司法责任制的重心是职责界分

傅郁林

北京大学法学院教授

策 略Strategies

司法责任制的重心是职责界分

傅郁林

北京大学法学院教授

日前，最高人民法院以司法解释文件形式（法发［2015］13号）发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），其内容包括改革的目标和原则、审判权力运行机制的改革、司法人员职责和权限的界定、审判责任的认定和追究、法官的履职保障等，涉及法院组织法、法官法的重要方面，以及程序法的某些环节。可以认为，这是规范本轮司法改革核心即审判权运行机制改革最重要的正式法律文件。然而，由于“司法责任”这一概念此前已被政治化、口语化或情绪化的表达或演绎，当《意见》作为一份由众多法律家参与讨论、质疑和修改并经过法定程序反复修订和最终正式通过的规范性文件出台时，“司法责任制”这一标题性的核心概念已经被先验性地赋予了不同内涵和外延。为避免望文生义和先入为主的解读和适用，很有必要回归法律框架对《意见》进行符合改革目标和基本法理的解读和评析。

一、“司法责任制”究竟是什么？

从党的十八届三中全会提出“让审理者裁判，让裁判者负责”，到四中全会提出“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”，再到党的总书记习近平2015年3月24日在中共中央政治局就深化司法体制改革、保证司法公正进行第21次集体学习时强调“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责”，在这些党的文件和领导人讲话中，“负责”“问责”“责任”这几个关键词汇是混同使用的，“责任=负责=问责”的混用给“司法责任制”的解读植入了先入为主的底色。但《意见》作为规范性文件，须先回到法律文本本身去解读，观照其整个内容和宗旨，依据法律概念的特征进行定义和解读，而不能按照某个领导在特定场合的口语化的表达，甚至断章取义地摘选一个词、一句话、一层含义展开，不符合法律逻辑的演绎。

（一）司法责任制≠司法问责制

司法的三大基本要素，“独立—专业—负责”，是一个完整的体系。“独立”包含司法权限的独立享有和行使，以及确保司法权独立行使的相应职业保障；“专业”指独立行使权限并相应负责的职业能力；“负责”指与独立权限相匹配，以职业能力为基础、以职业保障为前提、以宪法和法律为依据的司法问责。在这个完整的体系中，负责或责任作为与独立、专业并列的狭义概念，往往被替换或翻译为“问责”(accountability)。《意见》第四部分“审判责任的认定和追究”中，“责任”概念基本与“问责”同义。然而，正如第四部分仅是《意见》的一部分，而且是最后一部分，那么，司法问责显然也仅是司法责任制一个层面的内涵，而不是、不应该是，也不可能是司法责任制的全部内涵甚或重心。

《意见》第一部分“目标原则”开宗明义地指出，审判责任制的运行要“以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础”，并且第二部分和第三部分对于这两项前提和基础条件的审判权限重新配置问题作了专门规定；作为权限行使的相应保障，第五部分专门规定了“加强法官的履职保障”。可见，《意见》在标题上使用的“司法责任制”概念至少包含了权限、问责、保障三方面的内容；此外还包含了审判管理和监督，并且作为完善司法责任制的“保障”。

如果一定要与成熟司法体系中“独立—专业—负责”三位一体的逻辑进行生硬的比较，那么，当下中国的司法责任制由于尚在改革和转型时期（见《意见》第二部分），因而赋予法官的独立审判权和权限独立的相应保障都打了折扣，比如在权限配置上部分保留了审判权的分享机制，并相应地将审判管理和监督作为审判权行使的“保障”。与此同时，法官的问责事由与其权限范围，一方面受审判权分享机制的影响因而既非全职也非全责，另一方面法官的职业保障即使按其当下的权限分享和问责分担也远不能匹配。尽管如此，在司法责任制的设计思路上，依然能够看到，在这次从权限与问责的混沌状态走向权限与问责的界分目标的改革中，权限与责任之间的逻辑一致性受到了充分的观照和考量，“权责明晰、权责统一”的改革意向和原则目标十分清楚。

