥基本养老服务职能，无法形成居家养老的坚强依托。再加上老人受节俭消费习惯及传统观念影响，养老机构、养老服务进社区还较为困难，居家养老服务网络尚未形成。

社区居家养老服务作为养老服务业发展中最为重要的环节，其发展是项系统工程，需要充分发挥政府的主导作用〔4〕，同时构建由政府部门、社区和社会机构协调运作的机制，提高养老服务供给水平。一是加快社区养老服务设施建设，搭建养老服务平台。社区应尽快查清居家老人底数、居家养老服务需求，对服务需求进行动态化管理，并在评估基础上列出养老服务清单，制定针对性政策，建设适当的养老服务设施，提供有特色的养老服务。政府应盘活社区资源，提供养老场地。考虑财力及老人分布情况，可依托区或街道设立“区居家养老服务中心”，建设居家养老服务信息系统，实现对区居家老人养老服务的全覆盖。对需要重点保障的孤寡、空巢、五保等优抚老人以及特困、生活自理困难的老人较集中的社区，可以设立“社区养老服务中心”，设置食堂、老人活动场所、20张至30张日间照料床位等。对于老年人口较少的社区，在“区居家养老服务中心”提供服务的基础上，可大力发展社区特色照料服务。同时，鼓励小型养老机构进入社区，还可通过社区医院与养老机构联手建设平价医护型养老院，搭建养老服务平台。二是构建社区居家养老服务体系，提高养老服务供给水平。当前，依靠社会力量解决社区居家养老服务供给问题是世界养老服务供给的主要趋势，我国城市社区可借鉴国外及我国先进地区经验，构建由政府、社区和市场三维支撑的居家养老服务体系，即由政府提供资金、社区提供服务场所及设施、市场专业组织提供服务的服务体系。“区居家养老服务中心”及“社区养老服务中心”，可通过公开招标方式，委托专业民办社会服务机构运营。政府通过补贴、购买服务、委托项目方式运作，社会组织在保障基本养老服务的同时，提供部分有偿服务作为补充，可以实现政府与养老市场供求的有效对接。政府和社区应制定优惠、激励政策，充分调动市场和社会团体等主体的积极性，引导它们为居家老人提供无偿、低偿的养老服务，构建“十分钟”服务圈。要探索引进社工组织与志愿服务进社区，为居家老人提供服务和关怀。与此同时，要大力发展社区、农村养老互助组织，优先对空巢、留守、高龄和独女家庭等困难老年人的居家养老提供就近就便服务〔5〕，解决农村养老服务难题。

四、引导市场主体有序发展，提升养老服务水平

发展养老服务业是应对人口老龄化的一项长期战略任务，要在坚持政府主导的同时，充分培育市场服务主体，提供多层次、优质服务。当前，由于受政策、要素保障等约束，我国养老服务市场主体培育还不充分。一是民办养老机构存在发展不足且服务水平偏低问题。以蚌埠市为例，截至2013年年底，蚌埠市有养老机构131家，其中民办养老机构有30家，床位数为2 435张，占全市总床位数的14.1%，比重偏低，且所属三县民办养老机构发展不平衡，怀远县有近20家，固镇、五河则屈指可数。同时，蚌埠市民办养老机构普遍处于规模较小、基础设施简陋的“低、小、散”状态。大部分民办养老机构入住老人规模多在50人以下，它们一般不具备医疗、康复、娱乐等功能，只能提供简单的基本生活照料，服务方式单一，服务水平不高。其中一些养老机构经营管理粗放，规范化程度不高，存在护理不配套、卫生状况堪忧等问题，硬件设施好、管理服务上档次、养医结合型养老机构偏少。而且发展至今，蚌埠市养老领域没有一家专业性较强的、具有窗口示范作用的综合性的品牌养老机构，难以发挥引领、辐射、带动作用。二是社会服务组织发展缓慢。目前蚌埠市能够为社区提供相对系统服务、有一定规模的养老服务组织屈指可数，能够提供送餐服务等助老服务的企业较少，养老服务产业链条尚未形成，难以满足养老需求。

政府在政策激励、要素保障等方面还需要进一步放开搞活，加大对市场主体的培育，推动社会力量成为养老服务业“主角”〔6〕。一是用好用活财政资金，引导养老市场主体有序发展。借鉴西方发达国家及我国发达省市养老机构发展经验，可通过设立养老服务业发展引导基金，鼓励社会资本大力发展小规模、多机能如养护型、医护型等养老机构，床位一般在20张至30张，依托社区为老人提供灵活多样的服务。引导有比较优势的养老机构提高质量、提升品牌，形成规模较大的养老服务集团或连锁服务机构，并能以管理、服务、技术等优势，辐射引导其他养老服务组织有序发展。要大力培育养老服务社会组织、助老服务中小企业发展，鼓励其发挥自身优势，开发居家养老服务项目。还要引导养老产业多元化发展，包括采用候鸟式养老、旅游型养老等新型模式，提升老人生活质量。二是完善和落实优惠政策，培育养老主体健康发展。对进入养老领域的市场主体，民政、消防、住建等多部门要开通“绿色通道”，统筹解决建设、审批问题，在土地供应、税费减免、社会融资、供水供电供气等方面提供更优惠、细化的政策。要积极推进养老机构运营机制改革，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行管理。三是加强管理、规范标准，提高养老市场主体服务质量。规范的行业标准是推进养老服务主体有序发展的重要保障，各地相关部门要依据国家相关文件精神，加快制定适应本地养老机构发展的行业规范及管理标准。规范及标准要结合养老机构的功能定位情况，明确规定其床位、电视、健身器材等硬件设施、专业服务人员的配备比例及专业服务项目等，营造安全、诚信的养老服务消费环境。同时还要逐步建立社会化养老服务评估制度，构建养老服务质量监控体系，积极支持和鼓励养老中介组织和行业协会的建立，加快养老服务信息化建设，促进养老服务行业向规范化、专业化、标准化方向发展。

