生态清洁小流域建设现状与展望

蒲朝勇，高 媛

(水利部 水土保持司，北京 100053)

生态清洁小流域建设现状与展望

蒲朝勇，高 媛

(水利部 水土保持司，北京 100053)

生态清洁小流域；成效；潜力；建议

生态清洁小流域建设在全国的推广工作取得了重要进展，建设进程不断加快，建设理念和技术路线日臻成熟,社会影响力不断扩大。生态清洁小流域建设将小流域作为一个系统单元,从源头着手,对涉水问题进行系统布局、综合治理,其成效具有突破性和可持续性，是水土保持生态建设工作的发展大势。

随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，人们越来越重视与期盼山青、水绿、天蓝的人居环境。2006年，水利部在全国启动了生态清洁小流域建设试点工程。9年来，生态清洁小流域建设在全国范围内取得了长足进展。

1 生态清洁小流域建设发展现状

1.1 从试点工程发展到面上推动

2006年生态清洁小流域建设启动初期，全国仅有79个县(市、区)的81条小流域开展试点；在水利部和地方各级政府、水利水保部门的大力推动下，到2014年底，全国已有30个省的335个县开展了生态清洁小流域建设，实施小流域约800条。全国生态清洁小流域建设进程不断加快，建设力度不断加大。湖北省9个市(州)、28个县开展了生态清洁小流域建设，实施小流域86条；广东将生态清洁小流域作为全省治洪治涝保安工程的重要建设内容，拟实施小流域整治500条，规划总投资96亿元；北京、江苏、浙江等省市把开展生态清洁小流域建设作为新农村建设的重要载体，每年投入数亿元整乡整县推进。

1.2 建设理念和技术路线日臻成熟

各地在生态清洁小流域建设中，结合所在区域发展定位，创新思路，因地制宜积极探索，实践了多种切合实际的生态清洁小流域建设模式，积累了丰富的建设经验。 目前最具代表性的生态清洁小流域建设模式主要有四种:一是在重要水源地保护区，以水源涵养、水质保护为目标的面源污染防治型小流域建设模式，如湖北丹江口水库、北京密云水库周边的小流域项目；二是在具有山水、民俗旅游资源优势的地区，以保护原生态和水环境为重点的生态环境型小流域建设模式，如浙江安吉县的深溪小流域、湖南韶山冲的韶北河小流域；三是在资源环境承载力较好的地区，以发展绿色产业为重点的生态经济型小流域建设模式，如宁夏六盘山腹地的隆德县清流河小流域，河南、山东等省的生态清洁小流域，均大力发展珍贵生态植物栽培、茶叶、经济林果等特色产业；四是在山洪灾害较为严重的地区，如广东深圳、江苏宜兴等地，以确保人民生命财产安全为重点的生态安全型小流域建设模式。这些模式因地制宜，统筹考虑了资源禀赋、产业方向和现实需求，工程设施与产业布局结合紧密，生态效益和经济效益并重，效果显著，很好地发挥了保生态、惠民生的示范作用。

在技术规范标准方面，2013年水利部发布了水利行业标准《生态清洁小流域建设技术导则》(SL 534—2013)，明确了生态清洁小流域建设从规划设计、组织实施到效益监测评价等各建设环节的工作内容和工作要求。

1.3 建立了行之有效的建设工作机制

与传统的水土流失综合治理项目相比，生态清洁小流域拓展了建设目标，涉及多行业、多部门，建设内容多且标准高，所需资金量大，单靠水利水保部门难以按规划目标实施。为此，各地探索出了行之有效的工作机制，即水利水保部门做好规划，政府主要领导挂帅、牵头成立领导小组，组织协调水务、城建、环保、交通、旅游、电力等多个部门，按照统一规划，共同参与，系统治理。同时，积极整合各部门相关项目投资、安排地方财政专项资金、吸纳民间资本以保障生态清洁小流域建设资金。

1.4 社会影响不断扩大

(1)各级政府关注度和重视程度不断提升。生态清洁小流域建设试点以来成效显著，吸引很多地方政府开始有计划、有步骤地培育典型，以点带面。如北京市委、市政府将生态清洁小流域建设明确为 “为民办实事”的一项重要工作内容，并将任务完成情况纳入各区县党委、政府领导班子的考核指标；昆明市盘龙区政府要求水利部门做好地区生态清洁小流域建设规划，每年实施3～4条。