实际上，关于中国司法改革的次序问题，即到底是先赋予法官以独立的权限和高配的待遇、吸引精英人才、形成良性循环，还是先实行严格责任和管理监督、确保现有法官恪守职责、赢得社会信任，一直存在着互不服输、永无定局的争论。在当前司法公信力受到来自政治和社会层面双重夹击的不利背景下，《意见》所确定的司法责任制作为妥协的产物，对于法官与审判管理、监督者在权限与问责的比重和匹配度明显有过渡性色彩；但这种色彩恰恰与《意见》自身在目标原则中将“严格的审判责任（问责）制”作为完善司法责任制的“核心”（而不是独立权限、职业保障置于“核心”地位）是逻辑一致的，也明确体现了改革者对远期目标的追求——法官（而非监督者）将承担（与独立权限相应的）独立责任并享受相应的职业保障。只不过，依我的观察和评价来看，本次改革在对法官与审判管理监督者之间的关系进行革命性调整时，将法官的责任（问责）比其相应的独立权限和职业保障在步幅上多跨进了半步，我们殷切期待改革的另一只脚也能以同样的节奏和幅度紧随其后，但无论如何司法责任制都不能被狭义地解读为司法问责制。同一核心概念“责任”在同一规范性文件中以不同的内涵和外延使用，很容易造成误读和解释的双重标准。如果将《意见》第四部分所称的狭义的责任（问责）扩大解释，或者将标题上的司法责任制这一广义概念狭义地解读为司法问责制，都会导致司法问责的扩大解释和严重滥用。这是最令人忧虑的效果。

（二）司法错误救济（国家责任）≠司法问责（个人责任）

《意见》第四部分规定的审判责任系狭义的司法责任，亦即司法问责，与司法制度为纠正审判错误而采取的司法救济不同。司法救济是国家司法制度为当事人和/或利害关系人提供的补救途径，实质上是国家作为一个“制度系统”向当事人和社会承担的责任，比如为纠正错案而设立的上诉程序（正常救济途径）和再审程序（特别救济途径），为补偿错案给当事人造成的侵害而设立的国家赔偿责任。司法问责是法官或其他审判人员作为一个“司法职业者个人”向国家承担的责任，或者说是国家对法官个人的惩戒。

由于责任的性质、主体、对象、功能、目标等存在明显差异，因此适用条件明显不同。简言之，在责任范围上，司法救济明显大于司法责任，国家责任明显大于个人责任；在适用条件上，司法救济明显比司法责任宽松，国家对当事人的赔偿责任明显大于国家对法官个人的追究权利。道理很简单，司法作为一个体系，形成一项司法结果，对于当事人而言只有一个行为主体，那就是国家，因此只要发生法律规定的错误，国家就有义务提供救济；而只要国家机关或工作人员个人存在法律规定的过错，对由此造成的损害就要承担国家赔偿责任。然而在司法体系内部，即使在法官独立程度最高的司法制度中，每一项司法结果也是由多个主体在多重制度中运行而形成的，包括立法的规范欠缺、模糊或冲突等导致的法律适用困难，也包括法官选任、职业保障、职业培训、职业管理等制度缺陷导致的法官低能，还包括审判程序制度、证据制度、审判管理及案件分流系统在设计和运行中的缺陷等。种种制度性或系统性的缺陷直接或间接导致超越现有法官个人普遍智识、能力或正常可控范围所致的司法错误，国家向当事人提供救济或承担责任之后，都不能再向法官个人追究责任。只有当法官个人有故意违反法律和司法职业伦理的行为，或者有重大过失并导致严重后果的行为时，国家才能启动追究法官个人责任的机制。

