法治化背景下我国地方行政体制改革的推进之路——以广东省濠江改革为例*

徐兰兰 李芝兰

法治化背景下我国地方行政体制改革的推进之路
——以广东省濠江改革为例*

徐兰兰 李芝兰＊＊

近年来我国地方行政体制改革初现法治化趋向。本文基于对广东省汕头市濠江区行政综合体制改革个案的追踪调查，通过濠江改革依法赋权、立法分权到依法放权等一系列改革历程的回顾，展现了特区地方立法保障在当地改革中的运用效用——维系改革信心、规范改革行为，促成改革由传统行政命令推进向法治推进路径的转化。与此同时，濠江改革案例也凸显了地方立法在推进改革中效用范围和作用层级的局限性。因此，本文最后提出应通过顶层设计探索地方行政体制改革法治化的可行路径，主要包括：国家层面的立法应及时回应改革的共同需求，消除行政体制改革的深层次制度障碍；应从授权主体和授权对象两个方面完善现行授权改革方式，以调和“先试先行”改革与现行法律秩序可能存在的矛盾冲突；应充分重视地方人大在推进改革法治化中的地位和作用。

法治化 地方行政体制改革 先试先行 顶层设计 濠江

一、引言

自2014年2月习近平总书记在中央改革领导小组第二次会议上强调“凡属重大改革都要于法有据”以来，强调通过法治方式推进改革、凝聚改革共识，越来越得到各方的认可。从实践来看，2008年以来的中央政府机构改革以及2009年、2010年开展的两次行政审批制度改革，带动了新一轮的地方政府机构改革，改革的法治化趋势初现端倪。其中，2009年以来由深圳、顺德、广州试点改革引发的广东省新一轮行政体制改革，在其促进政府职能转变的大部制改革、破除“官本位”的公务员制度改革和推动“简政放权”的行政审批权改革中，法律手段的运用日益显著。2011年7月，广东省人大常委会通过《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，以省级立法的方式为本轮改革提供制度保障。尽管该《条例》被视为兼顾改革创新和依法行政、鼓励新探索的重要举措1参见张奥：《改革创新 先试先行——广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例亮点解读》，载《人民之声》2011年第9期。，然而《条例》谈到“既要支持改革创新，又要维护法制统一”的原则性论述，并未就如何协调地方“大胆探索”与现有法律秩序之间的可能冲突给出更具操作性的解决方案。

上述问题涉及一个长期以来争论不休的话题：改革与法治的关系。20世纪90年代关于“良性违宪”的激烈争论，强调了当时普遍存在的改革实践与法治的矛盾关系。“良性违宪”赞同派认可一般有条件地允许突破宪法和法律，来促进“先试先行”改革的出现，并从社会生产力的发展和地方自治等角度，提出“良性违宪”的正当性。2参见郝铁川：《论良性违宪》，载《法学研究》1996年第4期；参见阮露鲁：《立宪理念与良性违宪之合理性》，载《法学》1997年第5期。“良性违宪”反对派则强调任何形式的违宪行为都是破坏法治，但同时承认客观存在的“良性违宪”现象反映了社会变革与宪法稳定性的紧张关系。3参见童之伟：《良性违宪不宜肯定》，载《法学研究》1996年第6期；参见曦中：《对“良性违宪”的反思》，载《法学评论》1998年第4期。“良性违宪”的争论双方对于如何解决改革与宪法规范的紧张也互不同意：赞同派主张先改革后补救，反对派则坚持先解释/先修宪后再改革。两者观点对立集中在对改革和法治究竟孰先孰后的立场分歧。

随着近些年来中国改革步入深水区和各种深层次矛盾的集中爆发，学界亦日益关注法治在改革中的作用。薛刚凌和王湘军指出，与大多数当代西方国家的法律推进式改革不同，中国过往的行政体制改革均是由政府自上而下、依靠运动式的行政推进式改革，因此造成地方政府和社会参与不足、改革理性化和透明化程度不高、改革过程与结果均缺乏法律支持和保障。4参见薛刚凌、王湘军：《行政体制改革基本问题研究——兼论行政体制改革与行政法治的关系》，载《中国行政管理》2006年第11期。石佑启、戴小明等学者从行政法治层面解读中国的行政体制改革，对于行政改革权和行政改革具体内容法治化等问题，进行了较系统的分析，认为将行政体制改革纳入法治轨道、依法推进改革进程，将有助于破解行政体制改革中遇到的深层次体制障碍，防止行政体制改革的失范与无序。5参见石佑启、杨治坤、黄兴波：《论行政体制改革与行政法治》，北京大学出版社2009年版；参见戴小明：《法治：行政体制改革的基本路径与制度保障》，载《社会主义研究》2010年第3期。岳芳敏、李芝兰（2013）的研究阐释了相关法律制度如何

