优化南京市域治理体系新方略研究*

甘文华

(南京市委党校哲学与文化教研部 南京 210046)



优化南京市域治理体系新方略研究*

甘文华

(南京市委党校哲学与文化教研部 南京 210046)

优化城市治理体系，实现治理能力现代化，不仅是国家治理体系中子系统的完善，更是城市繁荣、地区发展的战略性建构。南京作为苏南现代化建设示范区的核心城市，在“两个率先”的现代化建设进程中，较早开始了治理体系和治理能力现代化的探索，取得了不少成效。进一步优化南京市域治理体系，要搭建“一核多元”的市域治理体系；压缩层级，服务前移，建立平台化服务体系；组建基层治理委员会，优化利益诉求表达机制，畅通群众诉求渠道；强化依法治市理念，把城市管理引上法治执道；多种方法并用，注重采取市场手段和“软法”。

治理体系；城市治理；南京

在国家治理体系和治理能力现代化这一宏大主题之下，城市如何在推进永续发展的基础上，形成一个良好的治理体系，培育与城市发展相适应的治理能力，已经成为城市发展的重要议题。我们在长期的城市管理实践中积累了丰富的、独到的、有效的经验，相关的理论研究、对策研究也取得了许多重要的进展，随着经济社会的进一步发展和国家治理理念的创新，特别是城市现代化进程的推进，城市治理又增加了更多的内容，面临更为复杂、更为艰巨的任务，这使得城市治理体系和治理能力现代化更为迫切，更具有现实针对性和意义。优化城市治理体系，实现治理能力现代化，不仅是国家治理体系中子系统的完善，更是城市繁荣、地区发展的战略性建构。

一、南京市域治理体系的新进展

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，南京作为苏南现代化建设示范区的核心城市，在“两个率先”的现代化建设进程中，较早开始了治理体系和治理能力现代化的探索，取得了不少成效。

1.向社会放权，消除社会化治理体系落差。2013年年底，南京市委十三届七次全会提出，当前南京改革要解决社会化治理体系的落差，加快构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障”的社会治理体制。全会明确提出，南京原有的体制机制已经不适应发展需要，主要表现为：社会组织发育和社会活力不足同时存在，各类社会主体无法有效参与社会和城市治理。因此，要更加注重向社会公益组织、社区放权。2014年6月，市政府出台《关于深化行政审批制度改革实施方案》，通过调查行政审批事项家底、建立行政审批事项清单、落实取消和下放行政审批事项、推进简政放权、建立长效机制等一系列政策措施，实现行政审批制度改革从量变到质变。在前期清理行政审批事项83个行政审批项目的基础上，取消和下放47项行政审批项目，其中取消16项，下放31项。2014年11月，南京市政府向社会公开194项市直各部门目前保留的行政审批事项清单，“锁定”各部门行政审批事项“底数”——各部门不得在公开的清单外设立和实施其他行政审批，彻底实现“清单之外无审批”。这也就意味着，目录一出，政府与市场的边界将会区分开来。

由社会组织承担一些社会管理和公共服务工作，是国际上较为普遍的做法。发达国家拥有大量社会组织，在经济、社会、科技、文化、环保等各个方面发挥着重要作用，极大地提高了政府效能和社会治理水平。2014年，南京市将“推进社会组织改革发展”列入市委市政府综合改革重点任务，全面推进社会组织培育发展。同时，全市11个区全部建成以培育发展社会组织为主的综合性平台，新增建成6家街道级社会组织孵化基地或发展中心。2014年4月成功举办了第二届南京社区暨社会公益服务项目洽谈会，共有近2000个项目，带动资金5000多万。同时，推进行业协会商会脱钩，改变“行政化”倾向，落实政府购买服务政策，支持社会组织更好发挥作用。

面对着社会利益主体与利益诉求多元化的总体趋势，以行政管控为主的社会管理方式，已难以解决社会矛盾多发问题，也难以提供群众日益多样的公共服务，甚至“做得越多，越不讨好”，增加了社会稳定风险和公共服务成本。政府向社会充分放权，消除社会化治理体系的落差，形成不竭的社会动力源，更好地发挥社会力量在管理社会事务、反映利益诉求、协调利益矛盾、促进社会和谐稳定中的作用。

