香港特区立法会选举制度探析

郭天武，李建星

(1.中山大学 法学院，广东 广州 510275;2.华东政法大学,上海 201620)

香港特区立法会选举制度探析

郭天武1，李建星2

(1.中山大学 法学院，广东 广州 510275;2.华东政法大学,上海 201620)

香港立法会由什么样的议员组成，是香港选举制度发展一个重大问题，不仅关系到香港的政治生态，而且关系到香港社会稳定与经济的发展。香港选举制度的发展应遵循循序渐进、均衡参与的原则。功能组别的存在本身具有合理性，功能组别选举也是香港选举制度发展特色之一，在香港民主制度的发展中发挥了重要的作用。但是也应当看到功能组别选举中的一些不合理因素，也需要进一步改革，为了保持社会的稳定性及政改的便利性。较为理想的路径选择是分阶段推动功能组别的改革，使之与香港社会民主制度的发展相适应。

立法会；选举；功能组别；比例代表制

一、立法会2012年选举方案的出台过程

(一)“ 九七”后立法会选举制度演变

如何设定“九七”之后香港的立法会产生体制，基本法起草委员会在草拟《附件二》的立法会议员组成比例时所做的设想有以下几条：一是先稳定十年，即从1997年到2007年间，要对立法会的组成比例做出明确的规定，以保持十年间立法会在选举问题上能够稳定，不作大的、急剧的比例改变；二是在十年之内也不是完全不变的，而是作循序渐进的改变，增加部分直接选举产生议员的比例，减少部分间接选举产生议员的比例；三是十年之后，修改产生办法要依照一定法律程序。[1]72-73

香港回归后的一年内，由临时立法会代行立法会的职能。根据《临时立法会的产生办法》第五条、第七条、第九条，临立会的议员由推委会选举产生，并无地区直选的议席，也不存在功能组别。但有33名临立会议员同时也是港英时期立法局的议员。到1998年，才开展第一届立法会选举，至今已经选举了五届立法会。

(二)立法会选举制度的改革与发展

2004年，特区政府政制发展专责小组发表了第一号报告，就《香港基本法》中有关政制发展的法律程序问题进行探讨。随后，政制发展专责小组就《香港基本法》中有关政制发展的原则问题发表第二号报告，明确了“中央与特区关系”、“实际情况”、“循序渐进”、“兼顾社会各阶层的利益”及“有利于资本主义经济的发展”等的各项词语的含义。2005年，政制发展专责小组发表了第五号报告，提出了2008年立法会产生办法的建议方案，议席数由原60席增至70席，地区直选及功能组别各增加五席，新增的五个功能组别议席全部由区议员互选产生。特区政府据此向立法会提出“修改立法会产生办法”的议案。2005年12月21日，立法会以34票赞成、24票反对、1票弃权否决了特区政府提出的“修改立法会产生办法”议案。

2010年，特区政府再次提出2012年行政长官及立法会产生办法的改革建议，在该建议中，有些规定参照了2005年被否决的方案。如在立法会选举方面，立法会的席位升至70席，地区直选与功能组别各加5席。根据政府原方案，新功能组别是由民选区议员互选产生。2010年4月16日，立法会内务委员会会议上通过成立一个小组委员会，研究及商议政府的建议方案。[2]即2012年立法会新增的5席区议会功能组别连同原有的1席区议会功能组别议席，全部开放投票，使在传统功能组别之外未有投票权的市民能以一人一票方式选出其代表；取消区议会的所有委任议席，2012年的行政长官选举委员会亦应加入全数400多位民选区议员，并保持提名人数不多于150人。最终，该立法会产生办法在立法会以46票支持，12票反对，超三分之二的绝对多数获得通过。

