论信访法治化的可行性与必要性

成晓娜

(北京市信访矛盾分析研究中心，北京 100005)

论信访法治化的可行性与必要性

成晓娜

(北京市信访矛盾分析研究中心，北京 100005)

信访制度是基于历史原因和现实需要而存在的一项具有中国特色的现代民主政治制度，信访和法治并不存在对立，信访制度受法律规范调整，同时，信访制度也推进了我国的法治化进程。相对于社会的飞速发展和不断变化的形势而言，信访法治化建设还有待进一步提高和完善。主要论述了信访和民主、法治、司法的关系，以及对信访的发展趋势做了展望。

信访；民主；法治；司法

依法治国基本方略确立以来，我国法治建设取得巨大成就，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成，政府依法行政能力不断得到提升。信访制度作为社会主义法治建设的重要组成部分，在深入贯彻依法治国方略，不断推进信访法治化方面取得长足进步，但相对于社会的飞速发展，相对于不断变化的形势而言，信访制度法治化建设还有待进一步提高和完善。下面，本文就行政信访和民主、法治、司法的关系，以及行政信访制度的发展趋势等方面分析、论述加强和完善信访法治化建设这一问题。

一、信访制度是一项民主政治制度

民主，源于希腊文“人民”(demos)和“权力”(kratos)两个字，原意指人民的权力，或人民的统治，是指多数人统治的一种国家制度。民主常用于描述国家政治，民主与独裁相对应，独裁制度下政治权利高度集中于少数人手中，而民主政治由广大人民统治。我国社会主义民主的本质是人民当家作主。

我国的信访制度是一项具有中国特色的民主政治制度，是党和政府发扬民主、联系群众、了解民情、接受监督的重要渠道。信访是人民群众享有的一项合法的民主权利，人民群众通过信访渠道反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。信访制度一方面表明人民群众通过信访渠道行使当家作主的权利，另一方面表明了执政党对人民群众的关怀之情。

首先，信访制度在设立之初就具有深厚的民主因素。信访制度设立之初，其目的是通过处理人民群众的来信来访，加强政府和群众的沟通联系，满足人民群众的合理要求。1957年11月29日，国务院发布的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》中指出，“在我们的国家，人民群众通过向政府机关写信和要求面谈，提出各种要求，表达各种愿望，对各项工作提出意见，对一些工作人员提出批评，这是人民的一种民主权利，是人民监督政府工作的一种方法。”

其次，信访制度是党和政府授予人民群众的一项民主权利。为了更好地了解社情民意，加强政府和人民群众的联系，政府设立了专职的信访部门受理群众的来信来访。公民、法人或者其他组织通过信访渠道，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。政府及相关部门认真处理来信，接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。这充分体现了政府了解群众意愿，体察群众疾苦，解决群众合理要求的沟通机制，体现了民主的要求。

再次，信访具有民主监督职能，人民群众通过信访渠道行使监督权。人民群众有权通过信访渠道反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。《宪法》第二十七条第二款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《信访条例》第三条规定，“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。”信访制度的监督功能是公民通过信访对国家机关及其工作人员的工作提出意见、建议或投诉请求，反映情况，是一种民主监督。

信访制度是一种自下而上的监督方式，具有以下几个特点：一是监督的广泛性。首先，作为监督主体的信访人包括公民、法人或其他组织。其次，监督对象广泛，主要有行政机关及其工作人员，还有其它承担公共服务职能的社会组织和个人。同时，信访问题涉及经济、政治、文化、社会生活等各个方面。二是监督的便捷性和经常性。信访人可以采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式反映情况，方便快捷，是一种对行政机关及其工作人员的经常性监督。三是监督的有效性。公民通过批评、建议、控告、检举、揭发、反映情况，有利于对违法违纪案件的查处提供线索，体现了信访对公共权力的有效监督。

这些都充分表明，信访制度是我国民主政治制度的重要组成部分，充分体现了人民当家做主的本质特征，认真对待人民群众来信来访，及时处理人民群众反映的情况，提出的意见和建议，以及投诉请求，为人民群众排忧解难，是党和政府发扬民主、保障人民当家作主地位的一项重要内容。