(2)受到社会各界普遍欢迎。已实施项目的地区，群众普遍对生态清洁小流域建设工作给予肯定，自觉维护建设成果的意愿很高，民间资本跟进参与水土流失治理和产业开发的积极性很高，继续推进项目实施的呼声也很强烈。

2 生态清洁小流域建设契合时代需求，成效显著

2.1 构建起面源污染立体防护体系，解决了农业面源污染防控难题

近年来饮用水水源地水质安全越来越为公众关注，为此，各地各部门积极采取措施加强水源地水资源保护，但面源污染控制一直是工作的难点。生态清洁小流域建设从源头着手，对农业农村面源污染进行全程控制和治理，探索出了解决面源污染的有效途径。在昆明，作为城市饮用水重要水源地的松华坝水库，长期以来水库周边陡坡开荒、坡耕地种植、农业生产大量施用化肥农药的情况十分普遍，加上村庄缺乏污水和垃圾收集处理设施，库区面源污染问题非常严重。为此，昆明市委、市政府在库区积极推进生态清洁小流域建设，从山顶到河谷构筑了“远山生态修复、农地综合治理、库周生态缓冲”的面源污染“三道防线”。按照面源污染的形成输送路径，对远山实施退耕还林、封禁治理, 控制林地径流，养山保水，减少水土流失；在山腰台地开展坡耕地改造，配套坡面水系工程，控制农田径流，减少人为水土流失，提高耕地质量，同时大力发展生态农业，减少化肥、农药使用量；在山脚村庄实施污水和垃圾收集处理，以及沼气池、道路硬化措施，进行村落面源污染控制；在入库河道两侧200 m内实施“农改林” “止耕禁养”，对河道进行综合整治，改善河道水质。环环相扣的立体式多级防治体系，实现了对面源污染的有效防控。以铁冲小流域为例，治理后流域水体中总氮、总磷、生物需氧量(BOD5)、化学需氧量(COD)和悬浮物分别降低95.35%、88.39%、77.25%、78.77%和98.31%，实现了无污水直排河道的目标。目前，北京、山东等地通过生态清洁小流域建设均在重点饮用水水源地面源污染防控方面取得了成功，国务院在丹江口库区及上游水土保持项目实施中更将生态清洁小流域建设作为防控面源污染的主要措施。

2.2 完善防洪减灾工程体系，切实提高了山区防灾减灾能力

经过多年的大规模建设，我国大江大河的治理已经取得显著成绩，防灾减灾能力明显提高，但中小河流山洪灾害防治仍是我国目前防洪工作的薄弱环节。安全清洁型小流域建设从小尺度入手，完善了山丘区水利防洪减灾保障体系。广东省是我国受台风暴雨影响最大的省份，南部山区山洪灾害频发，据统计，广东省平均每年因山洪地质灾害造成的直接经济损失约20亿元，人员伤亡总数约占全省台风洪涝灾害总伤亡人数的八成。自2007年起广东省在连州市瑶安小流域开展了安全清洁型小流域建设试点。治理前，瑶安小流域水土流失严重，河道泥沙淤积、调洪排洪能力低，流域内水利设施老化，堤防防洪标准低，2006年6月18日突发的特大山洪造成下游村庄许多房屋倒塌、农田被冲、电站被毁，水利、供电、通信和公路交通等设施损坏严重，经济损失1.7亿元，死亡4人。为防治山洪地质灾害，瑶安安全清洁型小流域建设确立了“上蓄、中疏、下防”的治理思路，在小流域上中下游系统布设水利防洪蓄排措施，上游设立生态保护区，在实施封山育林基础上大力营造生态林、建设生态防洪堤坝，提高上游蓄洪保土能力；中游开展河道整治，实施河道清淤疏浚、岸坡整治，提高河道过水能力；下游村庄、乡镇与支流出口等地新建、加固堤防，改造排涝泵站，加固水闸，修建拦河坝、拦沙坝及格栅坝等。通过安全清洁型小流域建设，瑶安小流域的防灾减灾能力得到明显提高。2013年8月，受台风影响，连州市连发两次洪水，全市受灾人口12.7万人,直接经济损失2.2亿元，而瑶安小流域在两次特大降雨中都没有因雨成灾，沿岸群众、村庄和农田都安然无恙。

