认真贯彻《意见》精神更好发挥水土保持在生态文明建设中的重要作用

刘 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

认真贯彻《意见》精神更好发挥水土保持在生态文明建设中的重要作用

刘 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持；小流域综合治理；生态文明建设；战略举措

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》的发布，为当前和今后一个时期推动我国生态文明建设提供了新的行动指南和重要纲领，对生态文明建设重要组成部分的水土保持工作极具指导意义。在我国水土流失地区，大力开展以小流域为单元的水土流失综合治理就抓住了生态建设的“牛鼻子”，抓住了解决生态环境问题的关键和基础，对促进生态文明建设意义重大。水土保持工作应在继续广泛宣传、增加投入的基础上重点采取以下战略与举措：进一步加大水土保持生态修复力度，全面预防水土流失，有效保护林草植被和治理成果；因地制宜推进小流域综合治理，大力发展特色产业，实现生态保护和经济社会发展共赢；强化监管，依法严控人为水土流失；树立水土流失状况“只能好转、不能变坏”的底线思维，将水土流失面积不扩大、强度不加剧、水土保持功能不降低作为各级政府的责任红线。

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《意见》)的发布，为当前和今后一个时期推动我国生态文明建设提供了新的行动指南和重要纲领。《意见》的出台对于全面推进我国生态文明建设、贯彻党的十八大关于将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略部署、全面迈向“两个一百年”奋斗目标意义重大、深远，对于生态文明建设重要组成部分的水土保持来说，也具有极其重要的意义。贯彻《意见》精神，需要采取更加有力的措施，加快水土流失防治进程，为推进生态文明建设提供全面支撑和保障。

1 水土保持在生态文明建设中的地位与作用

水土资源和生态环境是人类赖以生存和发展的物质基础，也是人类文明孕育和演进的必要条件。历史反复证明，只有水土资源和生态环境的承载能力与经济社会发展水平相匹配、相协调，才能促进生产力的长足发展和人类文明的不断进步。反之，如果离开了健康的水土资源和良好的生态环境，人类必将失去生存基础，文明也将难以为继。水土流失直接导致水土资源破坏，生态环境恶化，水土流失状况是衡量水土资源和生态环境优劣程度的重要指标，也是关系人类永续发展和文明兴衰的重要因素。

1.1 严重水土流失导致文明衰落

人类历史长河中，很多古老文明的消亡都与水土流失有着密切的联系。发祥于尼罗河流域的古埃及文明、诞生于底格里斯和幼发拉底河的古巴比伦文明、印度河和恒河流域发端的古印度文明，其由盛转衰的过程无不与人口迅速增长、过度垦荒放牧、植被不断破坏导致的水土流失加剧、土地退化、生态恶化、资源枯竭、气候变化紧密相连，水土资源枯竭、生态环境恶化致使生产力不断遭到破坏，生存条件和生存环境急剧恶化，最终导致了文明的陷落，甚至消亡。我国古代沙漠草原丝绸之路上的军事要冲、历史记载中盛极一时的楼兰古国、精绝古国和草原丝绸之路上的重要节点统万城，曾经都是水草丰美、经济繁荣的文明之邦，但随着人口过度增长，人为破坏加剧，这些富庶的城邦及其灿烂的文明，终因水土资源枯竭、生态环境恶化，被沙漠吞噬而消亡。这些事例清晰地揭示了水土流失加剧、生态环境恶化与人类文明演进的内在规律。水土失序，势必引发生态失衡，水土衰竭，必然导致文明衰落。

1.2 水土流失是生态恶化的集中反映

我国水土流失面广、量大，侵蚀严重，已成为制约经济社会可持续发展的重大环境问题、生态问题。由于特殊的自然地理条件、众多的人口和历史上长期不合理的资源开发利用，加之现代化、工业化、城市化的快速发展，大规模频繁的生产建设活动扰动地表、破坏植被，水土流失不断加剧，许多地方生态严重恶化。根据第一次全国水利普查水土保持情况普查结果，全国尚有水土流失面积294.91万km2，占国土总面积的30.72%，不仅分布广泛，且土壤流失的总量大，侵蚀强度高。我国年均土壤流失总量约41.5亿t，在294.91万km2的水土流失面积中，土壤侵蚀模数在2 500 t/(a·km2)以上的中度以上侵蚀面积占到53%，侵蚀强度远高于土壤容许流失量。侵蚀沟是水土流失的严重表现形式，西北黄土高原区和东北黑土区分布着96万多条侵蚀沟，其中89%的侵蚀沟仍在发展扩张。凡是水土流失严重的地区，生态状况必然恶化。严重的水土流失，导致水土资源破坏、自然灾害加剧，是我国生态恶化的集中反映，制约着经济社会的可持续发展。

