地方政府公信力和执行力建设*——基于南京实践的研究

陈 华 马建珍

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)



地方政府公信力和执行力建设*
——基于南京实践的研究

陈 华 马建珍

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

政府公信力和执行力是审视地方政府治理有效性的两大重要维度，也是当前地方政府亟需解决的现实问题。基于南京的实践研究，本文认为，当前地方政府公信力和执行力建设面临诸多现实挑战：如政府治理绩效及能力的局限性(体现为政策的延续性、稳定性、前瞻性不够等)、权力运行的规范性不足、公开透明度不够、公共沟通不当等典型问题。为此，应当以政府治理的公共性、政府能力和绩效、政府体系规范化、公共沟通等方面作为着力点，大力推进地方政府公信力和执行力建设。

公信力；执行力；地方政府；治理

一、公信力和执行力：审视地方政府治理的两大维度

十八届三中全会强调，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力”。在我国全面深化改革的背景下，如何通过政府治理的改革，切实增强政府的公信力和执行力，构建公众高度认同的“服务型政府”和“法治型政府”，已经成为改革继续推进必须面对的重大问题。同时，对于各级地方政府来说，公信力和执行力已经成为掣肘政府治理有效性的关键因素，更是其必须面对和解决的迫切现实问题。

政府公信力是指公众对政府的信任及其程度，是公众对政府心理上的认知和评价。而政府执行力是指政府执行过程中所表现出来的能力和有效性。政府公信力和执行力这两者是相辅相成的关系。公信力是执行力的前提和基础，而执行力是公信力的源泉和保障。一方面，政府公信力是执行力的前提和基础，政府公信力下降直接导致其执行力削弱。这是由于，在现代政府治理中，政策的执行完全依靠传统上强制、管制等手段已不可行，执行不是政府单向度的行为，更多的需要公众的理解、支持与合作，否则就难以顺利进行。如果公众对政府失去信任，那么，公众就会对执行持不支持、不合作的态度，特别是在危机或者资源短缺的时候，由于不信任而导致的执行失败更为明显。公众对政府的信任是他们支持政策的重要影响因素。另一方面，执行力是公信力的源泉和保障。政府政令畅通、执行高效、言行一致，也是使政府获得公信力的重要渠道，可以提高政府公信力。可见，在地方政府治理中，公信力和执行力已经成为审视其治理有效性的两大重要维度。

二、当前地方政府公信力和执行力建设面临的主要挑战——基于南京实践的研究

根据相关研究，近年来我国政府公信力整体上有弱化的趋势，但不同层级政府的公信力又具有一定的“层级差序性”特征，政府层级越高，公众对其信任度越高，相反，政府层级越低，公众对其信任度越低。换句话说，我国的中央政府具有最高的公信力，省市政府的公信力居中，而基层政府的公信力脆弱，一些基层政府的公信力甚至已经趋于危险边缘，亟需及时修复。有人认为，一些地方政府的公信力在实践中已经呈现“塔西佗陷阱”的特征，即“当一个政府失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事”。[1]主要体现为：在一些突发公共事件中，对政府发布的官方信息，公众往往持以怀疑态度，而对微博、微信上的小道消息却深信不疑。甚至对官方信息进行反义解读，老百姓成了“老不信”，“不管你信不信，反正大家都不信了”。

近几年来，南京在政府公信力和执行力方面给予了较高关注，也取得了一系列的成效，如大力优化行政流程和平台建设，从初期的“政务超市”发展到市级政务大厅和公共资源交易中心的建成及运作，把实体大厅和虚拟大厅相结合，以“权力阳光运行系统”为依托，实现了“云智慧” 电子政务等。又如政务公开取得了较大进展。2014年，南京根据行政审批制度改革推进情况，将改革涉及的行政审批清单、行政权力清单等“10张清单”的公开纳入市政府信息公开重点工作，目前正在陆续公开；建立信息发布和政策解读机制；突出重点领域信息公开，强化涉及公共利益、公众权益、社会关切信息的公开，从“三公”经费和行政经费到保障性住房、食品药品安全等重点领域，通过公报、网站、微博等途径不断拓宽信息公开的渠道；以“钟山清风”“南京发布”等为代表的系列官方微博在社会上的影响力越来越大。这些都为政府公信力和执行力积累了资源，但不可否认，实践中政府公信力和执行力建设仍然存在以下诸多挑战：