二、立法会产生办法实施存在的争议

立法会的组成以及什么人当选立法会的议员，不仅关系到香港的政治生态，而且关系到香港社会稳定与经济的发展。对此，社会各界存有较大的争议。

(一)立法会的议席数目和组成

这一问题实际上包含以下几个相关的问题。

1.是否维持立法会现有议席数。即维持立法会的议席数目于70席不变。如果维持不变，则需要考虑功能团体和分区直选产生的议员各占半数的比例是否妥当；如需作出调整，那么应调整至什么水平？对于此问题，存在以下几种意见：一是直选议席比例应调高至六成；二是应在未来立法会选举减少功能组别议席；三是维持传统功能组别议席为30席，其余议席应当全部直选产生。

2.是否需要增加新的立法会议席数。如果需要增加立法会的议席数目，则需要考虑：一是应增加至多少席，是否增加到80席或者以上？如果增加到80席或者以上，应如何分配新增的议席？具体来说，应否维持功能团体和分区直选议席各占半数的比例，并将新增的议席平均分配？如不维持功能团体和分区直选议席各占半数的比例，是否应将较多的新增议席分配给功能团体？具体的意见如下：有意见认为，可将新增议席拨入直选和区议会(第二)功能组别议席；也有意见认为，应将新增议席全数拨入直选议席；另外，亦有意见认为，应设立新的“全港性选区”直选议席，以比例代表制产生，或以分区单议席单票制产生，并取消区议会(第二)功能组别。

(二)功能组别的存废以及是否改革

与行政长官已经有一定共识不同，立法会产生办法才是各方争议最为激烈，利益牵涉最为广泛的“风暴眼”。而立法会产生办法争议焦点的核心就在于功能界别的存废问题。①需要注意的是，特区政府的文件只是提及逐步取消区议会委任议员，而功能界别的走向只字未提。在改革立法会选举制度的众多意见中，关于功能组别的存废及是否拓展，主要有以下观点：

1.完全取消功能组别。目前，在香港政治发展的过程中，反对派认为应当完全取消功能组别，这正好契合了与满足了极端民主派以及别有用心的人士要求与心理，主要的理由在于：一是功能界别是港英政制留下的不合理产物。到了香港回归后，已不存在殖民政府借助功能界别来实现自己合法性的问题。因此，维持功能界别已无需要；二是功能界别存在选举不平等的问题。实质上是赋予部分公民一人两票。这种做法不符合《公约》第25条b项保护的“一人一票”原则。[3]还有学者认为，功能界别的投票权利近乎一种“特权”；[4]7三是功能界别所界定的28个界别的区分标准是什么？为什么有的界别议员，另外一些界别没有议员？由于职业的重要性难以衡量，故议席的分配和权限不易确定，容易引起纷争。而且现代社会的发展，使得职业的稳定性大为减小。在职业变动频繁的情况下，如何确定其代表？况且有些职业从业人数较少，有的失业在家，他们很容易被社会忽视或遗忘，如果按照从业人口的比例来分配席位，他们很可能在立法会中找不到自己的代表，实质构成歧视；四是从统计数据来看，功能界别议员的议会表现不好。例如较少参加专责委员会，较少参与立法会会议；五是功能议员更多是代表业界的利益，作为一种精英政治设计，时常与分区直选的议员在投票决策上产生冲突，拖延一部分社会立法进程。

2.完全保留现有功能组别。针对完全取消功能组别的声音，也有一种观点是完全保留现有的功能组别。以下笔者试图总结并解释该种观点的核心意思。一是功能界别选举的历史演进分析，功能界别实际上是一种职业代表制。职业代表制理论形成于19世纪后期，它的产生以社会的多元化为基础；[5]143二是香港社会非常多元化，社会贫富差距比较大，如果简单实行立法会全部直选，很可能民粹主义盛行，福利主义抬头，撕裂社会共识，从而影响香港的长期繁荣稳定，甚至可能会导致香港资本主义经济根基被动摇；[6]香港的政党政治不发达。而且参政的各党派没有较为成熟的人才培养和选拔机制，简单的普选恐怕很难选出足够多高素质的议员。[7]223三是基于实用主义。有学者认为，论证取消功能界别会出现的现实问题。即在目前的选举制度主要以拉票方式争取选民支持的选举制度保持不变的条件下，一旦全面实施分区直选，将冲击“均衡参与”原则，使工商业界声音无法在议会政治上得以体现，导致出现严重的福利主义倾向，加重香港政府的财政压力，最终影响香港的经济地位。