2.“三社联动”，丰富社会治理主体。探索社区、社工、社会组织“三社联动”是江苏省推动政府转型、丰富社会治理主体的重要做法，南京更是这一做法的先行者和探索者。2012年12月，南京市印发了5个关于民政转型升级和指导“三社联动”工作的专门文件，出台以财政投入为主的公益创投实施意见，以及社会组织登记制度改革文件，并腾出1000多平方米的场地用于建设南京市社会工作园，发挥其创新引擎、联动载体等作用；全市各区建成社会组织培育孵化基地，约三分之一的街道建有综合性的社会工作创新实体。社会工作园彰显了三大特色：一是突出南京公益创投特色，彰显财政投入与社会投入相结合、项目引领与专业推进相结合、开放运作与市区(县)联动相结合、资金扶持与培育督导相结合的“四个结合”特征，推动创投项目落地生长；二是修订完善专业评估办法，加强跟踪督导，努力扶持重点创投品牌项目，力求在资金扶持额度、吸纳专业社工从事创投项目以及拓展创投项目覆盖面上有新突破；三是围绕“四个中心(创投项目开发中心、评估中心、培育中心和社工实务培训中心)+项目运作集聚区”的布局，推动市社会工作园实体化运作，努力形成点、线、面有机结合的网络体系。如今，南京市社会组织总数已达2.4万家，每万人拥有社会组织近12个。随着全市社会组织数量的稳步攀升，质量的不断改进，社会组织在承接政府职能、参与社会管理、提供社会服务方面发挥着日益显著的作用，已成为我市经济社会发展中不可或缺的重要力量。

与此同时，南京市在江苏率先推出社区社会组织备案制度，并拨款鼓励其备案转登记；明确社工可带薪创办社会组织、申领公益创投项目；下发《关于进一步推动社区社会组织发展的指导意见》，多管齐下。为了引导“三社”发展紧贴需求，南京市将街道内设科室整合为若干服务中心，鼓励社区行政事务向街道服务中心上移，无偿或低偿向社会组织开放社区办公用房，为社会组织在基层腾挪转移空间，以实现“三社”高效、有机地联动，从而引领以“多元主体”为特征的社会治理。

3.加强网格化管理，提高城市治理水平。网格化管理是指以信息化为手段，综合集成各种管理服务资源，在特定的社区网格内，及时发现并综合解决各类问题，更好地满足群众需求和管理需要的一种创新模式和机制。早在2012年，南京市就启动城市网格化管理，各主干道及街巷将陆续成立由城管、公安、交警组成的巡防队伍，路长、片长对各自责任区的环卫、市容、公用设施、绿化、治安等实行综合管理。街道作为一级网格，社区作为二级网格，社区内子网格作为三级网格。其中，三级网格主要包括以下两种类型：以相对封闭的居民小区或若干栋居民楼建立的“楼院型”网格和以相邻驻区单位、辖区商业街、市场、写字楼等建立的“单位型”网格。街道办事处主要负责人任“片长”，在主次道路设立“路长”，使区域内的城市巡防管理工作做到无缝隙、全覆盖。针对划分好的网格，以街道为单位，对每个社区网格进行编号，并绘制网格GIS地图。部门力量(主要包括社区民警、交警、环保、工商、质监、药监、综管所、安全生产、结对部门等)经整合后已经有序下沉，充分吸纳党员志愿者、楼栋长、居民小组长等社会力量参与网格服务，形成由社工牵头，其它力量协同的1+N网格服务团队，逐步增强网格解决问题的能力。每个网格“六个一”配置，即一块楼栋网格公示牌、一张网格服务卡、一个网格服务包、一本网格巡查手册、一个网格巡防红袖标及一个网格员胸牌，以网格服务规范的细化完善，打造网格服务亮丽品牌。

