气候变化、资源短缺对社会保障的影响

编译/华蓉晖

气候变化、资源短缺对社会保障的影响

编译/华蓉晖

资源 乏和气候变化是社会保障体系面临的最具影响力的两大中长期风险。不仅使解决传统的生命周期风险变得更加复杂，越来越频繁的气候波动和资源短缺也会对经济活动带来负面影响，造成社会保障体系的资金压力。因此，社会保障体系作为缓解冲击的自动稳定器的功能需进一步强化。社保体系应对这些潜在挑战须持续投资和发展社会政策工具，如实施社会保护底线政策并建立起新的、对气候敏感的社会保障体系等方式。

影响负面

与人口预测能定期修订并及时更新不同，气候变化的性质和严重程度具有不确定性，对社会，特别是社会保障带来的负面影响程度仍难以估量。

极端事件的频率增加和严重性。气候变化会直接导致社保需求。⑴死亡率将发生变化。当疾病发生和预期寿命的差距加大时，会影响死亡津贴发放的数量和时点，也影响社保基金缴费基数。另外，气候变化也可能会缩短健康状态下的预期寿命。⑵残疾率可能上升。极端事件造成的残疾案例可能突然剧增，社保机构需要确保残疾津贴的申领和发放不被延误。⑶商业中断意味着企业要裁员（即使是临时性的）。社保机构则必须直接介入部分失业计划，确保给予员工合适的支持。⑷商业中断影响社保基金缴付。这就要求社保机构的征缴办法相应调整，缴付条款具备灵活性。

加剧人员流动率。受极端气候事件和长期气候变化的影响，迁移率在国内和国际层面都可能显著增加。但低收入发展中国家的人民因缺乏迁移资源只能选择接受极端天气事件。社保机构需要在津贴给付的类型和方式上区别对待移民和非移民。

环境恶化。气候变化会导致更多的干旱和洪涝灾害，引发人口迁移。自然灾害则使预期寿命增加的趋势停滞或逆转，理论上认为这一现象对退休体系有正面的财务影响。但当年轻组的死亡率增长更快时，对社保体系的财务影响显然不利。如果发病率的变化率也类似，则年轻人治疗时间的延长将对医疗卫生系统带来更大压力，并意味着社保基金的缴费收入减少。另外，环境恶化对农林牧渔行业内的贫穷劳动力影响特别大。

虽然气候变化会加剧自然资源乏，但自然资源短缺给社会保障体系带来的影响特征与气候变化不同。自然资源短缺对社会保障的影响不但直接体现在津贴、服务、融资需求上，也间接通过经济、人口和社会变迁表现出来。其中的一个关键变化很可能体现在劳动力市场上，特别是劳动力与资本、货物、服务的相对成本上。

将来劳动力的相对成本可能呈不断下降趋势。首先是货物价格的下降。自上世纪60年代起，食品、旅游和闲暇开销的实际价格显著下降。在发达国家，家庭收入用于食品的开销从差不多占比1/3下降到低于10%。同时，闲暇活动和购买服装的支出降幅更大。其次是实际工资的停滞。上世纪90年代至今，全球所有国家劳动收入占国内生产总值的比重都呈下降趋势。在欧美，收入中劳动收入的比重从1945—1980年间的64%降至2014年的58%。且这一下降趋势在过去10年里还在加速，主要因为许多发展中国家带来的劳动力供给增加、全球化和更低的资本税。另外，自然资源经历了几十年的廉价获取后，近10年价格上涨，导致劳动力成本的更大承压，致使实际工资的停滞或减少。一方面货物价格呈上涨趋势，另一方面收入分配金字塔下半部分群体的工资却处于停滞或下降状态，贫富差距有加大的风险，将改变对社会保障干预的需求和性质。

以下列示的对社会保障的关键影响因素中，有些同时与气候变化和资源乏相关，其他一些只与资源 乏有关：⑴雇主和雇员社保缴付的停滞和下降导致社会保障体系的资金来源减少（特别是那些社保计划融资全部或部分来源于缴款收入）。⑵社保储备基金持有资产价值的“缩水”缘于低增长、商业中断、政府更多介入经济战略部门或社会冲突增加。⑶其他形式支撑例如第二、第三支柱养老金缴款和非正规支持的减少导致对社保体系的更大需求。⑷关于政府干预的社会预期发生变化。⑸雇员可支配收入的减少使缴款体系承受压力。一系列间接影响包括冲突次数的增加（例如与水有关）、移民等。

应对之策

准确预测和应对气候变化、自然资源短缺带来的影响，对社保体系是重大挑战。预期影响不可预料，制定对策时应充分考虑其不确定性。本文所述对策包括政策设计、措施和后续管理措施。

应对气候变化的社保政策应基于运营的环境，诸如人口压力、财政空间、政治意愿、机构能力，以及整个国家经济正规性或非正规性的程度。具体措施包括：对遭受气候变化特殊事件影响的目标人群定制新的特别津贴；拓宽受影响特殊群体（例如，自我雇佣或非正规经济工人）的覆盖面；在极端事件发生后减少、暂停或冻结缴款；临时延长津贴发放的期限；出台部分或临时的失业保障方案等。这些多样化的应对措施又可分为短期及长期的移民和预防性措施。