3.分阶段取消功能组别。在取消功能组别的意见中，有一种较为缓和的意见就是分阶段取消功能组别，即逐步减少功能组别的数量以及议员的数量。按照该办法，立法会采取的分组点票方式应该马上取消。按这种观点，又可以分为两种思路：一是直接减少现有功能组别的数量。例如将选民人数较少的渔农界、保险界等在下次选举中直接取消。然后，分成三次到四次，按选民人数由少到多逐步取消剩余的功能组别；二是合并现有的功能组别，以逐步减少功能组别的数量，最终达致取消功能的目的。例如，将教育界、医学界、法律界等，具有类似性质，选民结构也较为相近的界别合并为一个界别，改称为“专业人士界”，将原有的名额削减一半。到最后全部功能界别议席只剩10个左右时，一并取消。路线图如下：(1)第一次合并若干功能组别，控制功能界别的议席为20-25人；(2)第二次继续合并功能组别，议席控制到15-20；(3)第三次继续合并，议席控制到10-15人之内；(4)剩余席位，一次取消。

4.分阶段改革功能组别。香港立法会保留具有原有政治制度优点的功能组别，尽可能使得立法会有各阶层的代表，免受某一特别利益团体的操控，及能配合行政立法。而功能组别的存在，使社会上能够创造财富的人才及经营者得到保护，发展民主要确保香港的繁荣、稳定，原有制度尽可能不作大的改变，力求稳步前进以符合香港的实际情况和要求。[1]62在保留功能组别的一种缓和观点就是逐步改革功能界别。可以保留现有功能界别议席，通过增加议席的方式，引进新的选举方法，来逐步分阶段地改革功能组别。

三、立法会选举制度发展的原则

(一)在中央授权的范围内，实行地方选举原则

1.香港选举制度应符合国家的整体利益

有学者指出，在单一制国家里，地方选举中的资格问题应由中央政府授权决定。理由是中央政府要对属地发展负最终责任。在某些政治经济高度发达的属地，即使开始自己决定选举资格的范围，往往也是基于中央政府的授权。联邦制国家亦同。即地方政权采取普选的影响力受到更高宪法原则的限制，这符合对国家的效忠原则。该原则在宪法中体现为“共和条款”。因此，对地方选举权的限制应当在审慎的基础上科学地进行选择。[8]按照以上理论，设计香港选举制度发展的路线图时，应考虑两个因素，一是不应造成特区选举结果与中央政府底线相冲突，二是不能使得选举结果改变地方与中央的法定关系。

2.香港选举制度为“一国”下的地方选举制度

在单一制国家下，地区政权的合法性来源于中央授权。由于实行“港人治港，高度自治”，香港获得的自治权力甚至比一些联邦制国家的州政府还要大，还要多。但并未改变中国人民共和国是单一制国家的性质。一方面，香港居民必须遵守依据我国《宪法》制定的《香港基本法》；另一方面，香港居民可以选举港区全国人大代表，参与全国人大，选举中央国家机关。以上两点已经证明，香港认可单一制的国家结构形式。在单一制国家之下，地方政府的正当性与合法性来自于中央政府的授权，无须另行程序授权或者确认。而香港本地选举行政长官、立法会议员、区议会议员均为香港实行“高度自治”，组织本地政权机关的一种方法。是在“一国”的前提下实施的地方选举，是地方民众参与民主管理国家、管理社会的一种方式。

(二)按照政制发展的实际情况，实行循序渐进的原则

香港特别行政区的选举制度既不能停滞不前，也不能发展过快。如果维持不变，就没有照顾到现实部分香港居民更多民主参与的要求，也忽视了将来香港特别行政区立法会的议员最终应做到由普选产生的目标。选举方式是民主政治的一种形式，必须符合社会发展的水平和目标，才能有效。香港立法局自1843年设立以来，一百多年来无选举的议员，却要求香港特别行政区一成立，立法会议员全部采用普遍直接选举，没有一个循序渐进的过程。众所周知，选举制度发展过快，不利于保障立法会有社会各界的代表参与，不利于使各方面的利益得到公平的考虑，可能会引起社会的动荡，影响社会稳定和经济发展。[9]266