4.创设标准，提升城市治理能力。经过多年实践，南京市制定并全面实施《南京市城市综合管理指导标准》，涵盖城市主次干道、背街小巷、市政设施等33种类型、共计1900多条标准。如道路清扫保洁标准就要求“十无十净、一降低、本色化”——无果皮烟头纸屑、白色垃圾，无枯枝落叶，无杂草青苔，台阶踏步干净，绿地树穴干净，降低道路扬尘等。重点在管理标准、保障措施、工作制度、考核办法等各个环节上量化、细化和完善，努力实现南京城市综合管理标准化全覆盖。在全市范围内，使每一个管理部门、管理行业、管理单位，每一个社区、居民小区、经营市场、单位(机关、企事业)责任区(院落)等都有自己的管理标准及执行制度，使城市管理工作进入标准化、精细化、制度化长效管理运行轨道。标准的建立实施使得城市综合治理的转型效应逐步显现，城市治理的整体水平会逐步提升，部门联动、社会互动、人人参与城市治理的机制逐步建立，城市治理精细化逐步成为现实，城市治理过程中的矛盾逐步减少，治理成本逐步降低。

二、优化市域治理体系新方略

“城市是经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的主要动力，”[1]是现代工业与第三产业集中的地方，在国民经济和社会发展中起主导作用。因此，城市市域治理体系现代化，对于国家治理体系具有重要的基础性作用。“历代之政，久皆有弊。弊而不救，祸乱必生。”[2]渐进式的改革，固然有利于改革、发展与稳定相协调，社会震荡小，改革经验、改革新路子得以总结和开拓，我国改革开放以来的伟大成就就是在渐进式的改革中取得的。但是，渐进式的改革也是一种松动式的，改革的成果以一种碎片化的形式体现在现实的生活之中，以至于经常出现政策之间的不匹配、不协调，甚至互相矛盾，我们认为，尽管这些问题并不能否定渐进式改革的成效，同时，我们要需要在一定的时间段之后，都改革进行系统的梳理和总体谋划。十八届三中全会提出社会治理体系和治理能力现代化，就需要我们深刻领会“治理”内涵和意义，转变社会管理思路，创新社会管理方式，坚定不移推进社会管理向社会治理转变，切实处理好政府与社会之间关系，不断创新思路和办法消除社会化治理体系落差，最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素，努力把南京建设成为和谐稳定首位市和独具魅力的幸福都市。

1.把握城市现代化的基本趋势，总体筹划治理体系现代化。国家治理体系和治理能力现代化，是我们党继工业、农业、国防、科技这“四个现代化”之后的“第五个现代化”，因此，把握城市现代化发展趋势，是实现治理体系和治理能力现代化的重要前提。

城市现代化发展是时代的主旋律，随着全球化、信息化进一步加速，信息经济、网络经济、数字经济和生物经济等新经济类型的不断崛起，现代城市面临着多方面的严峻挑战和发展机遇；同时城市空间结构、产业结构、教育模式、生活模式以及人与自然、人与人之间的关系都面临着有史以来的最广泛、最深刻的社会巨变和创造性的重构，因此，不仅传统的治理方式不能适应城市的发展，而且今天的治理方式也必须为未来留下足够的空间。我们认为，治理体系现代化要确立以下理念：一是治理现代化要以解放和发展生产力为基本目标，就是要通过改革和发展，进一步改变束缚生产力发展的体制障碍，建立起充满生机和活力的经济体制。二是治理现代化要以人为核心，城市的形态必须从生活本身的结构中发展起来，在城市的重建过程中要以人的需要为基本立足点。三是治理现代化要立足于文化，文化是城市的命脉、灵魂，是城市发展的动力源泉。四是治理现代化要运用和体现现代科技进步成果，古老的治理方式在适应其时代上起到了重要作用，世易时移，现代化科技成果的运用，不仅有利于城市治理能力的提高，更会促进科技进步、城市发展。我们认为，在这些理念的观照下，全面筹划城市治理体系和实现治理能力现代化，既是对渐进式改革的阶段总结，又是顺应时代发展潮流的重要基础。