既推动行政改革，又可能成为改革阻力的矛盾性机理，并指出由国家层面制定行政体制改革法以保障和推进改革的必要性。6参见岳芳敏、李芝兰：《法律与行政管理体制改革：制度变迁的辨证分析》，载《马克思主义与现实》 2013年第1期。陈金钊、王乐泉强调要树立正确的法治改革观，充分发挥法治对全面深化改革的引领、推动和保障作用。7参见陈金钊：《法治改革观及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，载《法学评论》2014年第6期；参见王乐泉：《论改革与法治的关系》，载《中国法学》 2014年第6期。总的来说，主张行政改革法治化的学者们的基本共识是，依法推进改革势在必行，它可以保证改革过程的理性化和规范化，固化改革成果，避免传统行政推进式路径下常见的“人走政息”、缺乏持续性等改革迷局。

然而，综观近年来研究我国改革与法治关系的文献，绝大多数均是从宏观和理论层面进行解读，缺乏对如何在依法改革的框架内推进地方改革和制度创新的经验性分析。本文试图通过对濠江综合行政体制改革的个案研究稍为弥补上述空缺。作为广东省25个市县进行深化体制改革的试点县区之一，汕头市濠江区的改革实践在这一轮县级管理体制改革中颇为瞩目，尤其是其通过地方人大立法保障改革方案与改革程序的做法，一度被誉为“开创了中国政府间职责关系法定化的先河”。8许琛：《行政体制改革汕头立法“放权”》，载《羊城晚报》 2011年7月8日A02版。

二、濠江区综合行政体制改革的实践历程

2010年11月，广东省政府决议在全省25个市县推广顺德经验、进行深化体制改革的试点，汕头市濠江区成为试点县区之一。濠江区行政体制综合改革于2011年3月正式启动，分三个阶段推进改革：

（一）启动：依法“赋权”

中央政府有关深化行政管理体制改革的相关规定,提供了广东省进行相关试点改革的政策依据。2010年年初，经过与广东省编办和市委、市政府领导的积极沟通，濠江区成为省编办深化县级行政体制改革的联系点，随后亦被确定为改革试点，成为全省行政体制改革先行先试的区域之一。省编办体改处直接指导了濠江行政体制综合改革方案的起草，并报省委、省政府主要领导同意和省编委备案。

2011年3月21日，汕头市濠江区委发布了《关于印发濠江区行政体制综合改革工作方案的通知》，改革方案正式出炉。该方案涉及政府“瘦身”和服务升级、创新权力监督和行政运行机制、加快社会建设和社会体制改革步伐、加快推进干部人事制度改革等十个方面的内容。3月23日，濠江区政府召开行政体制综合改革动员大会，濠江改革正式启动实施。在改革的起始阶段，濠江区对分散在区级各部门的相同、相近和相关职能进行了整合。经过大部制体制改革，区级政府部门由过去的22个整合为14个，精简超过1/3；党政部门由原来的28个（含市垂直部门）精简为21个，精简25%。9《濠江涉深水 政府职能“双转移”》，载《南方日报》2011年9月14日A05版。同年6月，汕头市政府开始向濠江区下放第一批行政管理事项共346项，并同时印发《汕头市濠江区行政体制综合改革财政管理体制调整方案》，通过调整市区的税收分成比例和财政转移支付，作为区级政府承接下放事权的财力保障配套。10梁沅、卢东勃：《南岸生态新城建设在濠江孕育》，载深圳新闻网，http://news.sznews.com/content/2011-10/20/ content_6161981.htm，2015年9月15日访问。

（二）巩固方案：立法“分权”

2011年7月7日，汕头市第十二届人大常委会通过《关于促进和保障濠江区行政体制综合改革工作的决定》（以下简称《决定》）。《决定》内容主要包括三大要点：一是市政府及其工作部门须规范、完善行政管理职权下放的程序，并通

过调整管理权限、授权、委托等方式，最大限度向濠江区下放行政管理职权；二是明确了除监察、公安、统计系统以及社会保险基金、住房公积金等维持现行管理体制外，濠江区政府及其工作部门可行使法律、法规、规章和规范性文件规定由地级市人民政府及其工作部门行使的行政管理职权，或规定由县级以上地方人民政府及其工作部门行使但未具体明确分级管理权限的行政管理职权；三是强调本市各级国家机关应当依法支持和保障濠江区行政体制综合改革各项政策措施的有效实施，任何单位和个人非经法定程序，不得干预、上收已下放到濠江区的行政管理职权。