循序渐进是发展香港民主的一项重要原则，《香港基本法》附件二规定的立法会地区直选议席，由2000年第二届立法会的24席增加到2004年第三届立法会的30席，比1998年第一届立法会20个地区直选议席增加了百分之五十。针对2007年行政长官和2008年立法会产生办法的改革，特区政府政制发展专责小组公布了五份报告，就《香港基本法》中有关政制发展的程序问题、原则问题，产生办法中可予以修改的地方等事项做了详细的说明。2005年，特区政府正式向立法会提交了在香港获得主流民意支持的政改方案，立法会改革方面增加10个新议席，5席由地区直选产生，5席由区议员互选产生，同样拥有广泛的民意基础。12月21日，该方案在立法会表决中未获三分之二以上多数支持遭否决，使得2007年行政长官和2008年立法会选举不得不沿用之前的产生办法。为推动2005年政改方案在立法会顺利通过，特区政府做了大量的咨询工作，争取香港市民的支持。然而，反对派却以该方案过于保守且没有订出明确的普选时间表为由投了反对票，这不禁让人产生疑惑，支持政改方案与普选时间表到底有什么冲突呢？

中央和特区政府按照循序渐进的原则，诚心诚意推动政制改革，泛民派的做法违背了历史潮流。香港的民主始终是要往前推进的，2007年行政长官和2008年立法会选举后，2012年产生办法的改革提上议程。2010年6月，特区政府向立法会提出的改革方案顺利通过，其中不少地方是借鉴2005年被否决的政改方案。表决前，中央政府接受民主党提出的改良方案，民主党转而支持该方案，这说明泛民派内部的有识之士意识到香港的民主发展不能原地踏步，如果连续两届选举都沿用之前的产生办法，无论是对中央政府及特区政府，还是对泛民派以及香港市民都没有好处。

循序渐进、积极稳妥地推进民主进程，应当是香港社会大多数人的共识，香港回归后的政制发展实践证明，“循序渐进地走向民主更有可能带来一个稳定的政府，使民众感到满意。”[10]130违背主流民意的做法既得不到中央政府的支持，也会遭到大多数香港市民的坚决反对。

有学者在回顾基本法起草时的争议情况时指出，在20世纪80年代中后期，关于香港政治制度发展问题最大的分歧并非是否要“普选”，而是推进“普选”的步伐。对立最严重的不是内地草委与香港草委的分歧，而是香港工商派与民主派之间的立场。工商派主张间接选举，放慢直接选举的步伐。民主派主张立即普选行政长官和立法会。[11]255可以说，当时的香港民主化问题首先要处理工商精英与基层大众的关系。为顾及利益平衡，当时中央的决策思维就是提出“繁荣”与“稳定”两大方针。所谓“繁荣”就是要确保“两制”下的香港资本主义制度不变，而资本制度的核心就是保证资本家利益。“稳定”就是理顺香港内部的政治关系，理顺中央与香港的政治关系。前者要照顾工商界的政治利益，后者要确保国家主权和爱国者爱港治港。[11]341-343

由此可见，当时立法者将选举制度的发展步伐留给后人根据现实情况，逐步实现。所谓循序渐进，即是遵循着一定的步骤，分阶段、有次序、有秩序的前进。当中有逐步的过渡，在一段时间内有不同阶段的演变，最终达至行政长官及全部立法会议员由普选产生这个目标。演变的过程不能过急，必须循序渐进，要根据特区实际情况发展，以保持繁荣稳定。[12]香港政治体制的发展，必须根据香港的实际情况，稳步有序地向前进行，建立和发展适合于特区的民主制度。[13]107必须在保持香港经济繁荣和社会稳定的条件下，逐步发展并完善香港的民主政治体制。[13]108基于这一原则，可以得出以下结论。