二、信访制度和法治的关系

法治是良法的统治，是指依法治理国家，法律面前人人平等，任何人、团体或集体都不能享有超越法律的特权。依法治国的基本方略，要求发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家。只有民主国家才有法治。西方社会的法治传统始于亚里士多德的法治论，他在批评柏拉图的人治论的基础上建立起法治论。他对法治作了这样的注解：“法治应该包含两重意义：已制定的法律应获得普遍的服从；而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[1]199他明确指出：“法治应当优于一人之治”。法治是一种治国理念，是相对于“人治”而言的，是对法制这种实际存在的制度的完善和改造。人治强调个人权力在法律之上，而法治理念正好与其相反，法治强调法律至上，任何人都要严格遵守法律和依法办事。民主是法治的前提和基础，法治是对民主的确认和保障。信访制度是一项重要的民主法治制度，它把社会主义民主和社会主义法治紧密结合起来。信访制度是基于历史原因和现实需要而存在的一项具有中国特色的现代政治制度，信访和法治并不存在对立。信访法治化是形势发展的需要，是依法治国的要求，信访制度受法律规范调整，同时，信访制度也推进了我国的法治化进程。依法信访成为新时期做好信访工作的客观需要和现实要求。

首先，信访制度实现法治化是依法治国的要求。1997年9月，中共十五大提出依法治国基本方略，将过去“建设社会主义法制国家”的提法改变为“建设社会主义法治国家”，突出了对“法治”的强调。“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”2002年11月，党的十六大提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。2007年10月，十七大提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。2012年11月，十八大提出“全面推进依法治国”。2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”在依法治国方略的指导下，“依法信访”成为信访工作法治化的重要指导思想。2007年3月，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，明确了新时期信访工作的目标任务，提出“推进信访工作的制度化、规范化、法制化”的要求。这些都为新时期推进信访工作法治化建设指明了前进方向，提出了明确要求。

其次，信访制度是由我国法律确认的一项制度。目前，我国的信访法律制度体系逐渐形成，初步形成了以宪法为统帅，以国务院《信访条例》为基础，以部门规章、地方性立法为主体的信访法制格局，为信访活动的依法开展提供了法律依据。《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”与此相对应，《宪法》还规定，一切国家机关和工作人员必须“经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。这些规定是信访制度的宪法依据。1995 年，国务院颁布《信访条例》，对信访工作机构的设置、信访案件的受理范围、信访事项的处理程序作了规定，这是信访领域的基本法，自此，信访工作开始有了正式的法律规范。2005 年，《信访条例》修订之后，信访制度的程序化、规范化更加突出。信访事项的处理是依法按政策进行的，公民提出的信访事项只要于法有据，诉求合理，其处理都是依据法律法规或政策进行的。可见，信访制度受法律调整，信访制度本身就是法治化的重要体现，是符合依法治国方略的。作为一项现代政治制度，信访制度没有也不可能超越于法律之上。

再次，信访制度实现法治化是正确的选择。信访法律制度具有如下作用：1)有效保障了信访人的合法权利。信访法律法规明确规定了信访人的权利和义务，任何人不得剥夺信访人的依法信访活动。2)保证了信访工作的高效开展。信访法律法规的出台，使信访案件的处理有法可依，各级信访部门依法解决信访问题，有利于提高信访工作效率和办案质量。通过责任追究，确保了各级信访部门及其工作人员依法按政策及时解决信访问题。3)使信访事项处理程序得以规范，有利于提高信访工作效率，保证了信访活动得以依法有序进行。《信访条例》明确规定了信访请求的提出，信访事项的受理、办理和督办，明确了办理信访案件的审级，即办理、复查和复核。程序是实体的保障，信访工作程序化，一方面确保了信访事项依法按程序得到妥善处理，信访工作人员依法办事，保障了信访工作的顺利开展，有力地推动了信访工作的规范化、制度化。另一方面，使信访人明悉信访工作流程，有利于保障信访活动的顺利开展；通过对扰乱信访秩序和社会秩序的违法行为予以追究，有利于教育引导信访人以理性合法的方式表达个人诉求，形成良好的信访秩序。4)促进了法律和政策的完善。通过信访渠道，公民可以对法律和政策的制定、修改提出意见和建议，也可以进行批评。通过汇集公民的意见、建议，有利于使法律和政策在制定和修改过程中更加科学合理。5)促进了法律的服从。信访部门通过处理人民来信来访，依法解决群众的合理诉求，有利于赢得群众的信赖，促使群众对法律的自觉服从。另一方面，信访群众对各级政府的违法不当行为提出批评建议，有利于督促政府部门纠正工作失误，促进政府自觉遵守法律，依法行政。有些人认为，信访工作靠领导批示解决问题，是“人治”的体现，这是对信访工作的误解，在法律法规和各项政策范围内办理信访案件是一项基本要求。信访工作中可能出现个别不依法办案的现象，我国信访法治化的水平仍需要进一步提高，这和信访立法的不完善有关，也有实际工作中执行出现偏差所致，不能因此就片面认为信访制度是按领导批示办案的“人治”制度，进而否认信访制度存在的合理性。