1.3 水土保持关系国家生态安全、防洪安全、饮水安全、粮食安全

在我国这样一个人口资源环境矛盾十分突出的国家，水土流失不仅是资源环境问题，也是事关民族生存和发展的问题。在水土流失未得到有效治理的情况下，水土资源就不可能持续利用，生态就不可能逐步得到改善，广大水土流失区的经济就不可能持续健康地发展，长期困扰我国大部分地区的洪涝、干旱问题也不可能得到根治。因此，能否做好水土保持工作，直接关系国家的生态安全、防洪安全、饮水安全和粮食安全。从生态安全看，水土流失导致土地退化，生态功能减弱，加剧生态恶化和灾害性天气事件发生频率，如不有效防治，则可能引发生态的系统性破坏。石漠化是西南岩溶区生态恶化的最直观标志，水土流失是其主要原因之一。按现在的流失速度测算，35年后西南岩溶区石漠化面积将增加一倍。从防洪安全看，水土流失搬运大量的泥沙进入河流、湖泊和水库，削弱河道行洪和湖库调蓄能力，增加了洪水发生的频率和洪峰流量，加大了洪涝危害程度。黄河水患、河床抬高的症结就在于黄土高原的水土流失。从饮水安全看，水土流失导致土壤涵养水源能力降低，加剧干旱灾害，同时作为面源污染的载体，输送大量化肥富营养物、农药残留和生活垃圾等污染物进入水体，加剧水源污染。全国现有重要饮用水源区中，作为城市水源地的湖库95%以上处于水土流失严重区，如果上游的水土保持工作做不好，将直接威胁饮水安全。从粮食安全看，水土流失是导致耕地损毁、耕层变薄、质量下降的重要原因。近50年来，我国每年因水土流失损失的耕地达6.7万hm2，如不妥善治理，50年后东北黑土区93.3万hm2耕地的黑土层将流失殆尽，粮食产量将降低40%左右，直接威胁国家粮食安全。

1.4 水土保持是生态环境建设的关键性措施

水土保持是人类同水土流失长期抗争，有效保护和合理利用水土资源、保护和改善生态环境的经验积累。党中央、国务院一直高度重视水土保持工作，新中国成立以来进行了大规模的水土流失治理和生态建设。截至目前，全国水土保持措施保存面积已达到107万km2，累计综合治理小流域7万多条，实施封育80多万km2。以水土保持法为依据，对生产建设活动实行严格监管，有效控制了新增人为水土流失。经过坚持不懈开展水土保持，水土流失重点治理区的植被覆盖率普遍提高，生态环境逐步改善，入河泥沙呈减少趋势，特色产业蓬勃发展，很多地方呈现出山青、水净、民富、景美的新气象。实践证明，在我国水土流失地区，大力开展水土保持就抓住了生态建设的“牛鼻子”，抓住了解决生态环境问题的关键和基础，对促进生态文明建设意义重大。

2 当前水土保持工作的机遇与挑战

当前，我国正处在协调推进“四个全面”战略布局、大力建设生态文明的关键时期，水土保持工作迎来重要发展机遇，同时也面临着更加艰巨的挑战。

2.1 水土保持迎来重要发展机遇

2.1.1 党中央、国务院高度重视生态文明建设,为水土保持加快发展提供了根本遵循和强劲动力

党的十八大以来，党中央、国务院把生态文明建设摆在更加突出的位置。习近平总书记更是从中华民族永续发展的高度就生态文明建设提出了一系列新思想、新观念、新论断，强调“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”“绿水青山就是金山银山”“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了生态文明建设的总体要求和战略任务，并对水土保持工作提出了明确的要求。这些都为水土保持加快发展提供了根本遵循，势必将为水土保持注入更为强劲的发展动力。