1.必须结合香港本地情况，及时总结选举制度发展的共识；对有共识的部分，可及时改进，实现发展；对于没有共识部分，留给社会继续讨论，为日后达成共识做准备。应当排除将选举制度与其他政治体制、社会问题捆绑讨论，应当排除将单一选举制度与其他选举制度捆绑讨论的做法。这种做法只会导致整个选举制度原地踏步，也无法凝聚社会共识。

2.为实现循序渐进，对于已经有共识的部分可以采取路线图的方式，逐步改进；对于暂时无法达成共识的部分，也可以采取路线图的方式，设定阶段性目标，以便为进一步讨论奠定基础，而无须在每一次选举制度改革都需要从头讨论，以减低改革成本，以免社会的分裂。

(三)尊重香港社会的基本结构，实行均衡参与原则

《香港基本法》第五条明确规定：“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”而要保持原有的资本主义制度，香港的政治制度应当有效地配合资本主义经济的健康稳定发展，正如乔晓阳主任指出的：“要保持原有的资本主义制度，必然要求香港的政治体制必须能够兼顾各阶层、各界别、各方面的利益，既包括劳工阶层的利益，也包括工商界的利益，做到均衡参与。这里我要特别讲一下工商界的利益。可以说，没有工商界就没有香港的资本主义；不能保持工商界的均衡参与，就不能保持香港原有的资本主义制度。纵观当今世界的各个资本主义社会可以发现，其实均衡参与是所有成熟的资本主义社会的制度设计中都必须努力保障的一项基本原则，只是不同的社会，均衡参与的方式和途径有所不同罢了。比如，有的是通过两院制中的上院或参院，有的是通过能代表各种不同阶层、不同界别、不同方面的政党等方式和途径来实现均衡参与。”“目前香港保证各个阶层、各个界别、各个方面均衡参与的主要途径，一是由4大界别产生的1200人组成的具有广泛代表性的选举行政长官的选举委员会，一是功能团体选举制度，拿后者来说，如果在既没有两院制又没有能够代表他们界别的政党来保证均衡参与的情况下，就贸然取消功能团体选举制度，势必使均衡参与原则得不到体现，使赖以支撑资本主义的这部分人的利益、意见和要求得不到应有反映，那原有的资本主义制度又如何来保持呢？工商界的利益如果失去宪制上的保护，最终也不利于香港经济的发展，如此，也就脱离了基本法保障香港原有的资本主义制度不变的立法原意。”①乔晓阳主任在全国人大常委会关于香港特区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定座谈会上的发言，2004年4月26日。某些社会阶层的利益若得不到合理的照顾，就会直接危害经济的发展，影响社会的稳定与繁荣，所以应尽可能避免任何极端政策的施行。只有使各阶层的利益都能得到充分反映，这样才能促进各界人士相互间的对话与合作。[14]137

在工商参政方面，2005年民建联与注重工商界利益的港进联合并后，自由党担当起了维护工商界利益的重任。但是，自由党在地区直选中的表现一直不尽如人意，2008年地区直选全军覆没，2012年只有一个地区直选议席。一旦取消功能组别，工商界的利益如何得到确实有效的保障？没有为工商界发声的议员未来是否会迫使政府制定更多使工商界利益受损的政策？正是由于对未来的不安，使得他们视功能组别为重要的参政渠道。

当下有必要保留功能组别，但不是要永远保留功能组别，只要各方面能够正视香港作为金融、贸易和航运中心的现实，看到工商阶层在维护香港的经济繁荣与稳定作出的贡献，以及代表工商界的自由党在地区直选中不能取得令人满意的结果的实际，维持功能组别的存在，让代表工商界的议员拥有在立法会直接发表意见的权利，传达工商界的心声，实现“均衡参与”是很有必要的。