可见，信访制度和法治并不矛盾，信访制度受国家法律规范调整，是实现公民基本民主权利的有效方式，是国家的一项民主制度，是社会主义法治建设的重要内容。

三、信访制度和司法制度的关系

17世纪，英国著名思想家洛克《政府论》的发表，表明现代意义上的分权理论初步形成。18世纪，法国启蒙思想家孟德斯鸠更进一步发展了分权理论，在《论法的精神》中提出著名的 “三权分立”理论。在实行三权分立的西方国家里，立法权、行政权、司法权分别由不同的部门行使，以达到分权制衡的目的，避免集权主义造成权力滥用。在中国，实行的是人民民主专政的人民代表大会制度，人民代表大会是立法机关，政府是行政机关，法院和检察院是司法机关。由于受行政权至上的传统观念影响，本应平衡并列的行政权和司法权在现实社会生活中地位是不平等的，行政干预司法的情形屡见不鲜。

信访制度的基本功能主要有两个方面：一是政治参与和民主监督，即公民有权对国家机关及其工作人员的工作提出批评和建议。二是纠纷解决和权利救济，即公民有权对国家机关和国家工作人员的违法失职行为向信访部门提出申诉、控告或检举。近些年来，信访的纠纷解决和权利救济功能颇受质疑，认为其是“人治”的一种体现，和社会主义法治建设相冲突。进而认为，信访的纠纷解决和权利救济功能与司法制度是相矛盾的，大量原本应通过司法渠道解决的问题涌入了信访渠道，是对司法权威的损害，与正常的法律制度相矛盾，是与我国依法治国基本方略和民主法治建设相违背的，弱化甚至取消信访的纠纷解决和权利救济功能成为争议的焦点。下面，我们对信访和司法的关系做一个比较系统的梳理。

(一)信访制度和司法制度在理论上的关系

司法(Justice)，又称法的适用，是指国家司法机关依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理案件的专门活动。在我国，司法机关包括法院和检察院。司法途径是解决纠纷和实现权利救济的主要途径。信访制度所具有的纠纷解决和权利救济功能与司法制度相类似，二者在理论上并不存在矛盾。

首先，信访制度与司法制度均是法治框架内的制度。信访活动依法进行，和我国建设社会主义法治国家的战略目标是一致的。法律明确规定了信访和司法各有受理范围，《信访条例》第十四条和第二十一条均明确规定，信访机构的受理范围界定在对行政机关及其工作人员的职务行为上，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，信访机构不予受理。这就从法律上排除了信访与司法冲突的可能。

其次，从社会整体的纠纷解决途径而言，要构建多元矛盾纠纷解决机制。司法诉讼是解决纠纷的最重要和最权威的途径，但并不是唯一途径，人民调解、仲裁、行政复议、信访等都是解决社会纠纷的有效方式，公民有权择一行使。而且，由于司法诉讼本身也存在弊端，以及社会纠纷的多样性和当事人需求的差异，诉讼也不应该成为解决纠纷的唯一途径。应健全多元矛盾纠纷解决机制，从多种渠道解决纠纷，分散化解社会风险，社会纠纷解决机制才能良性运转。不能因为公民选择了信访这种解决问题直接、成本较低的救济渠道，就得出信访和司法相矛盾的结论。

最后，司法并不能解决所有的社会矛盾和问题。由于立法空白，一些历史遗留问题如平反冤假错案、企业改制等，通过司法诉讼来解决是无法可依的，如果要求其必须处理这些纠纷，导致其职责权限的无限扩充，也容易导致因无法可依出现类似案件不同的处理结果，从而削减司法权威。相比起司法诉讼，通过信访途径解决这类纠纷更加便捷有效。而且，由于受案数量巨大，已经给司法机关造成很大压力，如果把所有的纠纷都交给司法机关来解决，将远超出其承受能力，难以保障案件的质量和解决效率。

