我国房产税扩围问题研究

胡芳

【摘 要】 上海、重庆房产税改革试点已经推行了3年，学术界关于我国房产税是否应当扩围及房产税改革的目标定位还在争论，文章在阐述我国对个人住房征收房产税的理论依据后，论证了房产税改革的目标应是调节收入分配，建议扩大试点城市范围并通过舆论宣传降低改革阻力。

【关键词】 个人住房; 房产税; 改革目标

中图分类号：F810.42  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2015）01-0097-04

一、房产税改革的背景

（一）我国房产税的演变

房产税由来已久，周朝的“廛布”、唐朝中期的间架税、五代后梁时期的屋税、清朝初期的“市廛输钞”、清末和民国时期的房捐等，都是对房产课征的税。1949年，房产税被列为新中国14个税种之一。20世纪50年代，在全国范围内开征城市房地产税，1973年对国营、集体企业征收的城市房地产税被并入到工商税，城市房地产税仅对房管部门、个人以及涉外企业的房屋征收。1986年国务院发布《房产税暂行条例》，对城镇经营性房屋依照房产原值或租金收入从价或从租计征房产税，对个人居住用房免税。

（二）我国房产税改革的背景

1998年住房制度改革，房地产市场开始了市场化运作，住房价格开始上涨，房地产税制越来越不能适应我国市场经济发展和房地产市场化推进的要求。2003年，党的十六届三中全会明确提出“实施城镇税费建设改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费”。2006年起我国在一些城市实行物业税“空转”试点，并取得了一些经验。与此同时，在土地财政、繁杂的税费①、城镇化进程中所产生的对住房的刚性需求得不到满足及房地产投资、投机活动扩大购房需求等因素的驱动下，房价进入迅速上涨期，房产税改革被赋予抑制房价的功能。2009年5月25日，中央再次明确提出“深化房地产税制改革，研究开征物业税”。由于物业税开征非常复杂，2011年我国选择在上海、重庆进行房产税改革试点。

二、房产税扩围的理论依据

（一）反对房产税扩围的观点

我国土地归国家所有，在土地流转之前须向国家一次性缴纳未来30—70年的土地出让金（即批租制），该土地出让金在房地产买卖中最终被转嫁给了购房者负担。有学者认为，在对住房按照评估价值征税的情况下，对作为评估价值组成部分的土地出让金再次征收物业税或者房产税时会存在重复征收的问题，因而认为我国对个人住房征收物业税或房产税缺乏理论依据（孙钢、李铭，2005）。

（二）对个人住房征税的理论依据

受益说认为房地产作为一种私人财产，政府的产权保护保障了其安全，政府进行公共设施建设提升了其价值，政府理应从这种公共服务中得到一定的回报。具体来说，国家为公民提供治安、消防、法律等服务，进行城市基础设施建设，这些都会保护居民的财产安全，使居民受益，而且，政府发展城市建设（包括教育、医疗、文化、卫生保健等事业）还有利于居民的房地产升值。因此，居民享受了地方政府所提供的公共服务，就应该向政府纳税，而且以房产作为居民公共受益的成本分摊依据可以较好地贯彻对等原则。

虽然我国个人并不拥有土地所有权，但他们在购房时是连同房屋所依托的土地使用权一起购买的，房屋价值与土地使用权价值已经不可分割了。土地使用权是一种特殊的财产，它能够为土地使用者带来经济利益。因此，对土地使用权征税不应存在理论上的障碍。

笔者认为，即使是在土地实行“批租制”情况下，对住房征收房产税也不存在理论障碍。因为房产和大多数物品一样，会逐渐老化，其本身的价值随之逐渐降低，房价上涨主要是由于地价上涨引起的（黄莉，2013）。从长期来看，土地资源日益稀缺和公共设施的改进是土地价格上涨的主要因素，现实是，越是政府提供公共服务水平高的地方，地价上涨就越明显。政府可以通过征税来补偿公共服务的成本，并将该税收用于本地区公共设施的改善，由此进入一个良性循环（潘明星等，2011）。

我国地方政府收取的土地出让金相当于土地的租金，在按年收取的情况下，随着土地价格的上涨，租金也应该是上涨的，因此，在“批租制”下，当政府以当前价格收取未来30—70年地租时，再次依据受益原则对个人住房征收房产税是合理的。

三、房产税改革的目标定位

主流的观点认为扩围后的房产税具有三个方面的功能：抑制房价、成为地方财政主要财源和调节收入分配。随着上海、重庆房产税改革的推进，抑制房价和地方财政收入功能受到越来越多的质疑。

（一）房产税扩围难当抑制房价的重任

有学者认为，目前我国房地产税费“重交易，轻保有”②使得投资房产变得更加有利可图。对个人住房征收房产税会增加持有房产的成本，降低住房投资收益，进而抑制对住房的投资性需求。同时，房产税扩围后，多套住房持有人会由于持有成本增加而出售部分房产，从而增加住房供给。房价也将会在这两个方面的综合作用下有所下降。也有学者认为房产税扩围难当抑制房价的重任。