(一)政府治理绩效及能力与公众的期望存在一定差距

一是政府的公共政策缺乏足够的延续性和稳定性。一任官员一套政策，新官不理旧政，政策变更频繁，决策者的更替即意味着政策的变更。事实上这也是当前中国地方政府在政策制定方面的“通病”。正如有些学者指出的，在中国许多城市的发展规划中，假如前任决策者制定城市向东面发展的规划，后任决策者的规划发展方向可以是其他任何方向，唯一不可能的发展方向就是东面。尽管观点犀利，却清晰透视出当今中国地方政府决策之痛，即决策往往随着领导的更替而变更。而对于一个城市来说，规划决策、重大项目决策、基础设施决策等整体层面的重大决策，具有宏观战略的意义，不仅与市民日常工作生活密切相关，影响广泛，市民因此高度关注，而且对城市的未来发展具有深远影响。对于此类重大决策，政府理应从战略的高度加强其长远性、前瞻性、稳定性的整体筹划，更加审慎决策，采取多方参与、广征意见、充分论证等环节，而决策形成之后应当保持一定的延续性和稳定性。如果公共政策变更频繁，不仅导致前期已投入公共资源的巨大浪费，同时在一定程度上动摇公众对政府的信任。

二是一些领域的政策由于缺少全市层面的顶层设计和前瞻性规划，以及缺乏资源的统筹整合，导致了政策执行中“碎片化”现象明显。各区、各部门在政策执行上从各自角度出发，无序竞争、政策碎片化、分散化，导致了资源的内耗。以园区建设和科技人才政策为例，南京市已拥有并建成了近百家各类各级科技园区、紫金创业特别社区、校地共建大学创业园及大学生创业基地，但一些园区在建设与发展中，却存在着项目重复投资建设，园区基础设施、土地资源等未能充分利用，产业布局较为分散，难以形成生产合力，产生品牌集聚效应等一系列问题，导致部分园区呈现同质化发展，甚至恶性竞争的态势。同时，出现各区盲目“引才”的现象，从过去各区招商引资和税源如火如荼的竞争，演变为当前对人才的盲目竞争。有的区为了完成市里下达的人才引进计划的指标，盲目“引才”，不论与本地区既定的产业发展规划是否吻合，只要是高端科技人才，一律积极引进。这就出现了不同区的同质化竞争现象，这不仅会造成全市产业布局的散乱，而且还会造成因重复建设而导致的公共资源浪费。

三是政府解决问题和实践诺言的能力不足。公信力和执行力的一个重要来源是政府解决社会问题、实践诺言的能力，即政府是否能够及时有效地解决社会问题，兑现对公众的承诺。如果一些社会问题已经明显存在，而且公众要求解决的呼声也很强烈，然而这些社会问题却长期无法得到有效缓解，甚至有愈演愈烈之势，就容易使得公众对政府解决问题的有效性及政府能力产生疑问。例如交通拥堵问题、空气污染、雾霾问题、居民区开餐馆油烟噪音、渣土车问题、中小学择校问题等都是公众大量、反复、长期反映的问题，可是由于其治理效果不显著、反复回潮等，已经成为南京的“城市问题群”。这些城市顽症客观上的确存在难以整治、容易回潮等因素，但同样有政府治理不力的主观因素。这些顽症的长期存在，使公众对政府的治理能力产生疑问，削弱了政府的公信力和执行力。

