巴东模式：新型基层兽医服务模式（一）

毕一鸣，寇占英，郭君超，王志刚，王 赫，才学鹏

（1.中国动物疫病预防控制中心，北京 100125；2.中国兽医药品监察所，北京 100081）

巴东模式：新型基层兽医服务模式（一）

毕一鸣1，寇占英1，郭君超1，王志刚1，王 赫1，才学鹏2

（1.中国动物疫病预防控制中心，北京 100125；2.中国兽医药品监察所，北京 100081）

通过对湖北省恩施州巴东县基层兽医服务模式的调研，得出如下结论：巴东模式是政府和农民向村级防疫员购买服务的成功探索，是基层兽医公共服务和市场化服务的良好结合，有效调动了村级防疫员的积极性，稳住了基层兽医服务队伍。相对于其他地区村级防疫员的增收服务模式，巴东模式富有发展潜力大、适用性广、拓展性强的特点，在继续完善的基础上可因地制宜进行推广。

基层兽医服务；巴东模式；成效；推广；建议；村级防疫员

基层兽医服务是动物防疫工作中最重要的环节，决定了动物疫病防控工作的最终成效。近年来各地积极创新基层兽医服务模式，巴东模式是其中一个很成功的范例。为此，我们在湖北省恩施州巴东县，对以生猪多项技术服务为代表的基层兽医服务模式（以下简称巴东模式）进行了专题调研。

1 巴东县基层兽医服务模式概况

巴东县是传统养殖大县，已连续三年入选全国生猪调出大县，也是湖北省现代肉羊示范区创建县。2013年，全县生猪、山羊、牛、家禽出栏量分别为78万头、20.09万只、0.61万头、142.66万羽。全县现有养殖农户10.5万户，规模化养殖比重为35.7%，畜牧业产值占农业总产值40%以上。

巴东县以争创湖北省畜牧强县和无规定动物疫病区为目标，打造了“乡镇畜牧兽医服务中心+村级畜牧兽医服务室+农户”的生猪服务模式。每个乡镇设立1个兽医服务中心，全县492个行政村设立了450个村级兽医防疫服务室，共聘用478名村级防疫员。

巴东县基层兽医服务模式主要是实行“五包一赔”的生猪兽医技术服务。“五包”是指包治疗、阉割、驱虫、销售、技术指导；“一赔”是指因兽医操作不当导致的责任事故赔偿。它是以村级防疫员为兽医服务实施主体，乡镇政府将重大动物疫病的强制免疫、监督协检、养殖户免疫档案管理、耳标佩戴、疫情报告等公益服务以合同约定方式承包给村级防疫员，村级防疫员再与农民自愿以合同约

定方式，对农民所饲养的生猪实行有偿技术服务。

2 巴东模式产生的背景

2.1 历史机遇期——模式初创

1982年3月，农业部颁发了《公社畜牧兽医工作站管理试行条例》，明确了公社畜牧兽医站的事业单位性质、任务和管理体制。畜牧兽医站由县畜牧主管部门和所在公社双重领导，以县畜牧主管部门领导为主，人员为集体编制，其工资、劳保等有关待遇在所在站的收入中开支，国家给予适当补贴，国家财政每年拨出5000万元“社办公助”专项资金。中央财政体制改革后，牲畜保健费和社办公助费全部由地方财政统筹安排，很多地区无法落实资金，兽医站人员的工资福利只能靠防疫、检疫、治疗的收入来解决。但是，由于当时散养户对防疫的接受度不高，巴东县防疫收费特别困难，影响了基层兽医工作的正常开展。

1983年，农业部首次召开全国畜牧“三站”（畜牧兽医站、草原工作站、家畜改良站）工作会议，确定了“综合办站，有偿服务”的方针，在整顿“三站”的同时，推广技术承包、畜禽保险等多种形式的责任制，鼓励多样化经营和按劳分配，恰逢国家取消生猪派养、派购政策，放开了肉类市场，很多地区的乡镇畜牧兽医站开始搞经营，办实体，推广技术服务。巴东县紧跟当时形势，于上世纪八十年代创立了生猪技术服务 “两包一赔”模式（包治疗、包阉割和责任事故赔偿），将防疫与技术服务打包收费，解决了生存问题。

2.2 转型改革期——逆境发展

上世纪90年代以后，随着我国市场经济和农村多样化养殖业的发展，以政府事业单位为组织形式和实施主体的畜牧防疫服务体系逐渐不能适应形势需要，整体收入逐步走低。由于乡镇站的职能任务和人员定性不明确，公益性服务和经营性服务混为一体，造成乡镇畜牧兽医站发展不平衡，有的站依托兽医资源兴办药房、门诊，有的自行研发兽药、销售疫苗，资产已达数十万元，而有的站入不敷出，社会公益性的动物防疫工作受到很大影响。

