我国古代巡视监察制度及其当代启示

薛冰

（中共天津市委党校，天津300191）

我国古代巡视监察制度及其当代启示

薛冰

（中共天津市委党校，天津300191）

我国古代巡视制度在考核官吏、惩治腐败、平反冤狱和考绩政务等方面发挥了积极的作用。我党取得执政地位后，高度重视反腐倡廉建设，大力健全和完善党内巡视制度，并逐步实现了巡视制度的规范化、制度化和科学化。党的十八大以来，反腐倡廉工作逐渐步入新常态，党内巡视工作的开展应积极借鉴古代巡视制度的宝贵经验，通过健全机构、完善机制、加强考核、明确权限、追究责任、重视反馈等途径，不断充实和完善党内巡视制度，为营造风清气正的社会环境奠定坚实的政治基础。

古代社会；巡视制度；反腐倡廉；经验启示

历经几千年的历史演进和朝代更替，中华民族在创造灿烂文化的同时，也积累了诸多宝贵的治国安邦的政治财富，而在我国历史上发挥过重要作用的巡视监察制度，就是其中一项重要的治国经验。深入研究我国古代的巡视监察制度，学习借鉴先哲的吏治经验，对于新形势下加强党风廉政建设、预防和惩治腐败以及进一步完善党内监督机制，具有十分重要的现实意义。

一、建立专职巡视监察机构

我国古代巡视的方式经历了由皇帝亲巡到机构代巡的发展演变。原始社会尧、舜、禹时期的天子巡狩制，即天子对各地进行自上而下的巡察，就是帝王亲自巡视的表现。自秦汉到明清，我国古代历朝历代都建立并逐步健全完善了考核政务与监察百官的专门机构，诸如都察院和提刑按察司等，定期对中央和地方官吏进行考察和监督，进一步强化中央对地方的掌控以及对地方官吏的考核与监督。由此可见，巡视监察作为我国古代历朝历代维护其统治地位的重要政治手段，受到历代统治者的高度重视，并得到不断强化和完善，对于加强当时对中央各部门、全国各地方以及各级官吏的考绩和监督起到了很大的促进作用，也在一定程度上推动了政风民风的相对清廉和社会稳定。

历史启示我们，巡视监察制度是肃政治吏的重要手段与有效途径，是巩固执政党执政地位和提高执政水平的重要保证与有力支撑。因此，我们党自成立之初就十分注重加强党内自我监督，如早在1925年，我党就建立了中央特派巡视员制度，由专人负责监督党纪。1937年5月，党中央讨论通过了我党第一个专门规定巡视监察制度的法律文件――《中央巡视条例》，将党内巡视监察制度作为党的自我监督的一项重要制度确立起来。此后由于抗日战争、解放战争的爆发及新中国成立后繁重的恢复和重建任务，党对党内巡视工作的实践探索中断。党的十一届三中全会之后，出于在新的历史条件下加强党内监督和反腐败斗争的需要，恢复建立和完善党内巡视制度就变得极为迫切。在此情况下，1990年3月党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，特别强调要建立党内巡视监督制度。1996年3月，中央纪委制定并下发了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，并开始向中央部门和地方派出巡视组。2003年8月，中央纪委、中央组织部巡视工作办公室和巡视组正式成立。与此同时，《中国共产党党内监督条例（试行）》的出台，再一次以规范性文件的方式确立了党内巡视监督制度，并确立了定期专门巡视制度，随后各省（区、市）也相继成立了巡视机构。2007年10月，党的十七大将巡视制度正式写入党章，再一次将巡视监督制度提升到党的自身建设的战略高度。随后，党中央于2009年7月颁布实施了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，同年12月，“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”。在巡视监察机构设置上，党中央以及各省、自治区和直辖市设立巡视工作领导小组，分别向党中央以及各省、自治区和直辖市党委负责并报告工作。巡视工作领导小组下设办公室，并根据各地实际情况和需要成立若干巡视组。巡视组包括组长、副组长和巡视专员，实行组长负责制。巡视组对上级党委负责，职责是对下级党组织领导班子及其成员进行监督。