四、立法会选举产生办法的发展方向

立法会普选的核心问题是功能组别的存废问题。在历次立法会选举的各种社会争拗中，功能组别选举总是作为被诟病的制度，成为反对派的攻击对象和获取选票的政治筹码。由于反对派一直抹黑功能组别，将其置于普选对立面，造成社会上普遍形成一种印象，就是“立法会普选=废除功能组别”，要废除功能组别才能实现立法会普选，废除功能组别的要求在香港社会中更是有增无减①在香港2014年9月28日至12月15日的“占领中环”行动中，“废除功能界别”的标语随处可见，废除的要求充斥于耳。。从循序渐进推进香港民主进程、维护特区政府有效管制、保障香港社会稳定的角度出发，功能组别的存废是一个无法绕开的问题，必须予以面对。

(一)应分阶段地推动功能组别的改革

针对反对派主张下次选举完全取消功能组别的观点，我们认为在现实的香港选举中，功能组别的存在本身具有合理性，功能组别选举也是香港选举制度发展特色之一，在香港民主制度的发展中发挥了重要的作用。但是也应当看到功能组别选举也有一些不合理因素，也需要进一步改革，为了保持社会的稳定性及政改的便利性，较为理想的路径选择是分阶段推动功能组别的改革，使之与香港社会民主制度的发展向适应。

1.功能组别存在的合理性与改革的原则

(1)功能组别存在的合理性。无论从香港功能组别产生背景，还是其存在与发展的历史来看，保留功能组别选举制度在香港都具有现实可行性；加上香港社会结构的多元独特想，功能组别选举就更有存在的空间。再者来说，功能组别的存在并不违反人权公约。英国在把《公民权利与政治权利国际公约》扩展至香港时，已经对第25条b款进行保留。饶戈平教授认为，中英互相的外交照会已经明确，英国将人权公约的适用范围交于中方。[15]在 回归后，对相关公约的适用必须转化为香港本地立法方可实施。而《附件二》已经做出了普选的设定，因此，设定功能组别并不构成违反人权公约。

功能组别存在的意义已经变化，使立法会成为一个表达各方利益的平台。虽然，功能组别在港英时期是殖民政府分化香港社会，维持其统治的手段。但是回归以后，这一制度的内容已经发生实质变化。那么，现时功能组别的实质是什么呢？笔者认为，功能组别存在的必要在于：它使立法会成为一个表达各方利益的平台。功能组别的存在在一定程度上弥补了民意机构“一院制”的缺陷。在世界各国，专业意见与大众意见、部分意见与大多意见的对话平台多是通过两院制完成的。制定《香港基本法》时，有人曾经提出对立法会实行两院制，下议院采直选和间接选举选出，上议院由各阶层代表组成。尽管特区最终只采一院制，但从其设定的选举配套制度上来看，立法者正是试图用选举的路径来平衡各种利益诉求，保证各方均衡参与。这个实现途径就是“功能组别”。

(2)功能组别改革的原则。逐步改革功能组别要坚持三个原则：一是不能对现有政制构成较大的冲击。如不能维持分组点票，则行政部门的提案会沦落到与一般法案一致的地位，导致议员可以随意提出并通过修订法案，挑战行政主导的地位。因此，还是要维持地区直选议席与功能组别议席相同的大框架。二是最大程度增加功能组别的选民基础。目前，对功能组别的最大质疑就是“小圈子选举”，没有得到足够的民意认受性。因此，改革方向必须是增加功能组别的选民认受性。三是不能过度改变功能组别的制度原意。如果彻底改变功能组别的制度原意，则功能组别没有存续的必要性。

当下，有一种观点是将全部35个功能组别议席全部改成与的区议会(二)一样，本界别的现有选民成为提名人，只要获得一定提名人的数量，就可成为本界别的正式候选人，然后再向全香港选民争取选票而当选。但是，这种方法导致全港选民要既选出35名候选人，又要同时选出本地地区直选的候选人，这对普通选民而言，信息获取成本将大幅提升，而投票准确率却大大降低，因而不具有可操作性。