(二)政府治理过程中权力运行的规范性不足

一是一些部门和基层政府逐利现象仍然较为明显。他们在政策制定过程中，把自己置身于利益的角逐中，利用近水楼台的优势获取利益，“利益部门化”和“利益个人化”现象明显。在政策执行中，他们从小团体利益、个人私利出发,对政策各取所需,合意就执行,不合意就不执行。例如，南京各级政府对违章建筑的治理长期以来治而复发，连绵不绝，究其原因，人们发现，不少街道、社区自己带头搭建违章建筑，作为门面房出租谋利。基层政府的带头违法、与民争利行为，不仅损害了政府形象，而且使政府行为缺乏充足的说服力，导致群众以此为理由不配合执行，执行遇到了梗阻。

二是政府治理中自由裁量权的不当使用。政府治理，其依托的法律、政策工具具有相当幅度的弹性，政府行为过程中存在一定的自由裁量。但是，自由裁量权的存在也为政府行使权力的不规范性提供了空间。特别是在城市治理中滥用行政处罚自由裁量权现象较普遍，处理问题随意，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，不仅引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合执法，而且助长了特权思想，滋生腐败，影响政府的形象。

三是政府治理中“规则意识”的缺失。对于政府来说，法治政府应当是“法无授权不可为”，但是实践中政府行为的随意性、违规甚至违法都成了常态。例如，长期以来一些基层官员仍存在维稳惯性思维，奉行“搞定就是稳定”、“摆平就是水平”等官场潜规则。政府行为不是以法律法规为准，而是以“是否影响稳定”作为处理事务的依据，对于那些可能影响到社会稳定的事项，就尽力解决，甚至不讲原则、息事宁人。而对于那些不会影响稳定的事项，则长期拖延，或置之不理，由此形成了“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的恶性循环，把法律规则搁置于一边，由此削弱了整体社会的“规则意识”。此外，政府体系不时被披露出来的权力寻租、权钱交易等腐败现象也使政府公信力和执行力遭到侵蚀。

(三)政府治理的公开透明度不够

如前所述，近年来南京市及各区政府信息公开的步伐不断加快，政府治理透明度在增强。但也必须看到，政府治理的透明度与公众的要求还有较大差距，一些重要制度，如公共财政公开制度、决策公开制度等都尚未建立和完善。同时，政府日常工作的透明度还有待提高。如南京自来水抗生素事件就引发了公众对政府常态治理工作的猜测和质疑。2014年12月25日，央视报道“南京鼓楼区一居民家中的自来水检出了两种抗生素”引发大量关注。南京市相关部门在其官方微博上回应：“供水水质完全达到国家生活饮用水水质标准的106项指标(指标中不包括对抗生素的监测指标)……将针对抗生素进行专项抽样检测。”相关部门此次的回应尽管迅速，却有失妥当，尤其是“国标不检抗生素”的这一回应引来了舆论反弹。市民质疑：“国标不检抗生素”是理由吗？南京自来水一定“安全”吗？市民关心的是含抗生素的自来水到底对身体有多大的伤害，而并非“符不符合国标”，相关部门却顾左右而言他，将问题推给“国标”，这样的回应被认为有偷换概念、避重就轻之嫌。更严重的是，此事件加深了南京市民对政府行为的疑虑和不信任，大家在追问：有关部门在平时的工作中到底有没有本着科学负责的态度对水质进行检测？是如何检测的？检测结果如何、检测报告为何不见公开？

(四)政府治理过程中的公共沟通不当

在一些突发事件的处置中，公共沟通的不恰当往往直接导致政府公信力受损。当今，日益增多的突发事件和公共危机事件本身对政府治理构成了极大的挑战，这时候公众对政府的信任处于一个极其脆弱的状态。此时，政府的任何不恰当行为，哪怕在平时看来极为微小的不当行为，在危机状态下其负面效应被显著放大，容易使政府的信任资源瞬间流失。