二、构筑自上而下的巡视监察机制

我国古代历朝历代巡视监察的机构和体制不尽相同，但都遵循独立进行巡视监察而不受外界干涉的原则。履行巡视监察职责的官吏，只对皇帝或者委派部门负责，不受无关部门甚至上级官吏的干预和影响。与此同时，为了保证巡视监察官吏充分有效地行使独立监察职权，历代统治者都充实完善相关制度，确保巡视监察官吏完全、独立和有效地行使监察职权。例如明朝规定，派驻地方巡视监察的官吏必须经过皇帝的亲自询问和考核，并由皇帝亲自任命，完成对地方的巡视监察后向皇帝复命并向委派部门汇报巡视监察情况。这种独立行使巡视监察职权不受外界干涉和影响的监督方式，提高了巡视监察的震慑性和实效性，对于全面了解地方官员廉洁勤政的真实情况、规范官员行为起到了积极的作用。

在现代社会，不论在何种体制的国家，权力都是一把双刃剑，既具有有效性和推动性，同时又具有侵略性和独占性。不受监督的权力仿佛脱缰的野马，后果不可想象。长期以来，在我们党内，对领导班子特别是“一把手”的监督，始终是党的自我监督的“软肋”和难题。如在现有领导体制内，同级纪委很难对同级党委形成有效的监督，使得对于“一把手”很难形成有效的监督。对于权力的制约和监督始终是备受关注的问题，权力一旦脱离有效的监督必将产生权力寻租，进而造成贪污腐败。政治文明发展的路径告诉我们，制约和监督权力既要依靠自我制约，更需要通过制度规范以限制权力。目前我们党采取的是自上而下的监督方式，巡视机构由上级党委任命并授权，不受地方利益团体或者裙带关系的制约，可以消除和避免“同级监督太软”的现实弊端。与此同时，党内巡视监督制度能够发现同级纪委难以发现的问题和线索，能够充分提高巡视监督的针对性和实效性。

三、注重巡视机构成员的选拔、任命和监督考核

我国古代对巡视监察官吏的选拔任用相当严格。纵观我国古代历朝历代对于巡视监察官吏的选拔任命，普遍需要具备以下基本条件：一是有公正廉洁的品德，这是担任巡视监察官吏的重要前提；二是刚正不阿，直言敢谏；三是博学多识，明于礼法；四是有在地方州县或朝廷某些基层部门任职的经验。我国古代巡视监察是官员代表皇帝对中央各部门和全国各地方进行考核、察举和监督，巡视监察的过程和结果往往影响到中央集权的巩固和地方的发展稳定。因此，我国古代中央政府都非常重视巡视监察官吏的选拔和任命，严把选人用人关，以保证巡视监察工作的成效。

新形势下的党内巡视工作需要造就一支清正廉洁、经验丰富、公道正派和纪律严明的巡视工作干部队伍，这既是我国古代巡视制度对党的巡视工作的重要启示和经验传承，同时也是推动党内巡视工作不断完善和持续深入开展的关键所在。这就要求在巡视机构成员的选拔、任命和监督考核等方面必须做好以下几方面工作：首先，严格选拔任用专职巡视工作人员。巡视组正副组长应当从即将离开工作岗位并具有一定级别的领导干部中选任，充分运用他们政治经验丰富、政策掌握清楚并且工作精力充沛的优势。在实践中，可通过采取组织选调、个人自荐、单位推荐和公开选拔等方式，选用作风优良、公道正派、清正廉洁、立场坚定、理论涵养高和政治素养强的同志进入巡视工作干部队伍，特别要注重选拔那些具有纪检监察工作经验和诸多领域任职经历的干部，造就一支能够适应复杂多变的社会形势、具有较高的理论水平和专业技能以及政治经验丰富的巡视工作干部队伍。其次，建立健全巡视工作人员的待遇保障机制。应建立并实施巡视工作人员的职务晋升、交流轮岗等机制，激励巡视工作人员全身心地投入到党内巡视工作中去，消除他们的后顾之忧，保持巡视机构的生机和活力。同时，要注重对巡视工作人员的监督考核，对于不能胜任或者不适宜继续从事巡视工作的，应及时作出调整，以确保巡视工作队伍的清正廉洁。再次，注重提升巡视工作人员的政策水平和业务素质。应充分利用巡视工作间隙，组织巡视工作人员进行政治理论学习，提高巡视工作人员的党性修养和业务能力，提高他们的政治敏锐性和高度责任感。与此同时，要定期了解和掌握其他国家对于公职人员监督的先进经验和有效做法，结合我国国情加以吸收和借鉴，切实提高巡视工作的针对性和实效性。第四，加强巡视工作人员自身监督和作风建设。巡视工作人员应当强化政治意识、大局意识和责任意识，本着对组织、被巡视单位、广大人民群众高度负责的态度认真做好巡视工作，严格依法依规开展巡视工作，客观公正作出评价，实事求是地发现问题和提出意见建议。巡视工作人员应当严格遵守巡视工作的各项纪律和规定，自觉树立良好形象。