2.把握城市市域治理体系的战略要点。当前，城市市域治理体系需要关注的内容有，维护社会和市场秩序，防范、处理天灾人祸等社会风险，调和、处置社会纠纷和冲突，提供现代化优质教育服务，关注流动务工人员、农村留守老妇幼等特殊人群，引导和监管基于互联网的“虚拟社区”等。治理内容纷繁复杂，时常使我们顾此失彼，甚至疲于应付。因此，把握治理体系的战略要点十分关键。我们认为，一是充分发挥人大职能和刚性监督作用，这是治理体系的基础。充分发挥政协的参政、议政作用，人民代表大会制度和政治协商制度是我们国家的根本制度，因此要从这一根本制度出发，从人大代表和政协委员的产生，到增强和提高人大代表、政协委员履职能力，从人大和政协作用的发挥，到人大和政协联系群众的机制，从人大政协的参政议政，到人大政协的监督职能，进行系统设计和总体推进。二是源头治理，这是治理体系的根本方法。当前社会矛盾多发的重要原因是一些基层政府和干部在处理群众利益问题上，以道德和政治来取代利益诉求，漠视群众的现实利益，没有树立把改革成果更多惠及百姓的理念。实践证明，只有让广大群众从党和政府的方针政策中获得实惠，才能从源头上减少社会矛盾。三是系统推进，这是治理体系的关键所在。改革总是从点到面，从局部到整体，因此政策的碎片化痕迹明显，但是改革到一定阶段，必须加以统筹，避免社会上的比较落差。四是群防群治，这是治理体系的重要途径。治理体系的重点在基层，要主动适应经济社会发展新要求，善于依靠基层组织和广大群众，提高预防化解社会矛盾的能力和水平，要健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，努力把城乡社区建成政府社会管理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。五是依法治市，这是治理体系的重要保障。社会各个层面都要牢固树立法治观念，把社会治理的方方面面，特别是政府决策、公务执法以及公检法的日常运作纳入法治轨道。

3.探索信息化条件下的城市治理方式变革。信息化的力量正在改造世界，不仅中国面临前所未有之大变局，整个世界都将如此。治理体系和治理能力的现代化，毫无疑问要适应这一深刻的社会变迁。传统上，基于管理层次和管理幅度的反比关系，要求管理按照业务种类进行细分，使得社会管理分块进行，那么，信息化条件下，城市治理空间得以提升，结构扁平化和综合治理已经成为可能。我们认为，一是整合信息资源，构建以公众为中心的服务模式。二是依托物联网、云计算等应用理念及技术成果，支撑数字化、网络化、移动化、互动化的城市管理新模式。三是以注重亲民和便民为出发点，实现民生服务多方互动。四是推进智慧化应用和产业良性联动，实现信息产业和传统产业实现融合发展。2014年11月，南京市印发《关于加快智慧南京建设的意见》，明确南京将在2020年建成国内一流的智慧城市，聚焦加快提升基础设施智能化水平、构建精细化城市管理体系、完善便捷化公共服务体系、建设现代化产业发展体系、实现网络安全长效化管理五方面工作。未来3年，南京智慧城市建设将完成37项重点工程，完成智慧南京中心二期、综合运输管理系统、工商综合执法指挥系统、国土资源管理智能化项目、气象灾害监测预警一体化平台等项目，以及城市智能门户、智慧交通、智慧旅游、电子商务开放平台等一批信息惠民综合服务应用工程，逐步完成城市视频监控智能应用系统、安全生产监管综合信息平台、智慧城管综合业务平台、智慧警务、智慧医疗、智慧社区、智慧人社、智慧教育、智慧养老、公共文化信息资源开发和服务体系建设领域的一批重点工程，着力推动以资源开发利用为主线的信息服务整合，以业务为重点的办事协同，以公众为中心的多渠道服务，以互联网思维积极探索推动以政府为中心的管理型政府向以公众为中心的平台化政府转变，加快推动新区以政府为中心的服务模式向以公众为中心的服务模式转变。一个具有“透明化，互动化、协同化、参与化、个性化”特征的平台化政府，实现各系统之间的各种类型的数据和信息的交换，可以缩短企业及市民的审批时间，提高政府办事效率，提升市民和企业对政务服务的满意度，推动城市范围内的政策的统筹性，降低比较落差。