2.3 推动农村产业发展和人居环境改善，为农村经济社会的可持续发展提供了解决途径

随着我国经济社会的发展，农民生产生活方式和农村发展形势也在发生深刻的变化。如何推动农村经济社会的可持续发展，保障农村长治久安，实现农业发展与资源保护、生态环境保护共赢，是当前农村工作的重点和难点问题之一。生态清洁小流域建设以农村“村容整洁、生产发展”为切入点，通过水土流失治理与水环境保护推动农业集约化生产和农村人居环境改善，为解决农村经济社会的可持续发展发挥了积极作用。如昆明市盘龙区在铁冲生态清洁小流域建设过程中，为巩固和提升松华坝水源区水质保护成果，保障水源保护区农民生计，大幅削减花卉种植等农药、化肥施用量大的产业，积极调整农业生产结构，结合坡耕地改造引进龙头企业，大力发展天然有机蓝莓、油桃种植，有效控制了农业面源污染，开拓了新的农业增收渠道。据统计,项目区农民每户每年可通过土地流转金、果园劳工工资和果业分红等渠道新增收入约3 000元。同时，铁冲小流域还大力开展农村人居环境综合整治，在村庄实施道路硬化、村间绿化、农居改造美化、路灯铺设、村民文化中心、清洁能源、污水垃圾收集处理设施等建设内容，使得村容村貌得到彻底改观，治理后村庄景观优美，河道水质清洁，人居条件舒适，村民的文明意识也大幅增强。在具有山水、民俗旅游资源优势的地区，通过生态清洁小流域建设，农家乐蓬勃发展，农民经济条件得到明显改善，村民安居乐业。

2.4 升华生态优势，推动区域发展

以南京市为例，当地政府和水利水保部门以生态清洁小流域建设为基础，围绕“水”做文章，充分挖掘当地资源优势，开创了区域产业和经济发展的新局面。2005年南京市江宁区水利局启动石塘生态清洁小流域建设，对流域河道、塘坝进行了治理。有了良好的水环境后，2007年，江宁区采取“政府引导，市场运作；企业主投，群众参与”的模式，由区政府牵头多部门，同时引进社会资金对石塘小流域进行了集中治理和旅游开发。2011年，水利部门继续深入推进石塘生态清洁小流域建设，编制了《石塘生态清洁小流域综合治理方案》《石塘竹海旅游区水系景观设计》，投入1 800万元进一步提升石塘水景观质量，发掘“水文化”内涵。经过一系列打造，石塘小流域的人居环境、交通设施、生产条件和村容村貌得到全面改善，成功打造出“石塘竹海”等旅游景区，使休闲观光产业得到迅速发展，目前已成为江宁周边的著名景区，节假日石塘小流域游人如织。南京市溧水县在传统小流域建设的基础上，通过水系沟通工程，对境内的12个小流域进行资源整合、统一开发，发展成了规模可观的现代生态农业园和影视基地。南京市高淳县将生态清洁小流域建设理念进一步扩大到了 “大示范区” “流域片”，在总面积约50 km2的区域内,全面开展以水环境治理、人居环境改善为重点的生态清洁小流域建设工程，建成的“国际慢城”获得了世界慢城组织授予的“慢城”称号，成为南京市的又一新兴标志性景区，极大地推动了高淳县旅游和关联产业的发展。通过大力开展生态清洁小流域建设，南京市极大地改善了城市周边山丘区的人文生态环境，进一步夯实了“国际性人文绿都”的基础。

实践证明，生态清洁小流域建设契合了我国经济社会发展新阶段水土保持生态建设的众多需求，是推动农村可持续发展的有效途径和整合区域生态资源实现高效开发的有效平台，是推动生态文明建设的有效载体。

3 生态清洁小流域建设发展空间广阔

生态清洁小流域建设的成功之处在于其跳出了小流域生态建设“头痛医头，脚痛医脚”的传统思路，打破了行业部门“各自打拼”的固有局面，找到了系统解决一系列水问题的突破口。其定位的先天优势决定了生态清洁小流域建设将是今后水土保持生态建设的发展大势。

3.1 生态清洁小流域建设定位优势

(1)从小流域着手，解决大流域问题。小流域是流域最基本的自然地理单元，流域的一系列水问题来源于小流域的水问题。生态清洁小流域建设抓住问题的源头，从基本单元着手，从小尺度入手，各个突破，以期最终解决中尺度、大尺度的问题。