2001年起，中央为减轻农民负担在全国推广农村税费制度改革，基层政府税源萎缩。为扭转这一局面，湖北省于2003年开始进行乡镇综合配套改革，推行“以钱养事”，乡镇级的“七站八所”全部退出事业编制管理，原畜牧兽医站转制为畜牧兽医服务中心，经费自筹。原畜牧兽医站人员和小部分村兽医安置在服务中心，其他大部分兽医工作人员变成了村级防疫员。

改革后，巴东县每个乡镇兽医服务中心只有两三个“以钱养事”全额工资拨款名额，全县500多名村级防疫员的工资待遇未纳入“以钱养事”资金支持范围，大部分靠防疫收费支付，其余靠村级防疫员补助和生猪技术承包服务费来补贴。2009年1月全国取消动物防疫费，服务中心和防疫员的工资收入大幅减少，为避免“线断、网破、人散和服务缺位”现象 的出现，巴东县畜牧局带领服务中心和村级防疫员提高自身能力，拓宽业务范围，帮助建造村级防疫室，培训兽医服务技术，发展生猪技术服务模式，逐渐从“二包一赔”扩充到“五包一赔”，服务费从上世纪80年代初创时的5.3元/头，逐步增至15元/头。同时，服务中心设立兽药、饲料营销店，以近乎成本的价格直供村级防疫员销售，有效保障了村级防疫员的工资收入。近年来，巴东县政府将部分公益服务承包给村级防疫员，使巴东模式得到进一步发展。

3 模式开展情况

3.1 “五包一赔”生猪兽医技术服务市场化

每年县畜牧兽医局统一印制下发生猪技术承包合同，在春防期间由村级防疫员与养殖户自愿签订，每份合同需报县畜牧兽医局和所属乡镇畜牧兽医服务中心备查。合同中明确规定，养殖户按出栏数缴纳15元/头的费用（只包技术不包药，出栏前死亡的不收费），村级防疫员按照“五包一赔”要求为养殖户提供服务。责任事故赔偿包括：阉割动物24 小时内死亡的，村级防疫员按猪价的50%赔偿；农户预约后4 小时内因村级防疫员未能赶到，导致猪死亡的，村级防疫员按猪价的30%赔偿等。如果村级防疫员责任履行不到位，养殖户可直接向所属乡镇畜牧兽医服务中心和县畜牧兽医投诉。

3.2 兽药、饲料等投入品让利经营

为把好兽药、饲料等投入品的质量关口，防止出现假冒伪劣商品，县畜牧兽医局严格源头监督，在乡镇兽医服务中心设店经营，直供村级防疫员开展服务，由此提高村级防疫员的收入，使巴东模式得以长期稳定运行。

3.3 兽医公共服务考评监督

按照“政府聘用，部门考核”的原则及“一年一聘，一岗双责”的要求，巴东评聘了478名村级防疫员进行畜牧产业发展指导、动物疫病防控、畜产品质量安全监管和落实惠农政策等公益性工作，实行一年两次的县、乡、村逐级考评。县对乡采取“一听（听汇报）、二查（查资料）、三看（看现场）、四评（综合评定）、五检测（检测抗体）”的方法进行明查暗访，乡对村采取随机抽查走访、抗体测量等方式定性、定量考评，考评结果作为兑现绩效工资奖励的依据。

考评除涉及强制免疫、检疫监管工作外，还横向考评兽药、饲料及添加剂使用情况、技术承包服务和群众满意率情况。县畜牧兽医局定期或不定期组织抽查，了解服务情况，也作为绩效考核的重要依据。公益兽医服务的考评全面贯穿了村级防疫员的所有兽医服务，反映了巴东基层兽医服务的统一性。

4 模式运行成效

4.1 提高了基层防疫人员收入，稳定了基层防疫队伍

如果仅靠政府购买服务，优秀村级防疫员一年全额能获得7200元报酬，加上政府缴纳的3200元养老保险，也只有10500元，村级防疫员身负的职责和较高的劳动强度与补助不成正比。而开展“五包一赔”服务模式后，一个村级防疫员少则年服务出栏生猪800头左右，多则可达2000头左右，可增加年收入1.2～3万元左右；兽药、饲料等投入品销售会增加0.3～1.5万元不等的收入。如野三关镇、沿渡河镇、溪丘湾乡等工作开展比较好的乡镇，村级防疫员通过兽医服务市场化、兽药饲料等投入品让利经营，年平均增收分别可达2.5万元、2万元和7000元。2013年巴东县村级防疫员年收入在2.3～7.8万元，平均3万元左右。

4.2 提升了防疫员技术水平，减轻了养殖户经济负担

兽医服务绩效考核与奖惩挂钩的方式极大调动了防疫员的积极性；实施“五包一赔”服务模式，促进了防疫员学习的主动性，有助于基层兽医人员的专业化、专职化；每年评选优秀村级兽医赴北京参加培训学习，激发了其工作热情，提升了技术水平。实行技术承包服务收费比未承包地区临诊收费降低约10～20元，减轻了养殖户的经济负担。2014年，巴东县共签订生猪技术承包合同8.68万份，生猪技术承包服务的覆盖率已超过85%，其中野三关、沿渡河、溪丘湾等乡镇承包覆盖率已达到95%以上。