值得注意的是，《意见》第四部分对“审判责任范围”的原则性表述可能导致误读和对法官个人责任（问责）的扩大性解释，第25条第1款规定“法官应当对其履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责。”尽管第2款进一步将法官个人承担违法审判责任（问责）的条件明确限定于“故意违反法律法规”或“因重大过失导致裁判错误并造成严重后果”两种情形，但第1款却将法官的“终身负责”范围一般性地规定为“办案质量”，则严重超出了上述两种情形，在解释技术上也很难避免以第1款原则性规定补充第2款限制性规定及以下各条列举性规定的宿命。而且，由于“责任”与“问责”概念混用，那么法官对其正常“履行审判职责的行为”承担何种“责任”？是司法责任制意义上的责任（意即权限和职能），还是审判责任制意义上的责任（问责）？如果是前者，那么权限和职能是由法官的特定身份产生的，法官承担终身责任简直将是一个笑话。如果解释为终身问责，也讲不通，因为审判责任无论怎样的罪责也不过是刑事责任，刑事追诉尚且还有时效，在刑法或任何法律均未规定审判罪责追诉终身时效的情况下，这一规定如果作此解读将是违法的。为了避免最高人民法院乃至中央领导人讲话明显违法的情形出现，在解读上应当结合司法责任制的一般原理，在具体上下文的逻辑中去解释。

比如在立法技术上，作为原则的规范不必列举甚至不必明文规定，作为例外的规范才需要列举或者明确详细地限定其前提条件；在归责原则上，法官个人对于案件审判质量的责任，以豁免为原则，以问责为例外。《意见》第四部分以第26条明确列举了法官问责的具体情形，应该理解为凡是第26条未列举的情形均不得追究法官的

责任；随后第28条又特别强调了不得作为错案追究责任的若干情形。这样从正反两方面进行列举式的规定，在技术上很容易造成解读逻辑的紊乱，但是在如前所述的特定语境下，《意见》为避免错案追究的扩大化和滥用，也是费尽了心思。不过这种表述方法在我国立法中并不鲜见，不应该影响对于原则性（一般性）规范和例外性规范的正常识别和解读。

在效果上，如果将司法责任与司法救济、国家责任与个人责任、错案救济与错案追究混为一谈，不仅损害审判权的独立行使，而且很大程度上也会增加错案救济的人为障碍、加剧错案救济的困难，比如当事法官出于自我保护或法院出于保护法官的动因，可能有意无意地拖延乃至阻挠错案救济。

二、司法责任制的核心是重新划定司法“责任田”边界

毋庸赘述，在司法改革的三个维度——诉讼程序改革、审判机制改革、司法体制改革中，本轮司法改革的重心是审判权运行机制改革。

（一）正本清源：法律将审判权究竟赋予了谁？

宪法规定审判权由人民法院独立行使，亦即宪法将审判权赋予了法院。那么，法院作为一个机构，具体由谁代表其行使审判权？如果想当然地认为，法人由法定代表人、行政机构由行政首长作为代表，于是法院院长也就当然可以代表法院行使审判权，那就大错特错了。正如公司法人的代表权要依据公司法、行政机构的代表权要依据宪法行政法一样，对外法律关系中代表法院行使审判权的主体问题要依据诉讼法。

在我国现行诉讼法中，代表法院行使“审判权”的主体只有两类审判组织，即由一名法官组成的独任庭和由多名法官组成的合议庭。因此，独任法官应当按照简易程序独立审判、独立负责；如果在（民事）案件审理中发现不宜适用简易程序亦即独任法官无法独立负责的，则转入普通程序由多位法官组成的合议庭共同（集体）负责。合议庭法官以多数法官的意见作为合议庭的统一意见，对普通程序审判的案件集体负责；非常重大、复杂、疑难、敏感的案件，则可通过增加合议庭的法官人数，依然按合议制进行多数表决共同负责。

审判委员会作为法院组织法所规定的“审判组织”，在诉讼程序法中并不真正行使审判权。比如在民事诉讼法文本中简单地搜索关键词即可发现，审判委员会代表法院对外行使决定权的只有两个事项，即当院长参与审判组织时决定其回避和在法院依职权启动的审判监督程序中决定对生效裁判再审。可见审判委员会在诉讼法律关系中并不享有审判权，而是享有对个别环节和个别事项的审判监督权。