短期措施包括：⑴灵活的津贴设计和缴款给付。在危机状态下，津贴类型及如何支付需要与直接受影响的人群需求相匹配。同时，社保基金缴款也需要一定程度的灵活性——例如允许延期付款、部分缴付和临时降低缴付比率。⑵紧急管理。受灾群体最需要救助，极端事件却会导致政府机关和商业机构的正常运作受阻，因此需制定适当的应急预案以确保服务的延续性。⑶关注弱势群体。受极端灾害事件影响最重的是穷人和在非正规部门就业的弱势群体，因为他们几乎没有资源来应对气候波动带来的灾难及其后果。短期措施意味着在社保缴费可能减少的情况下还要增加支出，这需要公共财政给予支持，以减少社保管理机构的短期财务压力。

长期措施包括适应性和预防性两部分，目的是通过干预，缓解气候变化的负面影响。社会保障的重要性不但体现在它对经济、劳动力市场、减少贫困和社会凝聚力的影响力上，在减小气候变化带来的负面影响方面同样卓有成效。社保储备基金因其规模庞大，举足轻重，能通过在不同领域的投资使气候变化带来的影响减轻和变缓。这些措施要么寻求减小气候变化的负面影响，要么目标直接针对减少气候变化本身。投资项目通常有多重目标（例如创造就业机会和碳中和经济发展项目等），通过采取恰当的投资政策，使投资者影响经济行为和环保效果。通过投资选择，参与被投资企业的决策过程，可以影响企业行为。

社会保障体系对自然资源短期的对策会更加复杂。未来自然资源短缺的影响依然是无法预计的，它随人类行为、技术先进性、气候变化、人口变化及其他许多因素而变化。虽然自然资源短缺不会像极端天气事件那样即刻造成危机，但主要商品价格变化能突然并大范围地导致冲突和替代。潜在的对策被分为两类：一般对策——需要重新调整社保体系的重点；特殊对策——可能对某些国家、地区或群体更合适。

一般对策包括：⑴社保体系会成为主要的津贴提供者。当越来越多的人们失去第二支柱和非正规支柱保障时，社保体系的作用凸显。为适应这种情况，社保津贴的充足性可能被强化。⑵扩大社会保障的覆盖范围。贫穷群体通常别无选择地做出破坏环境的行动，维持日常生计的活动也不会优先考虑生态长远利益，例如水土保持。必须为穷人提供最低限度的健康保险和收入保障。⑶在高通胀的环境下管理津贴。资源 乏和价格上涨将造就通胀环境，为确保退休收入的购买力，一个恰当的机制是把养老金与一“篮子”货物和服务挂钩，“篮子”价格上涨，养老金也应随之增加。⑷改变社会的幸福观。在政府培育和支持下，社会对幸福和福 的衡量能从更崇尚物质转向更崇尚人文价值。幸福观的转变需要社会保障体系功能相应地调整，例如，做好长期护理和精神健康保障，从而得以支持那些幸福感要素。

特殊对策可能包括：⑴解决化石燃料不平等问题。能源、安全饮用水、食品和卫生设备的可得性是使群体摆脱贫困的主要驱动力。因此，努力提高再生能源的可获得性可提高收入保障水平并减贫。另外，可靠和价格稳定的电力供给能改善商业前景（特别对中小企业而言），还能创造就业机会。⑵支持行业转型。那些碳密集型行业必须削减产能。短期措施用来应对转型过程中的失业问题，长期措施则包括员工再培训等。⑶安全网项目和食品供给。在埃塞俄比亚，一项卓有成效的保障网项目是为家庭成员提供每月5天的就业保证，报酬是食品或与之等价的现金。该项目已成功地从短期的应对措施转变为更有预见性的人力资本投资。

总之，更好地发挥社会保障作用，在气候变化和资源短缺的社会大背景下显得尤其重要。首先是解决政策碎片化问题。在新时期面对气候变化不确定的难题，应确保政策的连贯性，并联合政府各部门共同提供社会保障功能。例如，在应对一次性极端天气事件时，需要财政资金支持；在就业市场转型提供再培训和部分失业保障时，需要各部门配合应对。其次是良好的治理结构。在基金投资于气候友好或碳中和类相关资产时，对技术和其他活动的决策过程需要审核，基金管理的治理能力有待提高。最后是逐步扩大社保覆盖范围。使社保体系覆盖高危人群需要恰当的管理方式，以确保量身定制的保障措施能行之有效。覆盖高危人群（农业/渔业/季节性工人，移民，边远地区群众等）既要确保津贴发放和社保基金缴款方式与这些群体的实际情况相符，又要考虑到不同群体的缴款能力并确保其履行出资义务。（文献来自《国际社会保障评论》Simon Brimblecombe & Lan Orton：“Megatrends and social security ：Climate change and natural resource scarcity”）

作者单位：上海金融学院国际金融研究院