信访和行政诉讼、行政复议关系比较密切，都受理与行政机关及其工作人员职务行为有关的行政纠纷。由于涉法涉诉信访和信访工作密切，下面先就涉法涉诉信访概念做一个解释。2005年2月，中央政法委印发了《涉法涉诉信访案件终结办法》(政法[2005]9号)，第二条明确规定：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”2004年4月，最高人民法院在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上，首次提出了涉诉信访的概念，目的是将法院涉诉信访与其他信访区别开来。2011年5月，最高人民法院出台《人民法院涉诉信访案件终结办法》。涉诉信访是指那些应被人民法院受理、或者是经人民法院立案受理、开庭受理或强制执行的案件当事人和案件以外的第三人，对法院的判决或裁定不满意，当事人通过各级国家机关和人民法院信访渠道，采取告诉、申诉的方法，要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果，督促履行或制止履行执行的内容的来信来访行为。涉法涉诉信访这一概念包含涉诉信访与涉法信访两个不同的属概念，其中，涉诉信访针对的主体仅为各级人民法院，而涉法信访针对的主体除各级人民法院外，还包括各级公安机关、检察机关和司法机关。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中明确指出，实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。

《信访条例》第十四条规定了行政信访的受理范围：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：(一)行政机关及其工作人员；(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；(四)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；(五)村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”

第二十一条也明确规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访工作机构不予受理。”可见，在理论上，信访和行政复议、行政诉讼的受理范围泾渭分明。

(二)信访制度和司法制度在工作中的关系

在实际工作中，信访的受理范围远远超出法律规定，信访救济的边界相对模糊。《信访条例》第十四条和第二十一条规定了信访的受理范围，即对行政机关及其工作人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者对其进行投诉的信访行为进行受理，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，不予受理。其目的是将信访事项分流，减轻信访工作的压力，避免同一事项的重复受理，节省成本支出。但在实际工作中，信访的受理范围远比法律规定的广泛，实际上与其他救济制度存在功能互替关系。

首先，实践中信访受理的事项远比上述范围更为广泛，包括了社会生活的方方面面。例如，由于在我国经济社会转型过程中产生的大量问题缺乏法律依据，或者法律不完善，如当前信访中突出的问题主要集中在房屋拆迁、土地征用、劳资纠纷、企业改制、职工下岗等，当事人通过司法渠道不能得到有效救济时，就不得不转而寻求信访途径以求解决。换言之，虽然应更多强调司法救济制度的完善，但当公民用司法救济仍无法获得公正的权利保障时，继续保留信访这一“底线救济”的权利就显得尤为必要。

其次，长期以来，信访的受理范围涵盖了行政复议和行政诉讼。随着涉法涉诉信访明确规定实行信访和诉讼分离制度，对依法应当通过行政复议、行政诉讼解决的信访事项，信访机构也逐渐从开始采取的予以受理到不再受理转变。值得注意的是，公民“信访不信法”现象与现阶段司法权利救济的不足、公民的厌讼心理和事实上行政权优于司法权等因素有关。

(三)应合理界定信访、行政复议和行政诉讼受理案件的范围

行政纠纷在信访、行政复议和行政诉讼之间应合理分流，实现三者的有效衔接，这样，既可以弥补行政复议机关和法院受理案件的严重不足，又可以缓解信访机构信访量过大的压力，有利于树立司法权威，进一步完善行政复议和司法制度。

1.信访与行政复议、行政诉讼的关系

首先，我们来比较行政信访与行政复议、行政诉讼这三种行政纠纷解决制度的关系。

(1)行政复议和行政诉讼的关系：行政复议和行政诉讼的功能是解决公民与行政机关的纠纷，为公民提供公法上的权利救济。行政复议是一种行政系统内部的解决争议的制度，使侵害公民权利的行政活动在行政系统内部得到解决和纠正，有利于行政系统内部对违法不当的行政行为进行自我纠正和自我监督，也有利于为法院减负，有效分流行政纠纷，减少行政诉讼案件的受理。

关于行政复议和行政诉讼的关系，主要有如下三种：一是行政复议终局型，行政复议决定为最终裁决。二是行政复议前置型，行政纠纷应先申请行政复议，对行政复议决定不服，可向人民法院提起行政诉讼。三是行政复议选择型，当事人可以选择先行提起行政复议，也可以不提起行政复议，直接提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼均采用列举方式规定了案件受理范围，2015年5月，新修订的《行政诉讼法》开始实施，第十二条扩大了案件受理范围，和行政复议受理范围相当。