上述《决定》的通过，意味着汕头市与濠江区的事权划分及调整程序获得了地方人大的立法保障。为配合《决定》精神，2011年7月26日，汕头市政府第十二届83次常务会议通过了《汕头经济特区促进和保障濠江区行政体制综合改革规定》（以下简称《规定》）。《规定》要求濠江区政府及其工作部门须合理调整与街道办事处的事权关系，依法向街道办事处下放社会管理和服务权限；并赋予濠江区政府根据本区的经济和社会发展情况停止执行市、区政府行政许可事项的权力。11雷辉：《汕头最大限度向濠江区放权》，载《南方日报》2011年8月4日A02版。《规定》自2011年9月1日起实施，自此，濠江区政府及其职能部门开始全面行使被赋予的各项经济社会管理和行政执法权限。

（三）深化阶段：依法“放权”

2011年年底，汕头市向濠江区下放了第二批行政管理事项共137项。按照改革工作方案和《决定》、《规定》的要求，濠江区在承接市级下放事权的同时，开始加大向基层、社会和市场的简政放权力度。至2012年7月，濠江区共清理行政管理事项568项，取消、下放、前移、外移事权共达402项，占全区事权总数的71%。当年，濠江区开始强化对行政审批制度的改革，初始主要集中在对工程建设类行政审批流程的改造上。至2014年，为建立一套更加简便有效的行政审批手续，《濠江区人民政府行政审批事项目录》公布施行并实现目录动态管理，共调整行政审批事项199项，其中取消78项，停止实施9项，转移18项，下放69项，服务前移12项，委托13项，行政审批事项压减率达56%，超出广东省40%压减率的规定要求。

与此同时，濠江开始联动推进街道行政体制综合改革，通过街道经济管理领域行政审批等事项集中由区统一实施，并依法依规向街道下放社会管理和服务事项，实施区街职能“双转移”。2012年3月，濠江区委、区政府发布的《关于印发汕头市濠江区街道行政体制综合改革方案的通知》。按照该通知的规定，各街道将统一设置“五办四中心/所”12“五办”指党政办等街道内设机构，“四中心”指将原有事业站所整合为人力资源和社会保障服务所、综合政务服务中心、人口和计划生育服务所、会计核算服务中心四个事业单位。，并将各事业单位所承担的行政管理职能划归到街道办事处；试点探索建立“三位一体”的社区管理体制，强化社区服务功能。2012年4月，《濠江区城市综合执法和安监局派驻街道综合执法队工作方案》获得通过，以“大执法”形式整合劳动监察、文化、卫生等九方面职能并派驻综合执法队到各个街道，以强化基层综合执法力量，从而提高街道层级的社会管理和公共服务能力。

为配合区街职能调整，濠江区还积极推进相关的配套改革。至2013年年初，濠江通过实施街道财税收入分配新体制，区政府每年对街道增加投入540万元，来优化街道财力结构。与此同时，濠江积极推进事业单位分类改革：至2013年年初通过整合、撤销、转企等多种方式，濠江全区195个事业单位减少为157个，精简约20%。13《破茧体制改革撬开发展突破口》，载汕头日报数字报，http://www.stdaily.com.cn/html/2012-11/05/content_372063. htm，2015年9月15日访问。

回顾2011—2014年濠江行政体制综合改革

走过的历程，改革主要是围绕法定分权、简政高效、服务升级和改革配套四个主题展开的。改革的最大亮点——立法分权和职责关系法定化——被视为对过去地方政府改革失败教训总结。广东省委编办负责官员曾对濠江改革的做法评论说：“通过行政权责的制度化和法定化，力图避免因人废事和纵向政府间权力收放的随意性。以法律的形式固化改革成果，避免了改革之后再打‘补丁’”。14前引8，许琛文，A02版。濠江改革的成效是显著的：通过大力简政放权、精简政府机构设置、优化组织结构和行政运行流程，濠江的营商环境明显改善，并由此产生“改革红利”——企业投资的增加和地方政府财政收入的明显提高。濠江区行政审批权限的提升，促成了2010年年底区政府与中信签署500亿元投资滨海新区的合作协议。政府办事效率的提升和审批程序的简化，令企业投资迅速增长。2011年，濠江全区完成固定资产投资增长137%，增速位居全市第一；至2012年，濠江吸引总投资近110亿元的102个重点项目。15前引11，雷辉文，A02版。此外，通过市区税收分成比例调整和增加一般性转移支付等方式，至2014年濠江区财政收入达到5.14亿元，相当于改革前一年该区一般性财政收入的2.6倍。但与此同时，随着濠江改革向纵深发展，改革风险日益增加。深入改革越来越多地触及现有体制的制度障碍并引发既得利益者的不满和“反弹”。濠江改革是否会像过往许多其他地方政府改革一样因阻力和改革成本的增加走向终结？在此过程中，地方立法能否发挥效用，有效促进和保障濠江改革的持续推进？濠江改革的实践结果表明，上述问题的答案远比想象中要复杂得多。