三、优化南京城市市域治理体系的若干对策建议

在一定意义上，城市已经成为一个具有众多人口、专业分工、特有的公共设施、共同的文化制度的区域共同体。在这个共同体中，社会经济交往频繁，利益分化带来的冲突也相对多发，因此，将城市作为国家治理体系的基本单元，对国家治理体系和治理能力现代化具有重要基础作用。优化南京市域治理体系，我们认为，当前可从以下方面着手。

1.搭建“一核多元”的市域治理体系。一方面，治理体系的主体应该由单一化转变为多元化,政府、企业、社会组织、居民等成为公共事务的多元主体；另一方面,对于城市发展、规划、建设等政策决策以及公共事务的处理要转变为平等对话、多方沟通、民主协商等方式，从而建立起彼此之间的一种平等互惠的关系；而更重要的是要在党组织核心的总揽全局、统筹各方,形成合力,促进资源的合理分配,促使多元主体的有效协同,各司其职,各取所需,实现治理愿景的最大化。

2.压缩层级，服务前移，建立平台化服务体系。城市应该在市级层面统筹各项政策，避免城市区划带来的政策落差；政府内部程序应该成为一个“黑箱”，即办理各种公共事务应以事务为中心，而不是政府部门为中心；政府服务体系应该以信息化平台为基础，实现信息共享。具体来说，一是建立起全市统一的政府服务标准、程序、时限等，并使之标准化、一体化，避免行政区划、身份等的差别化；二是现有政府行政服务中心小型化、一站式服务，并在交通便利、人口密集的区域设立服务中心，为群众提供“一窗式受理、一站式办结、一条龙服务”，使群众有事能办理、快办理；三是统筹各类信息，利用计算机云技术，实现信息的集成，各单位按权限使用，统一管理，并提供各类信息的咨询服务。

3.以人大代表、政协委员、基层政府、社会组织等组成基层治理委员会，优化利益诉求表达机制，畅通群众诉求渠道。一方面，要充分发挥人大代表、政协委员等反映公众利益诉求的积极作用，另一方面要充分发挥社会组织在社会治理中的作用，切实保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，要实现治理委员会的网格化和全覆盖。

4.强化依法治市理念，把城市管理引上法治执道。党的十八届四中全会上做出了全面推进依法治国若干重大问题的决定，在城市治理过程中，应树立“法无禁止皆可为，法无授权不可为”的法治理念，切实做到依法行政，督促所属职能部门依法履职，依法规范行政行为，并依法管理各类社会组织，监督社会组织依法依规活动，以法律手段解决各类矛盾，处理公共事务。

5.多种方法并用，注重采取市场手段和“软法”。实践证明，市场是迄今为止最为有效的资源配置手段，市场手段和法律手段、行政手段配合使用，也是国际上社会治理的通行做法。软法是相对于硬法而言的，在社会治理的语境下，软法实现治理目标的手段更强调公共主体与私人主体之间的对话、协商和协作，起着增强公民主体意识与促进社会自治、填补硬法的不足，降低立法与执法成本、防止公权力滥用的积极作用。因此，在社会治理的实践中，要注重多种方法并用，同时要注重采用市场手段。

[1]列宁全集(第22卷)[M].北京：人民出版社，1990.358.

[2]范仲淹.答手诏条陈十事.范仲淹全集[M].成都：四川大学出版社，2007.524.

(责任编辑：育 东)

2014-12-25

甘文华(1973-)，男，安徽太湖人，南京市委党校哲学与文化教研部讲师，主要研究方向：马克思主义哲学。

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1672-1071(2015)01-0108-05