诉讼法规定由法院院长行使的权力，除以法官身份参与合议庭之外，以院长身份出现的情形有三类：一是审判监督权，其事项范围与审判委员会审判监督权相同，即决定审判人员回避和在法院依职权启动审判监督程序中提请审判委员会决定对本院生效裁判再审；二是行政性质的命令权，即代表法院决定采取行政性强制措施（《民事诉讼法》第116条、第250条）；三是审判管理权，即决定审理期限的延长。庭长在诉讼法律关系中根本没有任何单独或特殊的法律地位或角色，“庭长”唯一出现在民事诉讼法中的情形是关于庭长作为法官参与合议庭时由其担任审判长（《民事诉讼法》第41条）。但作为合议庭的成员之一，按照审判组织的多数表决制，庭长在合议庭中与其他普通法官享有完全平等的法律地位和权限，因此也不应当有超出普通法官的相应责任。

（二）现实与妥协：审判权的分步回归？

然而，那些在程序法上并不享有审判权的层层“领导”——法院内部的个人和组织，却常常

是在公开的审判组织背后实际参与乃至决定审判结果的重要主体，所谓“审者不判，判者不审”只是众所周知的普遍事实中比较极端的状况，而不仅仅是针对在组织法上多少有些权力根据的审判委员会。那么，又是谁、通过什么渠道赋予了这些法律并未授权，亦不为当事人公开知晓的各类主体以分享和干预法律已明确赋予了审判法官，且只能由审判法官独享的审判权？翻开最高人民法院自新中国成立以来各个时期公开颁布的各类规范性文件，很容易找到一些答案。另一些答案则要在两个方向上寻找，一是各种以审判管理为名或以审判管理为目的长期实施的普遍做法（可归类于“陋规”），二是各地法院以改革为名公开出台或内部传达的地方性文件（可归类于内部文件）。换言之，最高人民法院和地方各级法院自身正是这些违法授权的直接主体，其内部原因和潜在的外部原因多多少少都与政治性考核和行政化考核指标有直接或间接的关联（比如信访率的考核与法院内外领导层层“把关”之间、上诉发改率的考核与案件请示制度之间）。至于法院的领导以及作为领导的法院（上级法院）自身基于一些本位利益考量（包括政治利益）或权欲驱动因素，本文暂不论及。

因此，本轮审判权运行机制改革，首先就是要通过法院的内部改革，将法律明确规定应当并且只能由审判法官所享有的权限归还给审判法官；其次通过减少各种干预审判权独立行使的因素，确保这种法律授权的真正落实。但与此同时，司法改革有几个至少在短时间很难突破的体制樊篱和制度惯性，意味着即使回归中国法律的现行规定也是困难重重。最核心的困难是，审判权平等行使、独立负责的基本特征与“一把手”政治结构下的首长/首席/长官负责制之间存在内在冲突。

一年前我曾在一个媒体记者培训班上授课时提了三个相关问题：（1）赞成司法改革将审判权交由法官独立行使、禁止院长干预甚至过问案件的，请举手？结果三分之二以上的听众举手；（2）如果某法院出现了媒体和社会公众强烈不满的裁判甚至冤假错案，赞成院长免予追究或追问的，请举手？结果只有不到五分之一的记者犹犹豫豫地举起了手；（3）那你们能不能给出点主意，既然院长无权过问案件甚至可能因过问案件而受到追究，那么院长凭（借）什么对裁判负责？回答我的是一片沉默。当时在座的大部分听众都是法律领域记者，有良好的教育背景和一定的现代法治理念；可见“一把手”政治并不仅仅是政治家认同的中国现实，也是中国社会乃至法律文化中不可忽视的主流。如果违背这样的现实和政治、社会、文化基础设计和推行改革，即使侥幸获得方案的通过（实际上也不可能），也会在获得认可和实施中惨败而退。