三、地方立法与濠江改革的推进

（一）地方立法维系改革信心

中国的地方政府领导者一直是最富有改革热情的群体。改革成功不仅是衡量地方官员政绩的核心指标，也是直面各种社会经济发展矛盾的一线地方政府用以解决问题的主要方式，然而近年来地方政府的改革创新热情却日渐降低。在20世纪80、90年代，一系列重大改革基本上均是先由地方先试先行，然后在上层权力机关的政治支持下，通过适当的顶层设计，从地方创新上升为国家政策，并推广到全国其他地区。然而在当今后政治强人时代，缺乏来自上层明确的政治保护往往使得改革者顾虑重重，成功的地方改革经验想要上升为国家层面也变得殊为不易。以广东新一轮体制改革为例，前期顺德改革探索模式尽管得到媒体和改革学界的广泛关注和赞誉，但是主要也仅限于在省内各试点地区的推广运用，并没有产生辐射全国的效应。地方改革动力不足的症结在于，地方改革创新缺乏保护屏障。在后政治强人时代，以法律替代传统的政治保护，为改革提供合法性依据，减少地方改革创新面临的不确定性和风险，越来越被视为是唯一出路。16参见郑永年：《不确定的未来：如何将改革进行下去》，中信出版社2014年版，第53—54页。

为保证改革的顺利推进，汕头市利用特区享有立法权的优势，通过地方立法形式界定汕头市和濠江区的权责划分和调整程序。立法支持对濠江改革的推动和执行者来说至关重要。曾在改革开放初期有过辉煌发展史的汕头经济特区，在经历20世纪90年代末中央调查整顿走私、偷逃关税等问题之后陷入长时间的发展“冰封期”，政风趋于保守，地方制度创新乏善可陈。尽管汕头市和濠江区的时任主要领导均大力支持濠江区成为改革试点，期冀通过体制改革优化濠江区发展软环境，吸引投资，使濠江区成为带动汕头市整体改革的突破口。然而，作为推广顺德改革经验的试点区县之一，濠江区的社会经济发展水平远不能与顺德相提并论。对于濠江这样一个位处粤西北欠发达地区、财政仅能保运转的区级政府来

说，进行这样一场涉及党、政、司法改革，并要求经济体制改革与社会体制改革并行的全方位改革，难度不可谓不大。面对发动改革必将遭遇的各种压力和困难，必须确保赞同或支持改革者的信心始终如一。

来自特区人大立法保障改革的做法，为改革提供了一种高度权威性的支持，大大缩减了反对改革的空间。尤其是《决定》中特别强调了“本市各级国家机关应当依法支持和保障濠江区行政体制综合改革各项政策措施的有效实施，任何单位和个人非经法定程序，不得干预、上收已下放到濠江区的行政管理职权”。地方立法对改革措施的这一明确保障成为改革执行者最强有力的力量来源。在应对区级机构整合、核心事权下放、街道站所撤并和人员调整分流等过程中利益受损群体的反弹时，“必须依法进行改革，我们别无选择”成为改革实施者的常用措辞。“有法可依”增强了这些改革执行者的“底气”，使他们能有信心去克服改革进程中的各种困难和压力。

一般而言，如果没有上层政府授权改革的明确信号，大多数政府工作一线人员不可能背离现行的规章制度去贸然执行变革的新政策，特别是考虑到地方改革将来被上层“否决”的可能性。在濠江改革中，地方立法替代了传统的上级行政支持方式，为改革提供合法性授权。这一点十分必要，因为它不仅会坚定那些赞同和支持改革者的信心，更重要的是，它鼓励了政府员工中占多数的改革观望者参与变革行动，使之有可能转化为改革新兵。在跟踪调研中笔者发现，随着得到地方立法支持的改革措施逐一实现和改革红利的逐渐凸显，尤其是随改革而来的工资福利待遇的改善，改革一线的机关事业单位员工越来越多地感受到改革带来的新希望，对改革造成自身利益损失的不满和非议逐渐减少，对改革的整体向心力逐渐提升。此外，一些受访的基层工作人员表示，部门整合后办事程序的减少和工作效率的提升，使得他们“被老百姓骂的机会少了很多”。对改革合法性和稳定性的信心、改革红利增加经济酬劳的预期，以及提升政府形象、服务社会公众等的心理补偿等，共同提升了政府部门及其成员对濠江改革的认同度。