五、加快养老服务从业人员队伍建设，为养老服务业发展提供支撑

养老服务工作是一项专业性要求较高的技术工作，养老服务业发展的快慢与养老服务从业人员数量多少及素质高低有较大关系。目前我国养老服务从业人员队伍建设整体滞后，养老服务业发展受到一定程度影响。一是养老服务从业人员总量不足，保障能力较弱。截至2013年年底，蚌埠市60周岁以上老人有56.03万人，按失能与半失能老人约占15%即8.4万人、需护理的老人与养老护理员的比例应为3∶1计算〔5〕，全市约需要2.8万护理员，而同期蚌埠市从事养老服务的职工总数仅为1 094人，服务人员总量不足、缺口巨大。二是养老服务从业人员整体素质偏低，专业化服务水平不高。据调查，目前蚌埠市从事养老服务工作的从业者普遍年龄偏大、文化水平偏低，基本上没有接受过系统的岗前培训，护理知识、经验和技能较缺乏，往往是老带新、边干边学，服务质量普遍不高。与此同时，从事养老服务工作的专业人才如医生、护士、心理咨询师、康复师、社会工作师等则更缺少。就蚌埠市而言，目前养老机构中大专及以上学历的职工人数为112人，具有国家职业资格证书护理员人数为60人，专业社会工作者缺乏，仅有10人。同时，全市也没有养老服务人员实训基地（点），没有专业化的养老工作研究机构和培训机构，在一定程度上导致了养老服务队伍建设滞后。三是养老服务队伍不稳定，服务人员流失快。鉴于养老服务工作具有脏、累、社会地位不高等特点，本就难以吸引从业人员，再加上一些养老机构用工不规范，往往存在养老服务人员劳动强度大、工作时间长、报酬低等现象，从而导致养老服务从业人员流动快，养老服务队伍不稳定。

人才队伍建设是养老服务业发展的重要支撑，当前我国应加快养老队伍建设，加大对养老服务从业人员的培养力度，满足养老服务需求。一要充分利用职业技能培训中心这一平台，做好养老服务从业人员的岗前培训与岗位技能提升培训工作，提高养老护理人员的服务水平。特别是要加强对城市及农村中没有技术的中年妇女同志的岗前专业化培训，提高她们的服务技能，从而把庞大的劳动力资源转化为有一定养老服务专业能力的从业人员。二要积极探索建立引入养老服务专业人才机制。包括从职业技术学院、大专院校引进涉老服务的专业人才，如康复医学、老年医疗、老年心理等专业的高级护理及管理人才，要建立专业社工人才引入机制，建立一支具备新型服务理念、知识、方法和技巧的专业的社区服务工作队伍，同时还要加强养老服务志愿者队伍建设〔7〕，建立义工制度，培养年轻人尊老爱老意识，逐步形成以专业养老服务人员为支撑、以养老服务志愿者队伍为补充的联动养老服务机制，提升养老服务水平。三要逐步提高养老服务从业人员待遇，稳定服务队伍。要不断探索完善护理人员薪酬递增机制，逐步提高养老服务从业人员工资水平，逐步规范养老服务业用工制度，提高养老服务从业人员的社会地位，吸引更多从业者加入养老服务业中，从而促进养老服务业健康有序发展。

〔1〕民政部.2013年中国社会服务发展统计公报〔EB/OL〕.http: //www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/，2014-06-17.

〔2〕国务院.中国老龄事业发展“十二五”规划〔EB/OL〕.http:// www.china.com.cn/policy/txt/2011-09/23/content_23478923. htm，2011-09-23.

〔3〕国务院.国务院关于加快发展养老服务业的若干意见〔EB/ OL〕.http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704. htm，2013-09-13.

〔4〕刘益梅.社区居家养老服务模式的实现路径探讨〔J〕.新疆师范大学学报，2014（2）.

〔5〕马哲，李寰.我区推动社会力量成为养老服务业主角〔N〕.法治新报，2014-06-24.

〔6〕马旭.中国需要养老服务人员1000万目前合格人员仅有2万〔EB/OL〕.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/06/c_119646802.htm，2014-03-06.

〔7〕李曼音，张磊，纪芬叶.关于推进多元化养老服务业发展的思考〔J〕.湖南社会科学，2014（1）.

Suggestions on Accelerating the Development of Pension Service Industry——Take Bengbu City

LI Hong-feng
（The CPC Bengbu City Committee Party School，Bengbu 233040，China）

The development of pension service industry is related with the people’s livelihood，social stability and economic development.It is necessary to accelerate the development of it and provide more excellent pension resources to solve the problems of supporting old people.Hence，we must perfect planning and make reasonable layout，propelling ordered development of pension service industry;optimize structure of financial investment，accelerating rapid development of it;develop community and home pension service for the aged，increasing supply of it;guide orderly development of market，promoting standard of pension service;and speed up the construction of employees who provide service，supporting the development ofpension service.

agingpopulation；pension service；pension resource；Bengbu City；community and home care for the aged

C913.7

A

1009-1203（2015）04-0059-05

责任编辑 梁华林

2015-06-05

李红凤（1974-），女，安徽灵璧人，中共蚌埠市委党校马列基础理论教研部副教授。