例如，2014年5月7日凌晨，南京某公司丢失一枚放射性物质铱-192。9日晚上，微博上有网友发布一张江苏省卫生厅紧急通知的文件截图，文件称，南京某单位丢失一放射源，要求江苏省卫生厅有关医院一旦发现受影响的类似患者，速与南京定点收治医院联系。这条微博发出之后，迅速引发舆论的强烈关注，部分南京市民开始恐慌。10日中午南京市有关部门在其官方微博上证实，确实发生了放射源丢失事件。10日傍晚又发布消息说，“丢失放射源已被找出，并成功地放入铅罐回收”。尽管此事件并没有引发严重的人身伤害后果，但仍然引起了公众一连串的质疑。市民追问，为什么从丢失到找到整整3天之后才公布？为什么在找到之后才公布？而假如没有找到，政府是否打算就此隐瞒信息？我国《突发事件应对法》规定了各级政府应当“统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息”，因此，在处置涉及公众安全的突发事件时，政府有关部门应该及时、准确、全面地公布有关情况。在此事件中，政府相关部门在了解情况之后，应及时公布放射源放射可能造成的影响以及公众应当避免去的区域，以此减少危害，同时能够消除一些误解。而从整个事件来看，相关部门的应对显然是不到位的，信息发布被舆论认为是被动迟滞的。隐瞒、拖延只能引起更大的恐慌，唯一避免引起恐慌的办法就是尽早公布真相。放射源丢失，理应第一时间让公众知晓，这样，公众才会有所戒备，积极防范。而相关部门“闭门查找”的做法，实际上把社会公众都置于风险之中，此事件增加了市民对官方的忧虑和不信任。

三、提升地方政府公信力和执行力的主要着力点

政府公信力和执行力是政府与公众在互动中形成的，在此过程中不可避免地受多种因素影响，既包括客观要素，如政府治理的绩效(以及能力)、政府行为的公共性，同时包括公众感知等主观方面的要素。因此，提升政府公信力和执行力，关键要从政府治理行为公共性、政府能力和绩效、公共沟通、政府体系规范化建设等方面着手：

(一)提高政府治理行为的公共利益性

政府治理行为公平公正、以增进公共利益为宗旨，这是政府公信力和执行力建设的根本。一些学者指出，当公民感觉到政府真正关爱、关心公众，本质上是为其利益而行事时，公民倾向于信任政府。相反，当政府官员偏爱特定个体或特殊利益团体时，公众对政府公正的印象就会消失。可以说，政府制定政策是以公共利益为取向，还是以特殊利益为取向，很大程度上决定了政府信任关系的成败。近年来各地由于政府行为不公正导致的群体性事件频频发生，这些群体性事件中的一个典型现象是，“无利益相关者”的参与越来越多，这些人与事件及当事人无任何利益关联性，可是却越来越多地卷入到群体性事件中，导致小事化大、愈演愈烈，甚至发展为泛暴力化倾向。他们在群体性事件中并无具体利益诉求，只是发泄愤怒和不满，因为他们认为自己平时受到了不公平不公正对待。这些“无利益相关者”参与的群体性事件增多，说明了政府治理行为亟需增强公共性。

公正意味着政策的制定以公共利益为价值取向，而公共利益的形成是各种利益通过多次、反复的对话产生。在此过程中，政府有责任为公共利益的形成提供平台。因此，对于地方政府来说，关键是“执政为民”理念要真正落实，而不是仅仅止于口头。以往的地方治理中, 公众通常被视为被动的接受者或者“搭便车”者, 无法直接和及时地表达自身的意愿和权利，民意成了可有可无的装饰品。而当前，政府应当切实尊重和听取民意，并且创设各种机制使公众利益得以实现。

为此，政府应当创设公众参与和对话机制，加强政府与公众之间的对话。这个对话实质上是政社各方寻求共识的过程，在此过程可以缩小政府与公众之间心理和情感的距离，增强公众对政府的信任感。例如在政府决策过程中，可邀请人大代表、政协委员和有关专家、公众代表列席；在政策执行过程中，对涉及群众利益较多和较突出的问题，通过召开民众质询会的方式，集中进行政府与公众之间的双向沟通；探索民意评价机制，主动、逐步地创造条件，让公众来评判政府的工作。总之，政府更多地通过听证、民意调查、微博互动等主动的方式, 扩充政府与公众交流的领域, 使公众在公共事务中享有更多的话语权,使公共利益得到切实的实现。