（二）地方立法规范改革行为

多年来，中国的行政体制改革一直难以摆脱三个循环怪圈：“精简—膨胀—再精简—再膨胀”“合并—分开—合并—再分开”“一放就乱、一乱就收、一收就死”。由于缺乏有效的外部监督机制，改革始终要依赖政府自身的积极性来推动，“由政府自己革自己的命”。作为改革的推动者和改革对象，各级政府部门及其成员往往同时陷于维护既得利益的行为，致使改革结果与预期目标之间通常会出现较大的落差。如何突破上述困境？本文认为，法律可以在监督改革方案的执行和保障改革既有成果上发挥其独特作用。归根结底，行政体制改革是利益格局的调整变动，法律的主要作用在于规范利益的分配。行政体制改革中所有措施涉及的利益调整和分配，都可以转化为法律对权力和权利的界定、规范与保障。

无规矩不成方圆。通过特区立法将市区职责关系进行制度化和法定化，之所以被赞誉为濠江综合行政体制改革的最大亮点，就在于它避免了以往政府间权责关系调整缺乏规范引发的各种问题。我国各层级政府在纵向职责和机构设置等方面的职责同构现象一直长期存在，在过往的行政体制改革实践中，由于缺乏明确具体的法律法规依据，各地多以行政命令或文件的形式来调整处理政府间关系。上级政府和部门在层级关系的调整中拥有决定权，强调简政放权时就下放一些权力，要加强某项工作管理时又会将权力上收，下级政府往往只能被动服从。由于制度的可预期性和稳定性不强，极大增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，事权的上收和下放也不可避免地呈现逐利性特征。不同层级政府部门对有利的核心事权就争着管，对责任重、利益少的事权就相互推诿。为了避免事权下放过程中再度重演过往“争权推责”的情况，汕头市人大立法明确赋予濠江区行使相当于地级市的经济社会管理和行政执法

权限，并且详细列举了须由市级统筹规划的权限，其余则规定均放权给濠江区管理。上述规定带来的市区权责关系的法定化，消除了上级政府部门随意截留权力的空间，为作为下级的濠江区最终顺利获得城建、国土、规划等核心事权的下放扫清了障碍。

地方立法的约束力还体现在对改革者选择性执行、扭曲执行乃至于“阳奉阴违”等行为的震慑作用上。过去三十年间，中国的地方政府行政改革基本都是在中央政府强力推动下，依据上级的行政命令和要求所作出的。地方政府常常会根据地方情况调整改革的原定方案，无论出发点是由于必须考虑的地区差异或是自身的利益诉求，一般都难以厘清责任。通过法律手段将改革方案与改革程序加以制度化，有助于减少地方政府在改革执行中过度的自由裁量权。在重新界定市区层级政府的权责关系时，下级部门容易产生多接收与地区经济发展密切相关的核心事权、少接收社会管理和公共服务事项的想法。濠江改革中市、区权责关系的法定化适时避免了这种“重权轻责”的倾向。在清晰的权责规范下，濠江各区级政府部门开始专注于解决大批下放事权的承接问题，并依照改革方案的原定设计，通过加快区级部门整合和效率提升，以及启动向街道和社会放权等方式，来对接和转移事权，其他各项配套改革也因此借势展开。对于濠江改革的执行者来说，立法保障改革造就了一种体制性的“外部压力”，迫使他们必须依照改革方案所设定的轨道前行，减少了执行过程中的偏差。

更重要的是，濠江改革因其基本程序和主要内容所获得的立法保障，使得改革本身具备了政治合法性和最高权威性，使改革进程不会因领导人的更替而朝令夕改，避免或至少减轻了行政改革中常见的“回潮”现象。从濠江改革最初的方案制定和启动过程来看，濠江改革依然带有着传统行政命令推进式改革的特征。作为省编办委托进行行政改革的产物，濠江改革的方案设计一开始更多体现的是上级政府的改革意愿，改革本身最初也主要是通过行政系统、以运动式的方式来推动的。然而，在当初极力争取改革试点落户濠江的市区主要领导先后调职离任后，濠江改革的既定进程并没有受到什么影响，市区权责调整和事权下放的全部落实到位、街道行政体制综合改革的启动等均是在领导人更替之后实现的。濠江改革之所以没有重现传统行政命令式改革下“人走政息”的覆辙，归根结底在于改革进行一段时间后及时通过地方立法巩固改革成果，减少了改革过程中人治因素的影响，增强了改革的稳定性、协调性和可持续性。