2.1.2 坚实有力的法律支撑和技术支撑,为水土保持加快发展提供了重要保障

经过多年努力，水土保持法制建设取得了丰硕成果。水土保持法自1991年颁布以来得到深入贯彻落实，2011年新水土保持法的实施，使政府主体责任、规划法律地位、预防保护措施和法律责任追究等多方面得以进一步强化。以新法为基础的配套法规建设也取得重大进展。绝大多数省份完成了新法实施办法或条例的制定工作，为依法保护水土资源提供了强有力的法律保障。水土保持监测、规划、标准化、信息化等基础工作逐步加强。在全国范围初步建成覆盖不同水土流失类型区的水土保持监测网络，重点区域、重点流域、重点水土保持工程和大中型重点生产建设项目的水土流失动态监测有序推开。新中国成立以来首次开展的集系统性、全局性和前瞻性为一体的《全国水土保持规划》编制工作业已完成，各级各类水土保持综合规划和专项规划扎实推进，水土保持中长期发展蓝图和顶层设计逐步完善。水土保持信息化加快建设，水土保持技术标准体系日益健全完善。法律法规体系、规划体系、标准体系、监测体系、市场服务体系的有效建立，形成了较为完备的水土保持社会化管理手段，为满足当前和今后一个时期的生产实践和管理需求奠定了坚实基础。

2.1.3 多年的防治经验和成功的治理模式,为水土保持加快发展提供了宝贵的实践积累

在长期实践中，我国水土保持工作者探索总结出了最具有中国特色的水土流失治理成功技术路线——小流域水土流失综合治理。通过以小流域为单元，实施全面规划，山水田林路综合治理，预防和治理相结合，合理配置工程措施、植物措施和耕作措施，形成从坡面到沟道、从上游到下游完整有效的水土流失综合防护体系，同时发展特色产业，增加农民收入，实现了生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。近年来，各地根据不同地区社会经济发展水平和人民群众对良好生态的新期盼，因地制宜成功探索出了一系列新型小流域治理模式。在水源保护区和城市周边区发展形成了水土流失与污水、垃圾、厕所、环境、河道同步治理，构筑“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线的生态清洁小流域建设模式，有效减少了面源污染，改善了人居环境。在泥石流、滑坡易发区，建设生态安全型小流域，减少了灾害发生频率，保护了人民生命财产和公共设施安全。与此同时，还系统提出了实施封育保护，促进生态自然修复；以重点工程为依托，突出坡耕地和侵蚀沟治理；加强监督管理，控制人为水土流失等一系列符合我国实际的防治措施体系和技术路线。

2.1.4 群众的认可和社会的关注，为水土保持加快发展提供了良好的社会基础

经过多年连续治理，我国重点地区水土流失状况明显改善，并在提高土地生产能力、发展特色产业、促进农民增收、改善民生福祉等多方面发挥了显著作用，受到了治理区广大群众的高度认可和普遍欢迎。随着经济社会的快速发展和人民生活水平与质量的提高，生态环境问题越来越受到关注，社会公众对水土保持的关注程度普遍提高。通过大力宣传贯彻水土保持法和深入开展水土保持国策宣传教育行动，公众参与防治水土流失、建设美丽家园的积极性逐步提高，加快治理水土流失有了很好的群众基础和社会氛围。

2.2 水土保持面临的挑战

目前正值我国经济社会发展的重要转型期，农业人口锐减，城镇化率不断提高，资源开发强度增加，基建规模依然较大的形势，以及推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化等一系列的新要求，使水土保持工作面临着全新挑战。

2.2.1 水土流失防治任务依然艰巨

虽然我国水土保持工作取得了显著成就，但由于特殊的自然地理条件，以及经济社会发展水平限制等多方面原因，水土流失仍然面广量大，水土流失防治进程与生态文明建设、全面建成小康社会的要求还有很大差距。目前，全国仍有近1/3的国土面积存在水土流失,2 400万hm2坡耕地和96万条侵蚀沟亟待治理。东北黑土区、西南岩溶区土地资源保护抢救任务十分迫切，革命老区、少数民族地区、贫困地区严重的水土流失尚未得到有效治理，重要水源地、江河源头区和水蚀风蚀交错区等生态脆弱区域，预防保护任务十分艰巨,水土流失依然是制约山丘区经济社会发展、群众致富奔小康的重要因素。