2.功能组别改革的具体建议

(1)选民的范围。关于选民的范围，有两种观点：第一种观点为所有从业者均为选民。已经有一些相对成熟的构想就是扩大功能组别的选民基础，减少功能组别的团体选民选票比例。增加功能组别个人选民的比例，增加功能组别个人选民的总体人数。如曾钰成提出，可由法团选举改为个人选举，任何在1991年人口普查报称为一个行业的在职人士，都会成为功能组别的选民，使功能组别的合资格选民数量大大增加。①对于功能组别议员的议会表现欠缺。笔者这并不足以成为质疑功能组别的理由。这其实与个人素质有关，而非与功能组别这一制度有关。此为最广泛的功能组别选民范围；第二种观点为董事、高管为选民。相对广泛的选民范围则是将法团选举改为董事选票，即给予该界别内现有成员的董事或高管人员选举权，使其作为本界别的选民。这种选民范围尽管缩小了选民的认受性，但是，可以维持本界别的制度设计原意，尤其在过渡期有助于减少改革压力。属于较为可行的方法。

(2)界别的划分。界别划分有两种思路，一种是，根据实际调整界别划分；另一种是，在保持议席数量的前提下，将界别组合成一个更有代表性的界别。

功能组别的区分标准应当适时检讨。现时的功能组别完全沿袭了港英时期的功能组别划分方式。这种划分可能在20世纪90年代可以涵盖社会中主要的专业界别，但时隔30年，特别21世纪以来，各种新职业层出不穷，另一些职业日渐式微，人员减少。还继续保持现有的功能组别划分，一方面无法大量地吸纳新兴职业的业主及从业者，使之处于无人代表的境地，影响功能组别的广泛代表性。另一方面使夕阳行业的业主及从业者拥有的一票权力大于其他行业，造成功能组别之间的不平等。因此，笔者建议，功能组别的划分可以8年或12年为一个周期进行检讨，而重新设定功能组别的名称与涵盖范围。如是在下一次选举，可以将区议会(二)的五个议席转让给新的功能组别，并保持每个组别只有1个立法会议席。

采以上方法当然可以有助于保持功能组别的与时俱进，但问题在于每隔一个周期就可能会涉及界别的划分，存废问题。可能会加重社会的分裂，且有可能提升改革的难度。因此，笔者建议在保持议席数量不变的前提下，将现有的全部界别划分为3-5个界别。具体如下：第一，划分出大功能组别。例如，将教育界、医学界、法律界、会计界、工程界等5个，具有类似性质，选民结构也较为相近的界别合并为大功能组别，改称为“专业人士界”，其他同此执行，最终将划分为议席数量不一定相等的3-5个界别；第二，对新出现的界别，无须独立设定界别，只需纳入大功能组别，增补方法是直接修改选民的范围，较为简单易行。

(3)计票的方式。关于计票的方式，亦有两种思路，分述如下：

如延续现有的小功能组别，则采取相对多数决。由于小功能组别只有一个议席，因此，只有采取相对多数决；选民无论扩展到全体从业人士还是董事，都已经大大增加。四个特别功能组别的计票方式无存在必要；由于立法会议员的选举的关注度小于行政长官的选举，无须采取两轮投票的绝对多数决。而且，目前也是采取相对多数决。总结而言，就是在小功能组别下，采取一轮投票的相对多数决，由本界别的全体从业人士或者董事、高管选举出本界别的议员。

如采取大功能组别，则要采取比例代表制。由于采取大功能组别，议席多个，为保证代表性，可采取比例代表制，至于采取哪种计算方法，则可以进一步探讨。

(4)通过增加议席的方式，引进新的选举方法。目前，有学者建议，未来选举立法会增加议席，功能组别和分区直选增加相同议席。其中，29席传统功能议席不变，区议会(第二)取消，所得议席与新增议席参考德国模式，以全港不分选区按比例代表制选举产生，不设当选门槛。[16]252-253这种观点可以作为一种有益的尝试进行讨论。我们认为，必须注意两点：一是不宜一次新增过多议席，为日后的适应人口发展等社会因素变化，扩大立法会的规模预留空间。香港的议员席次与人口数比为10左右，即700万人口/70名议员，基本处于大多国家或地区的平均水平。笔者建议，该比例应处于7-10之间，也就是说，立法会议员最多不能超过100名。二是考虑到做出决议的难易度。目前立法会有70位议员，已经较难作出合理的决议。如果增加议席过多，必将导致议事效率下降。因此，我们认为，应当控制立法会议席数的增加。