（三）地方立法保障改革效力的局限性

濠江改革运用汕头市作为经济特区所享有的立法权，通过市人大立法为改革“保驾护航”，的确具有先行先试的探索性特征。然而，经济特区的立法权源于全国人大及其常委会的授权，其产生的规范性法律文件的效力位阶一般低于授权主体所制定的规范性法律文件。汕头市人大的立法支持，虽然可以基本保障濠江改革的措施和程序在本市范围内得到充分的支持和配合，但在超出汕头市范围以外，效力就会削弱。比如2011年当汕头市向濠江区下放第一批行政管理事项后，“施工企业外出经营备案许可”的事权由区城建环保局负责办理，然而外地住建部门均不认可濠江区行使该项下放事权，依然要求地级市建设行政主管部门同时签署意见，给濠江区施工企业的外出经营带来了不小的麻烦。

地方立法效力的有限性还表现在无法消除行政体制改革本身面临的制度障碍。以行政审批权下放为例，尽管特区地方立法固定了市与区的权责划分，并以此为依据向濠江区下放了数百项审批权限，但其中按规定由濠江区初审或审核、由省市实施行政审批事项所占比例较多。结果在实践中出现某些审批事项在区一级初审后又返回上级相关部门，审批流程变得更加复杂，效率没有实质性提高，反倒增加了申请项目业主或企业的负担。比如濠江区城建环保局承接了“危废跨市转移审批以及危废处置收集许可、水路运输、跨

省转移”初审权，但许可审批权仍然留在上级部门。此外，该事项还涉及与接受地市环保局的衔接、危废种类的确认、运输资质的审核等超出该区局管理权限的问题，导致该区直部门至今仍无法独立承办该审批事项。出现上述现象的主要原因在于，濠江改革中包括行政审批权在内的各类事权的下放，虽然在一定程度上优化了行政权力在市、区级政府之间的配置，但行政管理体制的基本架构并未发生什么变化。尽管汕头市政府不再直接行使下放事权而由濠江区承担执行，但是按照现行法律和有关政策文件的规定，各项已下放事权名义上依然属于汕头市政府的职责范围。17我国《宪法》第107条列举了县级以上地方政府的职责范围，该条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”由此可见，我国省、市、县三级政府的职责领域和行政管理事项是完全相同的。这就产生了不同层级政府在纵向间职责和机构设置等上的“职责同构”现象。广东省在2009年《广东省市县人民政府机构改革意见》（粤办发［2009］5号），对各级政府的职责重点进行区分，其中规定：“市级政府要突出统筹城乡协调发展，发挥城市中心作用和辐射带动功能；强化城市规划、建设与管理；加强环境保护，改善人居和生态环境；加强市场监管，维护市场秩序和社会稳定。市辖区政府要重点强化城区管理，加强区内市政、园林等公共设施的建设与管理，发展文化、教育、卫生和社会福利事业，抓好人口计生管理，加强基层和社区建设。”尽管上述规定对市区级政府之间的职责范围作出了原则性区分，但由于该规定较为宏观，缺乏硬性指标，在实际操作层面难以真正落实。在层级控制、分级管理的行政组织结构体系下，事权下放只能对市县（区）职责同构现象有所缓解，并不能从根本上解决这一问题。

这种制度障碍的另一大表现是现行法律法规与改革措施的“不兼容”。比如为促进政府职能优化组合，经大部制改革后新组建的濠江区城市综合执法和安监局，将原来分散在各部门的12项执法职能和相关执法队伍整合起来，并承接了市级行政执法职能，同时向区辖下7个街道各派驻1支综合执法队伍，其本意在于减少执法扰民、增强执法力量、节约执法成本。然而，在该部门成立后的具体执法实践中，不断出现执法依据不足、执法范围不够明确及各种执法纠纷等问题。尽管此后汕头市政府于2012年出台了《关于汕头市濠江区城市综合执法和安监局开展综合行政执法工作的公告》，对该局的执法主体、执法范围等进行了明确界定，但是由于中央和广东省尚未就行政综合执法工作制定完整的法律法规，濠江的综合执法工作只能参考行政处罚法等相关法律法规进行，实际上处于一种“借法执法”的窘境。然而，现有的行政处罚法中关于综合执法仅有一些指导性意见，相关处罚依据和具体操作性规定只能从散见于各职能部门的法律、法规、规章中寻找，结果造成濠江区综合执法工作缺乏系统的法律依据，且常常受制于各部门规章互不协调的条款，难以提升执法效能。

上述各类现象在其他综合性部门及各个承接市级下放事权的机构中均不同程度地存在，在相当大的程度上影响了濠江行政体制改革各项举措的成效。濠江改革面临的制度障碍表明，经济特区的立法权限效力有限，需要在更高层面构建完善与改革配套的法律法规。要彻底解决地方政府改革面临的合法性问题，只能通过顶层设计，来构建一个有利于改革全面推进的多层次的法治系统。