(2)信访和行政复议的关系：由于信访工作的实际受理范围广泛，导致行政复议的利用率不高，二者在互动和衔接上存在明显不足。对于行政复议终局型的行政纠纷，如果当事人不服生效的行政复议裁决，由于无法进入行政诉讼渠道，在实践中有可能导致回流到信访部门。

(3)信访和行政诉讼的关系：行政诉讼和信访都可以受理行政纠纷，《行政诉讼法》规定的受理范围有限，很多行政纠纷案件进不了行政诉讼渠道。即使对于法律明确规定属于法院管辖的行政纠纷，出于对司法的不信任和厌讼心理，以及司法的专业技术性强、费用较高等原因，当事人往往选择对当事人没有专业技术要求、不收取费用、门槛较低的信访途径寻求解决。据统计，平均每个法院每年受理的行政案件不足30件，数量明显不足。这里有公民的厌诉心理，尤其是对“民告官”缺乏信心，也与法院不能、不愿受理行政案件有重要关系。因此，本应通过行政诉讼解决的纠纷又被迫回流到信访部门，信访部门不得不受理一部分由行政诉讼管辖的行政案件。

2.信访、行政复议和行政诉讼的合理分流与衔接

相关法律法规已经明确规定了信访、行政复议和行政诉讼受理案件的范围。如《信访条例》第十四条、第二十一条均明确规定，已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访不予受理。2014年发布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中也明确指出，实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。下面，分三种情形分析信访、行政复议和行政诉讼如何实现合理分流和有效衔接的问题。

(1)未经过行政复议、行政诉讼的行政纠纷

对属于行政复议、行政诉讼受案范围的行政纠纷，在进入行政复议或行政诉讼之前，当事人直接进行信访的情形。《信访条例》第十四条、第二十一条及相关法律明文规定，这类纠纷信访不予受理。

但本文认为，在进入行政复议或行政诉讼之前，公民对行政机关及其工作人员的职务行为进行投诉，应允许进行信访。一方面，对于公民而言，相比较行政诉讼、行政复议而言，信访途径是一种更加简便可行的权利救济方式；另一方面，对于行政系统内部而言，对违法不当的行政行为进行内部处理，有利于行政系统内部的监督和纠纷化解。因此，有必要对《信访条例》第十四条、第二十一条相关内容进行修改：“对行政机关及其工作人员的职务行为进行投诉，信访机构应予以受理。当事人有权在信访和行政复议、行政诉讼等救济方式之间做出选择。”

(2)已进入行政复议、行政诉讼审理程序的行政纠纷

已经依法进入行政复议、行政诉讼程序，但尚未审结的行政纠纷，当事人同时到信访机构寻求救济，对于这种情形，信访机构不予受理，以避免重复受理而造成的不必要的资源浪费，也有利于维护行政复议和司法诉讼的独立性和权威性。《信访条例》第二十一条明确规定：对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，信访机构不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。

(3)行政复议、行政诉讼已经审理终结的行政纠纷

通过行政复议和行政诉讼已经审理终结的行政纠纷，公民不满行政复议决定和行政诉讼裁判，转而通过信访进行申诉。从法律角度而言，对行政复议的处理结果不满，除复议终局以外，可提起行政诉讼；行政诉讼业已审理终结，当事人不服处理结果，应通过司法申诉途径解决。从理论上讲，信访机构不应受理这类经过复议终局和生效诉讼裁判的行政纠纷案件，以确保行政复议机关和司法机关的独立性，以及司法救济的终局性和权威性。

总之，信访和行政复议、行政诉讼实行“诉访分离”，属于行政复议、行政诉讼受理案件范围的，信访不予受理。

四、信访制度在民主法治建设进程中的发展趋势

关于信访制度未来将何去何从，是废除还是加强信访制度，近年来争论颇多。2007年，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》指出，当前要依法规范信访秩序，依法规范信访行为，推进信访工作的制度化、规范化和法制化。可见，对信访制度不是加强或废除，而是应依法规范。2007年10月，党的十七大明确提出要“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”党的十八大报告也指出：“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度。”十八届四中全会提出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”

(一)应进一步规范和完善信访制度

新中国成立60 多年来，信访制度逐步健全发展，在政府和人民群众之间起到了良好的沟通作用，有利于发扬人民群众的政治参与和民主监督功能，有利于解决社会矛盾和问题，对社会主义民主法治建设起到了良好的推动作用。