四、明确巡视监察的职责权限

我国古代中央政府对于巡视监察官吏职责权限的规定具有位卑而权重的共同之处，承担巡视监察职责的官吏往往级别品秩不是很高，例如明代的监察御史为秩正七品，同地方的芝麻县官，给事中仅为从七品。但承担巡视监察职责的官吏往往权限很大，并且监察范围非常广泛。纵观我国古代历朝历代巡视监察的职责范围，概括起来主要包含如下四个方面：一是考绩官吏，察举违法；二是复核昭狱，处理冤情；三是考核政务，体察民情；四是宣政布道，选拔人才。与此同时，我国古代中央政府为了明确巡视监察官员的职责和权限，制定并完善了相关巡视监察法规。例如汉代制定的《刺史六条问事》及隋代在总结继承前朝基础上颁布实施的《刺史巡察六条》，成为自汉代开始中央派遣到全国各地开展巡视监察的官员所遵循的规定，内容涉及官吏住房、违法乱纪、徇私枉法、冤假错案、用人失察、包庇族人、贪污受贿等许多方面。唐代制定的《巡察六条》比汉六条、隋六条的范围还要广泛。明代在吸收借鉴前朝的基础之上，先后制定了《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和《御史回道考察法规》，进一步明确了巡视监察的职责权限。纵观历朝历代所制定实施的这些巡视监察法规不难发现，其都明确了巡视监察官员的职责权限，使得巡视监察官员在法律的框架内开展巡视工作，这既是对出巡官员职责的明确，也是对出巡官员行为的约束。

现阶段，中央和地方党委的党内巡视监察机构，对于中央巡视组和各地方巡视组都明确规定了职责权限。我国现今的巡视干部并不完全等同于古代的“钦差大人”，其工作是对各级纪委和组织部门监督管理考核干部工作的一个补充，即他们既不能直接查处承办案件，也不能直接考察任免干部。由此可见，巡视干部只具有知情权、调查权、监督权和建议权，对于巡视过程中所发现的党员干部违法乱纪行为的证据和线索，应当依据干部管理权限和归口管理、各司其职的原则，分别移交纪委和组织部门或者有关部门处理并跟踪督办。近年来，中央和地方各级党委为适应新的经济社会发展要求和提高巡视工作实效，对各级巡视组提出了新的要求，以适应习近平总书记提出的发展新常态。中央和各级党委对于巡视组职责权限的明确规定，既保证了巡视组深入了解所巡视地区的真实情况和存在的问题，切实提高巡视工作的针对性和实效性，又避免了巡视组越权干预被巡视地区的日常工作，有利于被巡视地区的经济社会发展和地区稳定。

五、设立巡视官员的责任追究机制

我国古代历朝历代为了防止巡视监察官吏与被巡视地方官员相互勾结，惩罚巡视监察官吏巡察不力，都设立了巡视监察官吏的责任追究机制。例如宋代中央政府为了避免监司利用手中的权力与被巡视地方官员相互勾结，明确规定监司要上报巡视监察的具体安排，将巡视的时间安排上报尚书省，如果其未在规定期限内履行巡视监察职责，将受到惩戒。又如明朝规定：“（御史）出按复命，都御史覆核其称职不称职以闻。凡御史犯罪，加三等，有脏从重论。”这些充分体现了我国古代中央政府在赋予巡视监察官吏巡察大权的同时，为了防止巡视监察官吏与被巡视地方官员相互勾结以至瞒而不报或者不据实上报，明确规定了巡视监察工作的原则要求和责任追究机制，有效地避免了巡视工作流于形式，提升了巡视监察工作的成效。