四、结论：顶层设计下的地方行政体制改革法治化路径思考

“路径依赖”理论主张，初始状态中相对适度的差异“后来能导致巨大的分歧”。18See Robert Jervis,System Effects:Complexity in Political and Social Life,Princeton University Press,1997,pp.155-156.在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的正反馈机制，这种机制使得制度变迁一旦走上某一路径，

它的既定方向会在以后的发展中得到强化。因此，一旦选定某种初始制度，人们对这一选择的依赖性和该制度本身的发展惯性，都会不断强化这种初始选择，从而对制度变迁的轨迹和最后结果产生巨大影响。我国过去三十年间进行的前几轮政府行政体制改革，均是采取自上而下的行政命令式推进，行政体制改革的效率日渐下降，改革阻力越大而成效越小，表明我国行政体制改革已处于“恶性”的路径依赖状态之中。即便是处于改革前沿阵地的广东地区，过往的各种先试先行改革，基本也是以中央政策为改革依据，缺乏明确的法治保障，稳定性和持续性不足成为地方改革的常态。

广东省本轮行政体制改革，在前期深圳、顺德等地的试点实践，继续采取充分运用来自中央的改革授权、依法出台若干改革方案的策略，来保证地方行政改革的合法性；在改革进入全省范围内推广先试先行改革经验的阶段后，作为改革试点之一的濠江改革，则首创了以地方立法方式固化改革成果的做法，开创了广东行政体制改革由“依法”改革向改革经验“入法”的转化。濠江改革可以被看作是广东改革由传统政策推进向按法律推进转变背景下的“先试先行者”。濠江改革的经验表明，以立法实现改革方案和改革成果的制度化，有助于规范、约束改革执行者的行为，增强改革信心、消除改革的政治风险和鼓励更多人支持改革。地方立法支持下推进的濠江改革及其带来的改革红利，促成了改革执行者个体对改革支持度的增加，也强化了社会群体对改革的支持。在自我强化的反馈机制作用下，上述改革红利及内外部群体支持有可能会成为改革自我持续发展的支持力，从而促成有利于改革可持续发展的良性路径依赖状态。然而，地方立法推进改革的局限性也在濠江改革过程中充分暴露出来，显然仅靠地方立法并不足以解决行政体制改革的深层次制度障碍，也无法协调好改革创新与现行法律秩序之间存在的矛盾关系。

因此，顶层设计至关重要。继十八届三中全会确立了“全面深化改革”和“全面推进法治中国建设”的两大基本方略，十八届四中全会则进一步明确了如何在法治与改革的关系中推进社会发展的顶层设计：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”这一思路对推进地方行政体制改革法治化的启示主要表现在：

首先，国家层面立法的重要性。应尽早以全国性法律及时回应公共行政发展和社会管理创新的要求，为优化行政组织结构和行政权力的配置提供法律保障。前文所述的大部制和简政放权改革后濠江区各综合部门工作中遭遇的制度瓶颈，以及它们与上级相关对口部门工作衔接的不顺畅，在顺德以及广东其他试点改革市县均不同程度地存在。造成这些改革困境的主要根源在于，我国仍未形成科学的行政组织结构体系。长期以来，行政法学界不断有人呼吁应完善我国的行政组织法律体系。19参见司坡森：《完善我国行政组织法管见》，载《行政法学研究》1997年第4期；参见应松年、薛刚凌：《行政组织法与依法行政》，载《行政法学研究》1998年第1期。石佑启教授尤其强调完善的行政组织法体系必须是一个能够涵盖所有行政组织调整范围的完整体系，需要修正现有立法并制定新的组织法律；这些涉及行政权力配置、行政组织设置及其组织结构等基本性质的基本立法，应该由全国人大或其常委会制定，不宜授权国务院等行政组织自行立法。20参见石佑启、陈咏梅：《行政体制改革及其法治化研究》，广东教育出版社2013年版，第154—156页。众所周知，上升到国家

层面的立法程序费时费力，这就更加需要国家立法机关发挥其“立修废释”职能，及时着手解决各种改革中所遭遇的共性的深层次制度障碍。立法和改革在顶层设计下应该实现大致的同步发展，如果立法总是滞后于改革需要，改革“于法有据”就有可能在实践中被异化为某些既得利益者反对深入改革的借口。