(2)用系统的观念，统筹解决小流域的保护与发展问题。一直以来，在一条小流域内，水土流失治理、水资源保护、农村基础设施建设、农业集约化生产等由不同职能部门各自分管，即使在水利部门内部，水土流失、面源污染、山洪灾害等一系列民生水利问题，也往往被分散、分别处理，一个问题解决后往往还遗留其他问题。而生态清洁小流域建设通过统一规划，在不改变现有投资渠道和管理权限的情况下，有效整合起水利、环保、农业、林业等多个部门的项目，对小流域“山、水、田、林、路、村庄”进行综合治理，进行系统保护和开发，提供了水质保护、防洪减灾、水环境整治、产业发展等多个目标的“一揽子”解决方案。

(3)立足实际，解决农村发展问题。水土保持工作的重要意义之一在于通过水土资源的合理保护利用，改善农民生存条件，提高农民生产水平和生活质量，最终实现人与自然、城市与乡村的和谐共处。现阶段中国发展面临很多问题，实现农村可持续发展是其中的大问题，新一代农民已不再接受城乡生活质量的巨大差异、农村的深度贫困和严重的环境污染，在发展城镇化的同时，如何让选择留守的农民在农村能够安居乐业，实现可持续发展，生态清洁小流域建设实践为我们提供了一个全新的思路。生态清洁小流域建设立足农村实际，整合资源，改善农民最关心的人居环境和生产发展问题，搭建生态经济的发展平台，从而推动了农村文明程度的提高，真正扩大了农民的生存空间，拓宽了农民的生活方式选择。

3.2 生态清洁小流域建设存在发展提升空间

(1)建设数量、规模和建设标准还有很大提升空间。目前生态清洁小流域建设在我国各地区的推进速度很不均衡，东部地区发展比较快，覆盖范围相对较广，建设标准也比较高，示范效应比较好；中西部地区建设数量、规模和建设标准还非常有限，个别地区还没有提上议事日程。究其原因，主要还是受财力制约。而这些地区干部群众对生态清洁小流域建设需求迫切，呼声强烈，许多地方政府和水利水保部门积极主动去生态清洁小流域建设较好的地区取经。一旦资金问题能够解决，生态清洁小流域建设将会在全国得到迅速推进。

(2)建设内涵和影响力有很大提升空间。2015年5月6日，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出了“优化国土空间开发格局”的战略，要求坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。作为与水资源保护紧密关联的生态清洁小流域建设工作，在现有建设理念和建设模式的基础上，其工作内涵可进一步向水资源和土壤资源质量的提高和维护方面靠拢，在严格依据主体功能区划分的基础上，区分水土资源禀赋，因地制宜开展不同治理目标的生态清洁小流域建设，使其成为优化国土空间开发格局工作中不可或缺的力量。

4 生态清洁小流域建设存在问题及对策建议

4.1 生态清洁小流域建设面临发展桎梏

(1)水利资金投入保障问题。根据《生态清洁小流域建设技术导则》测算，生态清洁小流域建设投资标准应在200万元/km2左右，但现有各类水土保持项目投入远不能满足此标准要求。目前项目实施主要依靠整合其他部门资金，和其他部门相比，水土保持资金投入很少，导致水利水保部门在工作中话语权渐弱。

(2)管护机制问题。目前,生态清洁小流域的设施运行管理工作主要由村集体负责，有的设施交由水利部门管理。但交由水利部门管理的多数没有落实稳定的管护资金渠道，或者虽有渠道但经费缺口大，难以支撑日常运行开支，造成水利部门运行管护负担沉重。

4.2 生态清洁小流域建设对策建议

(1)建议将生态清洁小流域建设纳入水利部门工作重点，作为推动农村水环境整治的抓手。目前，中央对农村水环境整治有明确要求，群众也有迫切需要，考虑到生态清洁小流域的建设内容、建设范围皆与农村水环境密切关联，建议各级水利部门将其纳入农村水环境整治工作通盘考虑。同时，加大生态清洁小流域建设科研与宣传推广工作，推动全社会关注和重视生态清洁小流域建设。

(2)建议各地将生态清洁小流域建设作为优化国土空间开发格局工作的重要内容，尽快完善生态清洁小流域建设顶层设计，出台专项建设方案，明确今后一段时期内生态清洁小流域建设的发展目标和建设重点，确保生态清洁小流域建设有计划、有步骤推进。

(责任编辑 张培虎)

S157.2

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1000-0941(2015)06-0007-04

蒲朝勇(1964—)，男，四川广元市人，教授级高级工程师，副司长，长期从事水土保持生态建设管理工作。

2015-05-27