我们党的党内巡视工作是巡视组受中央和上级党委委派对下级党组织及其领导班子进行监督的一项重要而严肃的工作，目的是通过上级委派巡视组对被巡视地区领导班子及其成员的作风行为进行考核和监督，以及时、准确和全面地发现被巡视地区所存在的问题，特别是广大人民群众普遍反映的问题，移交相关部门处理并监督落实。巡视工作如果流于形式，将严重影响到巡视工作的成效，使得巡视工作失去意义。因此，对于巡视组及其工作人员应设立明确的责任追究机制，确保巡视工作得到深入有效的开展，也有利于强化巡视干部队伍的职责意识。为此，《中国共产党巡视工作条例（试行）》第四十一条和四十二条专门规定了巡视人员的“纪律与责任”。针对一些地方干部不如实汇报真实情况、不如实反映真实问题的现象，巡视干部应当在掌握官方数据的同时，注重倾听普通党员干部特别是广大人民群众的意见和建议，及时发现党员干部和人民群众普遍关注的问题和领域，考察地方干部是否将人民群众生活水平的提高放到治理施政的首要位置，是否长远规划所在区域经济社会发展各项事项，是否妥善处理和解决干部群众普遍反映的矛盾问题。只有切实解决好被巡视地区党员干部中存在的矛盾和问题，及时惩治贪污腐败和违法乱纪行为，才能有效改善党群干群关系，保持党同人民群众的血肉联系，从而实现被巡视地区的和谐稳定与持续发展。

六、重视巡视结果的整改反馈和监督落实

巡视监察工作的本质和目的在于发现问题并妥善地解决问题。因此，我国古代中央政府在巡视监察工作中都遵循“大事奏裁，小事立断”的巡视监察成果运用原则，即重大事情上报朝廷解决，非重大事情由巡视监察官吏就地解决处理。例如明代御史巡按各地，完成任务返回都察院，称为回道。回道御史必须将巡历地方的办事经过，按照御史回道考察所列项目，列举具体事实，将已完、未结、处理过程等开奏明白，并造册上报。由都御史依据巡按通例及回道考察所定法规，进行考察核实。对于失职违法、处置失宜、用心酷刻或擅作威福等事宜，指实参奏。

我们党开展的党内巡视工作，就是通过中央和上级党组织委派巡视组对相关单位和地区进行监督检查，及时受理党员干部和人民群众普遍反映的问题，根据干部管理权限和归口管理的原则，将相关问题和线索移交给有关部门进行处理，并跟踪回访落实整改情况。相关部门对于巡视工作过程中发现的问题如果不及时进行整改和纠正，将会直接影响到巡视工作的成效。可见，通过巡视工作掌握和发现被巡视地区存在的问题和线索，并且客观、彻底地解决这些问题和矛盾，不断提高巡视工作的水平和实效，才是巡视工作的真正目的之所在。由此，《中国共产党巡视工作条例（试行）》列举了11个条款对巡视成果的运用加以规定，大约占据全部条款的1/4，充分体现了巡视成果的运用在整个巡视工作中的重要地位。可以说，重视巡视结果的整改反馈和监督落实，是检验巡视工作成效的试金石，其对于彰显巡视工作的针对性和有效性具有根本性作用。巡视工作人员应通过跟踪回访被巡视地区或者单位的整改落实情况，对整改落实的效果作出评估，以确保巡视工作取得实效。

〔1〕王仰文.我国古代巡视制度的现代观察〔J〕.兰州学刊，2010（2）.

〔2〕朱妍丽.我国古代巡视制度与国外巡视制度比较之借鉴〔J〕.理论导报，2010（8）.

〔3〕刘丽瑛.加强巡视干部队伍建设〔J〕.中共山西省委党校学报，2013（5）.

〔4〕王云.明代巡视制度及其历史启示〔J〕.兰台世界，2014（7）.

〔5〕魏佐国.汉唐巡视制度的历史透视〔J〕.江西行政学院学报，2010（10）.

〔6〕李崧.改革创新巡视制度的路径分析〔J〕.理论视野，2011（2）.

Ancient Chinese Inspection System and its Contemporary Enlightenment

XUE Bing
（The CPC Tianjin City Committee Party School，Tianjin 300191，China）

Ancient Chinese inspection system played a positive role in impeaching the lawbreaker，evaluating government officials，punishing corruption，rehabilitating unjust verdict and checking government affairs etc.After taking power，the CPC paid high attention to implementation of combating corruption and building a clean government，strengthened and perfected inner-party inspection system，realizing its standardization，institutionalization and being scientific.Since the 18th Congress of the CPC，combating corruption has stepped into new normality.So，the inner-party inspection should refer toancient experiences，enrich and perfect inspection system by strengthening organization，perfecting mechanism，enhancing evaluation，making clear limits of authority，investigating responsibility，paying attention to feedback and so on，then laying the political foundation for building a healthy society.

ancient society；inspection system；combat corruption and build a clean government；experience and enlightenment

D262

A

1009-1203（2015）04-0041-04

责任编辑 冯耀明

2015-06-28

2014年度天津市党建研究会重点研究课题。

薛冰（1981-），男，天津人，中共天津市委党校法学教研部副研究员。