其次，应该更加完善“授权”改革方式，更好地调和试验式改革与现行法律秩序的矛盾。我国过去三十多年“以摸着石头过河”为特征的试验式、渐进式的改革路径有其适应中国国情的合理性，因此在当前和可预见的未来还会持续下去。试验式改革必然会导致对现行法律的突破，这是我国多年改革实践的现实。为适应这一现实，我国20世纪80年代以来成立的各个经济特区，获得由全国人大或其常委会以专门授权决定方式授予的特区立法权和“变通规定权”；2005年以来陆续建立的多个“国家综合配套改革试验区”（以下简称“综改区”），由国务院或国家发改委以专文或通知的形式给予“先试先行”权，其中包括在法律、行政法规没有规定的“法律空白区域”由综改区地方政府制定行政规范性文件的“先行规定权”。 2014年12月全国人大常委会出台决定，授权国务院在中国（广东、天津、福建、上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批。21参见《全国人大常委会关于授权国务院在中国（广东）、中国（天津）、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，载新华网，http://news.xinhuanet.com/ politics/2014-12/29/c_127341610.htm，2015年9月15日访问。由此可见，在我国过往的改革实践中，授权方式已经被广泛运用于解决地方改革试验可能破坏现有法律秩序、与上位法产生冲突等问题。然而，如果想要更好地实现先试先行改革与法治的融合，现有的授权改革方式还有较大的完善空间：

从授权主体来看，之前综改区“先试先行”的授权主体除了全国人大及其常委会和国务院之外，还有国务院下属的国家发改委等职能部门。按照我国宪法和立法法的相关规定，国务院是有授改革试验地区的行政部门以“先行规定权”和“变通规定权”的资格，但是国务院授予地方的“变通规定权”的变通范围不涉及宪法和全国人大及其常委会制定的法律，也就是说国务院的授权在改变法律秩序上的能力上是有限的。从法理来说，有可能突破现行法律规定的先试先行改革只能由全国人大或其常委会授权。为了避免地方试验式改革的合法性争议，最合适的授权主体应该是全国人大及其常委会；如果因现实效率考量由国务院授予“先试先行”权，国务院也应获得全国人大及其常委会的特别授权。总之，有先试先行授权资格的主体范围至少应该符合形式合宪的要求。

从授权对象来说，应该保障授权有效抵达改革者手上。比如全国人大对自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的授权，授权对象是国务院，而不是作为改革真正实施者的自贸区所在省或地市级政府及当地人大机关。这不免引发一些人担忧授权层次过高有可能影响自贸区改革试验的推进速度。22参见杨登峰：《区域改革的法治之路——析上海自贸区先试先行的法治之路》，载《法治研究》2014年第12期。本文认为，授权只要是遵循法治方式——以法定程序进行授权、确保对授权对象权力运行的监督——还是应该尽量保证改革实施者可以直接运用“先试先行”权，否则恐难激励地方改革者进行制度创新的主观能动性。

地方人大应该在授权改革中发挥出更大的作用。在过往的先试先行改革实践中，地方人大的作用往往是有限甚至“缺位”的。濠江改革虽然开创了以特区地方立法将改革经验入法的先例，但在改革日益法治化的总体趋势下，授权改革地

区的地方人大的发挥空间理应更加广阔。例如，我国人大及常委会除对上海等自贸区改革方案采取“一事一授权”的单项授权方式之外，对国务院和经济特区的授权主要多为概括性授权。先试先行改革的摸索性和复杂性决定了概括性授权是更加可行的方式。地方人大应积极主动地运用其立法权，将原本较为模糊和抽象的概括性先试先行授权转化为具体的地方性法规或决议。这种转化，不仅有利于被授权的改革者们准确理解授权的具体事项范围和行使标准，也有利于授权主体实现对授权的监督，消弭授权被滥用的风险。此外，随着我国法制建设的日益完善，地方政府在法律“空白区域”制定行政规范性文件的先行规定权的作用空间将会越来越小，变通规定权将成为地方试验式改革冲破与改革“不兼容”的现行法律具体条款束缚的主要手段。2015年新修订的《立法法》第90条明确规定，“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”按照该规定，“变通规定”的方式只能是制定经济特区法规，这意味着对法律和行政法规等享有变通规定权的只能是经济特区所在地的人大及其常委会，而非特区行政机关。除经济特区外，在我国现行的立法程序和法律机制下，个别地方的制度创新如确实需要突破某一法律或行政性法规，也可以就此单一事项提请全国人大或其常委会，授权地方立法机关对上述法律法规予以变通适用。在当前改革法治化背景下，各级地方人大及其常委会将越来越成为“链接”顶层设计授权和地方改革实践的关键平台，通过其“立法机器”职能的发挥来引领、推动和保障地方改革沿着法治化的轨道前进。

*本文为广东省人文社会科学重点研究基地汕头大学地方政府发展研究所“开放基金项目”研究成果，感谢匿名评审老师给本文提出的宝贵修改建议。

**徐兰兰，汕头大学地方发展研究所讲师，公共行政学博士；李芝兰，香港城市大学公共政策学系教授。