(二)改善政府治理绩效及能力

总体来看，政府治理绩效和治理能力主要体现为两个层面，一是政策绩效和政策能力，二是公共服务绩效和能力。因此，一方面，要着力改善政府的政策体系和政策能力。在制定政策时，充分考虑地方实践，把改革的力度、发展的速度和群众可接受的程度相结合，注重超前性和现实性的有机结合，提高政策本身的质量。其中，关键要真正落实四中全会提出的“依法决策机制”。

长期以来，政府决策方面典型的“三拍”现象并不鲜见，即“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”，政府决策具有较大随意性，决策缺乏监督，决策失误没有责任追究，决策者基本不承担决策风险。而四中全会明确提出，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”这些要求如果能够落实到位，将从根本上促使决策者依法行政、审慎决策，改变以往的“走程序”“走过场”决策弊病，倒逼政府官员在决策过程中认真履行法定程序，使公众、专家学者实实在在地参与进来，他们的诉求、意见、建议得到尊重和重视，真正影响到政府决策，有效避免或减少决策失误风险，推动决策的科学化和民主化。

而为了使依法决策机制真正落地生效，应当尽快将党的文件要求转换成法律和制度，主要有：细化重大行政决策法定程序，对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论各个环节作出具体规定，实现规范化；强化合法性审查机制，对那些于法无据甚至违背法律的决策项目，一定要坚决取缔；实行问责制度常态化，对倒查出来的问题要坚决追究责任，以实实在在的成效取得群众信任。

另一方面，着力提高政府提供公共服务的水平和质量。在政府绩效中，不仅包括经济绩效，还包括公共服务绩效。过去，地方政府治理绩效的直观体现是地方经济发展水平，社会对政府的绩效评价指标也只有经济绩效这个单一的标准，而其他方面被弱化或淡化。而近年来的实践表明，公众对地方政府的治理绩效提出了更多要求，不仅包括经济绩效，还有相当重要的方面是公共服务绩效。相关研究也表明，公共服务绩效对地方政府公信力和执行力的影响权重在不断增大。

而当前社会在快速发展和转型，公众的公共服务需求也在不断增加和多样化，要求政府提供更多更有效的公共服务，对政府的公共服务能力和质量形成了巨大挑战。要提高地方政府公共服务绩效，首先政府应当对公众的需求进行深入调查和分析，准确清晰地了解公众的公共服务需求，并对公众需求进行及时有效的回应，使提供的公共服务更具有针对性。同时，不断创新公共服务提供机制，由单一的政府提供公共服务转为多元主体共同提供，发挥不同主体不同机制各自的优势，形成公共服务的合作供给。比如进一步探索推进政府购买公共服务，对于一些政府做不好甚至做不了的公共事务，在政府提供公共服务主体责任不变的前提下，改进政府提供公共服务方式，实现供给方式的市场化、社会化，减轻政府负担，提高行政效能，同时使提供的公共服务更加专业化、特色化，有利于提高公共服务质量，更好地满足多样化的公共服务需求。

(三)加强政府体系的规范化建设

一是在当前的全面深化改革中，以行政审批制度改革为抓手，切实转变政府职能。重点是理顺政府与市场、社会的关系，把政府不该管的、管不好的事项真正放手，简政放权，让市场、社会发挥自主性，从而有效防范政府寻租行为，铲除滋生腐败的土壤，进一步释放市场活力和社会的创造力。