2.2.2 人为水土流失仍然严重

随着水土保持法有关监督管理工作的进一步落实，人为水土流失得到初步遏制，但有法不依、执法不严、违法不究的现象尚未完全杜绝。在加快实现工业化、城镇化的形势下，大规模生产建设和资源开发给人为水土流失控制带来更大的压力。水土保持法规体系还需加快完善，“三同时”制度有待全面落实。各级水行政主管部门依法履行水土保持监督管理的能力与方式尚不能完全适应新形势和政府职能转变的要求，也有待进一步完善。

2.2.3 水土保持投入相对不足

近年来,国家水土保持投入总体呈增长趋势，但与艰巨的防治任务相比，仍有相当差距。“十二五”期间全国完成水土流失综合治理面积26.15万km2，但国家重点治理工程只有6.58万km2，仅为综合治理面积的1/4,其余则需要地方和社会力量投入治理，但是地方配套资金落实难，群众投劳难度大，劳动力成本节节攀升，导致治理标准较低，影响了治理效益的发挥。

2.2.4 公众水土保持意识有待提高

目前生态文明建设对水土流失防治的要求越来越高，但一些地方决策部门和领导干部对水土保持的认识仍显不足，重经济发展、轻水土资源保护的现象仍较普遍；广大农民仍普遍缺乏主动落实水土流失防治责任和义务的意识。全社会对防治水土流失的长期性、艰巨性和重要性认识还不到位，防治水土流失的责任感、紧迫感尚待加强，水土资源和生态保护意识需要尽快树立。

3 战略与举措

当前形势下，水土保持工作要抓住机遇、加快发展，必须深入贯彻落实《意见》精神，为生态文明建设提供更加有力的支撑。应重点采取以下战略与举措。

3.1 尊重自然规律，发挥生态自我修复能力

《意见》突出强调生态文明建设要坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针，这与水土保持长期坚持的“预防为主、保护优先”法定方针高度吻合；水土保持一直大力推进的生态修复战略也与这一精神高度一致。落实《意见》要求，就是要进一步加大水土保持生态修复力度，全面预防水土流失，有效保护林草植被和治理成果。在风蚀严重、地广人稀的西北地区，降雨条件适宜和水土流失较为轻微的地区，特别是江河源区、内陆河流域下游及绿洲边缘、草原、风沙源等生态脆弱地区，要大力推进以封育保护、封山禁牧为主的生态修复，依靠生态的自我修复能力促进大面积植被恢复，加快水土流失治理速度。近期要积极推动实施重要江河源头区、重要水源地和水蚀风蚀交错区等重点水土保持预防项目。

3.2 因地制宜，加快水土流失严重地区综合治理

《意见》明确要求加强水土保持，因地制宜推进小流域综合治理。我国幅员辽阔，自然、经济、社会条件差异大，水土流失形式多样、类型复杂。因此,要大力实施分区防治战略，构建科学合理的水土流失防治战略空间格局。要以全国水土保持区划的八个一级区为基础，按照不同区域的水土保持发展方向和重点，因地制宜，推进以小流域为单元的山水田林路综合治理，合理配置工程、林草、耕作等措施，形成综合治理体系，维护和增强区域水土保持功能。要扎实推进国家水土保持综合治理项目，重点突出西北黄土高原区、东北黑土区、西南石漠化区等水土流失相对严重地区，坡耕地相对集中区域，以及侵蚀沟相对密集区域的水土流失治理，带动全国面上水土流失治理工作的规模推进。在治理水土流失的同时，大力发展特色产业，促进群众脱贫致富，实现生态保护和经济社会发展共赢。加快推进生态清洁小流域建设，有效减轻面源污染，改善城乡人居环境。