另外，基于当下的司法公信力状况，社会各界、各阶层、各级领导对于法官独立审判案件的普遍“不放心”，以及以提升司法公信力为内在动机和外在动因的，考虑到法官在中国熟人社会的职业困境、一些发展中国家虽然解决了法官独立问题却无法解决司法腐败的恶疾……面对种种现实，谁也不敢冒险，而且也没有充分根据可以冒险，让社会去承担审判权完全下放给法官之后可能出现短期的、局部的错案和腐败不降反升的代价。而且法官群体自身，由于职业保障和社会信任资源与改革后被赋予的权力和承担的责任很难匹配，因此也并不普遍接受一步到位的权责移交及相应压力。于是，审判管理和监督者分享审判权力及相应责任的模式仍将在一定限度内存在，而目前能够想到并有可能做到的相对合理的改革就是将审判权分步移交，并且权限与责任同步移交。

（三）司法责任制的重心在于改变混沌的权力分享模式，建立谁行使权力谁负责的机制

有鉴于此，《意见》明显限定了院长、庭

长过问案件的具体范围，更重要的努力在于，将目前职能、权限和责任界限模糊的、混沌的审判权分享模式，改变为审判权与审判管理权、审判监督权的界线相对清晰而具体的权限界分模式，并且遵循“谁行使权力谁负责”的基本准则。对此，最高人民法院副院长李少平在《重点处理好四个关系，抓好司法责任制改革任务落实》一文中，最高人民法院司改办主任贺小荣在解读《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》及《完善责任制，让人民信赖司法》等文章中，都有详细的解读和说明。《意见》的主要篇幅在第二部分和第三部分，详细规定了作为审判组织的独任庭和合议庭（本文所称的审判法官系指这两类审判组织中的法官）的运行机制和审判法官、审判辅助人员的相应职责，赋予了审判法官签署裁判文书等独立权限的行使，对于分案、办案、审判团队等系统性案件管理（此概念对应于审判法官的案件管理）以及不同角色的监督管理者相应职能、权限和责任进行具体定位。这两部分还专门规定了审判委员会的监督职能边界与相应责任（含问责），以及院长、庭长的审判管理职能与相应责任（含问责）。如此浩瀚又事无巨细的条款，很难一一解读，但由此凸显《意见》的改革重心是显而易见的，那就是要由审判法官与行使审判监督、管理权的多个“领导”主体分享审判权的中国语境下强行划出一道一道的权限边界，并由具体权力的行使者承担与其所行使权限相应的责任（包括问责），改变同一事项权力主体多元、权限边界模糊、责任主体不明的现状。虽然在权限与责任范围划定上仍有位移不同步问题，虽然在技术层面还有许多可以吹毛求疵的问题或缺陷，但是改革者在现行体制和法律文化背景下带着镣铐跳舞、努力冲破积重难返的巨大惯性，其勇气和决心实为可叹可佩，这一努力无疑代表了法治的方向。

在权限与责任的范围一致的前提下，第四部分规定了司法问责的原则、条件和标准。对司法职业操守缺陷与司法职业技术错误进行了相对区分，并且对两类不同情形的问责分别采取“（故意）行为”标准和“（重大过失）行为加结果”。遗憾的是，《意见》没有明确确定“以豁免为原则，以追究为例外”的一般原则，而是对问责的情形与不得问责的行为分别进行了列举式的规定。那么在没有豁免作为一般原则的情形下，加之如前所述对“审判质量”“终身负责”反而进行了一般性的表述，很可能影响对第26条中分别列举的两类情形的解释倾向，包括对其列举的各种故意行为和重大过失行为的定义标准，从而导致问责标准的模糊化和扩大化。对此，本文已在第一部分从概念上进行了最大限度符合司法规律的澄清。

最后但最重要的是，认定司法责任的标准不能偏离宪法和程序法的具体规定和整体目的，并且应当尽早落实第5条所规定的法官的履职保障。没有独立的权力就没有独立的责任，只有责任而没有保障的权力是微弱又危险的权力。