(二)适当时候检讨比例代表制

1.是否存在改革比例代表制的可能性

(1)比例代表制的优点。从理论上说，比例代表制存在诸多优点。比例代表制以较高的代表性为制度特色，着重于表达多元化的民意。只要一个政党能够跨过选举的门槛，就能进入议会。接下来，各个政党根据选票分配议席，使得各种意识形态、政见、阶层利益能够在议会中拥有表达的机会；[17]309-310对政党的凸显胜于对候选人个人的凸显。选民考虑更多的，是政党的阶级利益、意识形态、政纲等因素，而非主要受候选人个人魅力等因素的影响。

(2)比例代表制的缺点。比例代表制促成多党政治，党派联合执政，在一定条件下容易造成政治不稳定。比例代表制的这种先天不足和制度性缺陷也为魏玛共和国时期纳粹党的兴起和战后意大利政府的频繁更迭所证明。[18]299当然，比例代表制在香港起到防止一党独大情形的出现。但是，由于行政权与立法权不能合并，导致了行政权在统合立法会的支持上变得更为困难。而且，激进民主派的出现会使得极少数极端政党进入议会。因此，有学者总结到，香港的比例代表制的弊端在于：一是政党不能健康发展，反而在公众眼中成为“成事不足败事有余”的形象；二是立法会四分五裂，难以形成多数意见；三是行政立法关系紧张。立法会议员拉布现象较为普遍，行政与立法不能有效合作。[19]

2.比例代表制改革的建议

(1)设定门槛。设定门槛是否符合政党平等原则，以及自由民主的宪政价值。选举制度理应反映各阶层的利益，注重选票价值的平等。因此，比例代表制被认为符合政党国家民主的内部逻辑和宪法上的平等价值。[20]199但是，选举的目标不仅是实现个体选民的政治意愿，更要形成一个能够有效治理的政治机构。如果将按准确比例反映不同的大众政治观点，议会必将分裂成许多小团体，从而不利于在议会中形成多数派，因此，小团体并不代表和公共福利相协调的政治纲领。在出现代表与统治无法调和的紧张时，担当此两项重任的选举制度，便不得不在平等和有效政治之间作出平衡。[21]130设定门槛条款，防止少数极端政党进入立法会，既可以控制政治上不稳定的因素，也是应当考虑的方法。(2)改变名单方式。目前，封闭名单排列方式似有不妥，一旦各党对名单排序不满或出现矛盾时，就会容易导致有候选人退党参选。而自由名单或者开放名单方式有助于弥合在党内的矛盾，减少政党的数量。

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责任编辑：韩 静

A Probe on the Electoral System of Hong Kong Legislative Council

Guo Tian-wu1，Li Jian-xing2

(1.School of Law, Sun Yat-Sen University, Guangzhou 510275, China;2.East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620, China)

The composition of the Legislative Council is a major issue in the development of the election system in Hong Kong. It is not only related to the political ecology, but also profoundly affects the social stability and economic development of Hong Kong. The development of Hong Kong's election system should follow the principles of gradual development and balanced participation. Functional groups has its own rationality, and the functional constituency election is also one of the characteristics of the development of Hong Kong's election system, which plays an important role in the development of the democratic system in Hong Kong. However, some of the irrational factors in it should not be ignored. We need to take measures to push forward reform, in order to maintain social stability and guarantee the convenience of the government reform. The ideal path is to promote the reform of the functional groups in stages, and adapt it to the development of the social democratic system in Hong Kong.

Legislative；Council；Election；Functional； Constituency

2015-05-20

教育部人文社科基地重点项目“香港特区司法权与终审权问题研究”

郭天武(1970-)，男，安徽蒙城人，中山大学法学院教授、法学博士，博士生导师；李建星(1985-)，男，广东湛江人，华东政法大学博士研究生。

D911.2

A

1009-3745(2015)04-0005-09