4.3 提高了管理成效

“五包一赔”服务模式有效增强了防疫员的防疫工作责任心，最大程度地避免了因操作技术等问题导致的应激反应，免疫密度及抗体检测合格率维持在较高水平。兽医公共服务合同的确责和绩效管理，改变了之前干与不干一个样、村级防疫员不听指挥的局面；兽药、饲料的让利经营，促进了畜禽投入品监管工作的开展，在一定程度上保证了畜禽及畜禽产品质量安全，使乡镇兽医公共服务运行更加高效，疫病防控工作质量得到进一步保证。

5 存在的问题

5.1 体制不顺，政企难分

一是乡镇综合配套改革后，巴东县乡镇兽医站转制为乡镇兽医服务中心，这种民办非企业单位实质是从事非营利性活动的社会组织，履行的是社会管理的公益性职能（动物防疫监管和畜产品质量安全监管），由于其不具有执法主体资格，理论上讲一执法便犯法。二是乡镇兽医服务中心工作经费基本靠经营性服务自筹，难以专心履行其公益性服务。三是村级防疫员从事兽药、饲料等投入品让利经营的终端销售活动不符合现行兽药GSP管理规定。

5.2 村级防疫员的技术能力不强

村级防疫员是动物疫病防控和畜牧兽医技术推广的骨干力量，身兼强制免疫、疫情监测、重大动

物疫情扑灭、技术推广、惠农政策落实等多项职能。然而，由于基层兽医工作任务繁重、工作环境较差、社会地位偏低，工酬极不平衡，尽管巴东模式发挥了稳定队伍的作用，但未能从根本上扭转村级防疫员专业化水平低、老龄化严重的局面，全县村级防疫员队伍中年龄在50岁以上的有188人，占防疫员总数的38%，40岁以下的65人，仅占防疫员总数的13%，且尚无一人取得执业兽医资格证书。

6 建议

6.1 捋顺体制，改善机制

一是继续开展乡镇兽医机构改革，恢复乡镇兽医站。结合工作实际，核定乡镇兽医站编制，破除乡镇防疫工作人员的编制瓶颈，对编制内公益性工作人员实行财政全额供养。二是剥离乡镇站经营性服务，推向市场。扶持兽医服务中心的兽药饲料等投入品经营走向市场化，以企业身份与村级防疫员签订合同，明确股份合作制经营关系，解决村级防疫员销售兽药的合法性问题，继续发挥其帮扶村级防疫员创收作用。三是强化监管，严格依法办事。县畜牧兽医局应加大市场监管力度，规范服务主体诊疗行为，严厉打击游医药贩和制售假冒伪劣兽药者，为基层兽医服务创造良好发展环境；对村级防疫员更要严监督、勤管理，发现问题严肃处理。

6.2 加大政策支持

一是制定吸引兽医专业人才政策，扩充村级防疫员队伍。提高防疫员补贴等政府购买公共服务的补贴标准，吸引年轻专业技术人员尤其是大中专毕业生加入到防疫员队伍，妥善解决队伍老龄化和专业化水平低等问题。二是积极创造条件，鼓励和扶持新型兽医服务组织快速成长。提高村级防疫员的组织化程度，搞活兽医服务经营方式，告别乡村兽医的单打独斗状况，支持有执业兽医资格的兽医兴办兽医技术服务合作社或兽医技术服务公司，实现能人带头、自我管理、市场激励、转型升级的基层兽医服务组织发展目标。三是加大乡村兽医、村级防疫员培训力度。培训内容须理论与操作实践相结合，切实提高其兽医服务技能，增强其技术辐射能力。四是加大财政资金投入。中央与地方政府应合理界定责任，层层分摊资金，保障乡镇兽医站人员的工作经费，建立村级防疫员补助逐年增长的机制，扶持推广“五包一赔”这类三方共赢的基层兽医服务模式，保障基层兽医服务又好又快和可持续发展。

A New Grass-roots Veterinary Service Model：Badong Model

Bi Yiming1，Kou Zhanying1，Guo Junchao1，Wang Zhigang1，Wang He1，Cai Xuepeng2
（1.China Animal Disease Control and Prevention Center，Beijing 100125；2.China Institute of Veternary Drug Control，Beijing 100081）

A new grass-roots veterinary service model—Badong model was systemically described in this paper based on investigations. The unique service of Badong model is a successful exploration of the governments and peasants purchase services to village-level epidemic prevention personnel，the combination of the grass-roots veterinary public service with market service of China. It could effectively raise the enthusiasm of the village-level epidemic prevention personnel，stabilize the grass-roots veterinary services team. The Badang mode is worth popularizing based on continual improvement due to its vast development potential，wide applicability and strong expansibility.

new grass-roots veterinary service；Badong mode；achievement；popularize；advice；village animal disease preventer

S851.33

B

1005-944X（2015）06-0034-04

才学鹏