3.3 强化监管，依法严控人为水土流失

《意见》指出要强化执法监督，加大查处力度，严厉惩处违法违规行为。全面贯彻水土保持法是落实《意见》要求的重要抓手。各级水土保持部门要进一步加大水土保持监督执法力度，努力实现事后治理向事前预防转变，坚决扭转“先破坏、后治理，边破坏、边治理”的被动局面，将《意见》要求落到实处。要进一步加大配套法规体系建设力度，用健全的法律制度保护生态环境。严格落实生产建设项目“三同时”制度，推动规划征求水土保持意见制度落实，督促有关方面科学规划建设布局，有效防范水土流失。严格生产建设项目水土保持方案编报和水土保持设施验收，对水土流失严重、生态脆弱和具有重要生态功能的区域实行生产建设活动管制，把好各类项目建设的水土保持关，从源头上严控人为水土流失和生态破坏。切实强化监督检查，提高基层执法能力，提高检查覆盖率，积极运用现代技术手段开展预防监督“天地一体化”监管示范，实现水土保持监督检查常态化、规范化、现代化和高效化。积极协调人大、政府开展水土保持督查和部门联合督查。推动监督检查和执法行为的衔接、行政执法与司法的衔接，坚决制止和查处违法违规行为。

3.4 加强预警，严守生态红线

《意见》强调要树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线。水土流失是反映水土资源和生态质量状况的重要指标。做好水土保持工作，也要树立水土流失状况“只能好转、不能变坏”的底线思维，将水土流失面积不扩大、强度不加剧、水土保持功能不降低作为各级政府的责任红线。在水土流失重点防治区，明确禁止和限制开发的区域范围。同时，对于如何严守生态红线，《意见》也给出了具体路径，要求加快推进水土流失等的统计监测核算能力建设，提升信息化水平，并强调要利用卫星遥感等技术手段开展全天候监测，健全监测网络体系，加大各级政府财政性资金对统计监测等的支持力度。对于水土保持来说，当务之急就是要大力推进水土保持监测和信息化提质升级，做好生态预警和评估，充分发挥监测在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。要加快构建布局合理、技术先进的监测网络和信息系统预警体系。统筹先进的科研、技术、仪器和设备优势，依托先进的网络通信资源，充分利用高分辨率卫星影像和多区域、多门类、多层次的监测手段，对国家水土保持重点治理工程和生产建设项目水土保持设施建设情况进行实时监控，及时预警预报和公告水土流失动态变化情况。要加大水土流失重点防治区监测力度，完善水土流失监测评估体系，为依法落实地方政府水土保持目标责任制和考核制提供技术支撑，有效建立监测预警与开发管控、监督执法、考核问责的联动机制。要积极推进水土保持信息化建设，推动信息化与水土保持业务的深度融合。

3.5 两手发力，多渠道增加水土保持投入

《意见》要求充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。一方面，各级水土保持部门要积极争取各级财政加大水土保持投入，加快水土流失治理步伐。另一方面，要进一步探索建立多渠道、多元化的投入机制。在水利部出台《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》的基础上，各地要加快出台具有可操作性的地方性实施细则，落实有关税收优惠，并在资金、技术等方面予以扶持，鼓励社会力量通过承包、租赁、股份合作等多种形式参与水土保持工程建设，以充分发挥民间资本参与水土流失治理的作用。积极争取有关部门支持，进一步提高水土保持工程投资补助标准，提高治理效益、促进产业发展、改善人居环境，使治理成果更好地惠及群众。

3.6 广泛宣传，增强公众水土保持意识

《意见》特别强调提高全民生态文明意识，要求把生态文明教育作为素质教育的重要内容，纳入国民教育体系和干部教育培训体系；创作一批文化作品，创建一批教育基地，满足广大人民群众对生态文化的需求。按照《意见》精神，各级水土保持部门要更加深入持久地开展全国水土保持国策宣传教育行动和水土保持法制宣传，综合运用主流与新兴媒体，丰富拓展宣传形式与载体，主动面向各级领导、机关干部、管理对象、社区公众、中小学生开展宣传教育，真正把水土保持教育纳入国民教育体系和干部教育培训体系。积极推进国家水土保持生态文明示范工程、水土保持科技示范园、全国中小学水土保持教育社会实践基地建设，在全国不同水土流失类型区形成一批典型示范效果好、宣传教育功能强的平台和窗口，为普及生态文明理念，动员全社会参与水土保持、共建美丽中国营造良好氛围、创造有利条件。

(责任编辑 张培虎)

S157.2

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1000-0941(2015)10-0001-05

刘震(1956—)，男，山西山阴县人，教授级高级工程师，司长。

2015-09-14