改革开放后，我国经济高速发展，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，既给我国经济社会发展带来巨大活力，社会矛盾也日益凸显，大量社会矛盾和问题通过信访渠道反映出来。社会矛盾和问题是客观存在的，信访问题是回避不了的，必须畅通信访渠道，不断规范和完善信访制度。虽然目前信访制度有许多不完善的地方，但并不能因此否认其存在的合理性。信访制度将以其特有的功能作用和价值追求，继续存在于中国特色社会主义民主法治架构中，并在职能定位、体制机制、立法等方面更加完善，在推进社会进步、经济发展和构建和谐社会的实践中发挥更大作用。

(二)应进一步完善信访的政治参与和民主监督功能

大量历史事实证明，人民是历史的创造者，统治者如果脱离群众，漠视甚至侵害人民的合法利益，必然会丧失统治地位。2007年，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》对新时期信访工作的定位是：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。做好信访工作，对于发展社会主义民主政治，维护人民群众合法权益，加强党风建设尤其是干部作风建设，密切党和政府与人民群众的血肉联系，全面建设小康社会、构建和谐社会具有十分重要的意义。信访工作是党和政府联系群众的桥梁，倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径，在正确处理人民内部矛盾、维护社会和谐稳定、加强党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用。

对于人民群众而言，通过信访渠道，反映情况，提出建议和意见，对政府及其工作人员的职务行为进行外部监督，有利于促进政府依法行政，改进工作，进一步提高科学决策、民主决策、依法决策的水平，推进社会治理的进一步完善，有效发挥人民群众的政治参与和民主监督功能。信访是人民群众的一项合法权利。信访制度将继续发挥其政治参与和民主监督功能，并不断得到发展和完善。

(三)科学界定信访和司法的关系，不断提高信访法治化水平

改革开放以来，我国的法制建设得到恢复和发展，并不断完善，中国特色社会主义法律体系基本形成。作为社会主义法治建设的一个重要组成部分，信访制度建设在深入贯彻依法治国方略、不懈推进信访工作法治化方面有了长足进步，但相对于依法治国方略的总体要求而言，相对于不断发展变化的形势和任务而言，人民信访制度建设在推进法治化上还有大量的工作要做。[2]18《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确提出了推进信访工作“制度化、规范化、法制化”的目标要求，为新时期信访工作不断提高法治化水平指明了方向。

在现代社会，被人类经验认可的主流权利救济制度是司法中心主义下的诉权模式，它是人类文明的成果，是权利救济获得普遍性和终极性解决的机制，即要确立“司法的最终性”。[3]在法治健全社会，司法途径是实现公民权利救济最为基本的方式，司法判决的效力具有终局性。要逐步完善司法制度，以及仲裁、调解、行政复议等多元纠纷解决机制，建立起以司法权为核心的权利救济体系。信访制度作为一种纠纷解决机制，应充分发挥其解决纠纷和权利救济的功能，科学界定信访案件的受理范围，依法按政策解决信访问题，实行“诉访分离”，避免行政干预司法的情形出现，保持司法独立，不断推动信访工作法治化水平，在建设社会主义法治国家中发挥更大作用。

[1]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1983.

[2]张恩玺.中国特色社会主义民主法治条件下的人民信访制度[J].信访与社会矛盾问题研究,2012,(2):18.

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责任编辑：林 衍

On the Feasibility and Necessity of the Rule of law in Letters and Visits System

Cheng Xiao-na

(Beijing Conflicts Analysis and Research Institute of Letters and Visits to Government, Beijing 100005, China)

Letters and visits system, founded on the historical reasons and practical needs, is a modern democratic political system with Chinese characteristics. It is not opposite to the rule of law. On one hand, the letters and visits system can be adjusted by laws and regulations. On the other hand, the letters and visits system also promotes the process of the rule of law in China. Compared with the rapid development of the society and the changing situation, the construction of the rule of law in letters and visits system needs to be further improved and perfected. This paper mainly discusses the relationship between the letters and visits and the democracy, the rule of law, the administration of justice, and the developing trend of the letters and visits

letters and visits; democracy; the rule of law; the administration of justice

2015-06-12

成晓娜(1978-)，女，河北保定人，法学博士，北京市信访矛盾分析研究中心工作人员。

D632.8

A

1009-3745(2015)04-0020-08