二是完善相关机制。首先，探索政府治理的长效机制，避免“运动式执行”、“形式性执行”等地方治理中的常见弊端。所谓“运动式执行”、“形式性执行”，是指当城市有重大活动，或者要迎接上级检查评比之前，开展轰轰烈烈的集中整治，而当活动或检查评比结束后一切如旧，形成了“整治—回潮—再整治—再回潮”的怪圈。因此，对于地方政府来说，当前普遍的问题是如何形成治理的长效状态而不致于使已取得的成效成为“过眼云烟”。其次，建立和完善行政问责机制，以此保障政府公信力和执行力。相关调查发现，在当前地方治理中，政府公职人员的“第三类状态”已经成为不可忽视的现象，即既没有大错误，也没有明显成就，不求进取，只求过得去、不出事，缺少足够的责任心和进取心。这种“第三类状态”既与政府公职人员缺少责任意识、担当意识有关，也与问责机制的虚化有关。正如李克强总理指出的，“目前在政策落实中确实存在推诿扯皮、搞选择性落实、象征性执行等问题，也存在‘中梗阻’和‘最后一公里’不到位等现象”，“但同时让我担心的，是一些干部缺乏责任意识，遇到困难躲着走，不作为、不担当。这样的‘懒政’更危险！”[2]而要消除这种不作为、不担当的“懒政”，提升公信力和执行力，重点要落实问责，加大对政府及其官员的问责力度，依法惩处政府官员不作为、消极作为，以及腐败、浪费和不诚信等乱作为行为。第三，建立和完善执行评估机制。为确保政策的落实，对政策执行应当引入“第三方评估”机制。政策到底落实得如何、各项公共服务的提供是否有效等，不能由政府自说自话，更要有公众等社会主体的介入，特别是由专业化的社会评估机构开展独立自主的“第三方评估”，进行民意资料的收集和分析评估，并且把客观可信的报告向社会公布。

(四)提升政府信息透明度和公共沟通的有效性

新媒体时代对政府的信息透明和公共沟通提出了全新的要求。新媒体所具有的即时性、开放性、交互性、便捷性传播特质挑战了传统媒介的权利体系与话语权，赋予了公众随机性的意见表达权利，成为影响政府公信力的新元素，对政府公信力的影响也呈现放大效应。这种放大效应对政府公信力来说，既有正面的效应，也有负面的效应。如果政府仍然习惯于传统的议程设置模式，往往会将局部的、孤立的事件演化成影响政府公信力的公共事件。加上网络传播的“蝴蝶效应”和“沉默的螺旋”效应，社会矛盾和冲突不断激化，将加剧公众对政府的不信任、不认同感，降低政府的公信力。

为此，地方政府需要进一步推进政府行为公开透明化，提升公共沟通的有效性。具体而言，主要包括以下方面：一是静态意义的政府信息透明化，即政府各项政策、制度和规范的透明化；二是动态意义上的政府信息透明化，即政府积极、主动、及时、充分地披露政府治理过程中的动态信息，引导公众舆论和社会监督。这种动态披露兼有正负向信息，既有决策过程、事件进展方面的正面信息披露，还要强化政府失范行为等负面信息的披露，通过对政府及官员寻租行为、官员腐化、政绩工程、虚假数字、谎报瞞报等信息的披露，强化失范行为的警示作用。三是政府信息公开的网络建构。充分利用现代媒体，保证信息公开的准确性、及时性、充分性和权威性，促进政府网络工程向基层延伸，及时、准确、充分、全面公开公众关心的热点和焦点问题。

[1]葛晨虹.如何走出“塔西佗陷阱”[J]决策,2011:(11).

[2]中国政府网.李克强：政府公信力是执行力的基础[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2014-07/16/content_2718724.htm.

(责任编辑：悠 然)

本文是南京市重点调研课题“南京地方政府公信力和执行力研究”、南京市委党校校级课题“政府购买公共服务研究”的阶段性研究成果。

2015-01-03

陈华(1974-)，女，福建福州人，南京大学公共管理博士后，南京市委党校教授；马建珍(1964- )，女，江苏常熟人，南京市委党校教授。

D63-3

A

1672-1071(2015)01-0059-06