1.从上海、重庆试点改革的效果看

上海、重庆从2011年1月28日开始实施房产税改革，对部分个人住房征收房产税。就上海房产税改革对房价的影响看，2011年上海住房成交量较上年有所回落，房价相比上年上涨1.5%，涨幅回落3个百分点。即使在2010年8月开始执行“限购令”的背景下，2011年上海房价涨幅下降也不明显。2012年住房价格同比上涨3.1%。金丰易居&佑威联合研究中心于2014年1月1日发布的监测数据显示，2013年上海房价同比上涨7.64%。重庆2011年别墅和高档住宅成交均价下降7.1%，未能改变房价整体走势，下降幅度有限（汪凤麟、董黎明，2013）。重庆对交易单价达到上两年主城九区新建商品住宅成交建筑面积均价2倍（含2倍）以上的高档住房征税，该均价的2倍即为高档住房应税价格的起点③。2011年1月28日，重庆高档住房应税价格起点为9 941元/平方米，2012年1月1日重庆市国土资源和房屋管理局公布该价格起点调整为12 152元/平方米，2013年和2014年分别调整为12 779元/平方米和13 192元/平方米。④

从上述数据看，房产税改革对房价的抑制作用有限，这也与两地试点方案征税范围过小有关。上海对本市居民新购的第二套及以上住房与非本市居民在本市新购住房征税，相当于对增量房征税，重庆对存量独栋别墅和新购高档住房征税。两地都绕开了存量房，带有“过渡”的性质，目的是要降低改革所面临的阻力。如果对所有存量住房都征税，无疑会挤出部分投资、投机性住房，增加二手房市场供给，缓解住房市场供需矛盾。

2.从房价上涨的原因看

2003年以后我国住房价格的迅速上涨是多种因素引起的：保障性住房供给不足使刚性需求得不到满足，再加上垄断的供给方定价和繁杂的交易环节税费抬高房地产开发成本，2008年政府调控政策的反复使公众对政府调控失去信心，产生了房价长期来看只涨不跌的预期，在公众缺乏投资渠道的情况下，住房投资投机活动备受青睐，宽松的货币政策和严重的收入差距使房价上涨由可能变成了现实（石子印，2013）。房产税对个人居住用房免税降低了住房投资的成本，增加购房需求，加剧住房供求矛盾，只是影响房价的一个因素。企图通过对个人住房征税就降低房价是远远不够的，这种措施的效果远没有“限购令”和财产登记制度来得快。换言之，虽然房产税是直接税，在住房市场供不应求的情况下，保有环节所征收的房产税照样可以在出售时转嫁给购房者负担，反而抬高房价。

反过来说，在保障房供给充足、公民居住权得到保障的情况下，政府不必要抑制商品房尤其是高端住房的价格。高端住房具有炫耀功能，对于资源利用效率高的人在取得高收入后，消费高价房还会获得精神方面的享受，而这也会作为一种目标激励年轻人努力奋斗、创造财富。

（二）房产税成为地方税主体税种任重而道远

财政收入说认为政府开征房地产税的目的在于获取财政收入，更确切地说是为了获得地方财政收入。房地产不能随意移动，隐匿比较困难，故税源比较确定。而且，房产随着经济发展和人口增加，也在不断地增加，其价值也因时代变迁、建筑材料更新换代、房产需求量增加而提高。房产税以房产价值为计税基础，采用比例税率，在税源确定、税基不断变大的情况下，房产税收入不会随着经济的变化发生明显波动。所以说，房产税收入是地方政府的稳定财源，有利于政府根据较稳定的收入安排相应的支出。

从国际看，国外除瑞典、印度尼西亚、挪威等国将房地产保有税作为中央税或中央地方共享税外，其他国家的房产税基本上都属于地方税，而且多数国家的房产税收入在地方收入中占较大比重。美国房产税收入占地方政府收入的30%，英格兰住宅税收入占本级收入的45%，16个OECD国家该比重平均为43%（黄莉，2013）。台湾地区1994年地价税收入和土地增值税⑤收入分别占县（市）税收的11.2%和70.22%（戎生灵，2005）。

在我国，2000年到2011年房产税税收收入占地方税收入的比重在2.68%～3.28%之间，并呈逐年下降趋势（黄莉，2013），房产税远非地方税主体税种。从上海、重庆房产税改革试点的结果看，2011年上海房产税收入22.1亿元，占地方财政收入不足0.06%;重庆房产税收入1.5亿元，占地方财政收入不足0.05%。2012年全国财政科研协作课题“资源税、房产税改革及对地方财政影响分析”的研究表明，在对全国商品房按照2010年平均销售价格的1.2%计征房产税时，全国房产税收入占地方财政收入的比重为20.65%，如果考虑对中低收入家庭免税的话该比重会更低。安徽省财政厅财政科学研究所课题组的研究表明，2011年按国内生产总值的2%⑥征税房产税的话，房产税收入将是9 431.3亿元，占地方财政收入的17.95%。因此，从长期来看，房产税将会成为地方政府的稳定财源。

目前，土地出让金占我国地方财政收入的将近一半，如果将土地出让金并入房产税的话，它已经是我国地方政府的主要财源了。但是，这涉及到整个房地产税制的改革，而现阶段实施这样的改革是不现实的。因此，房产税要成为我国地方税主体税种任重而道远。

（三）房产税改革目标应定位于缩小收入分配差距

财富分配说认为开征房地产税可以起到调节社会财富分配不均的作用。在经济社会中，财富的初始配置并不均等。财产所有者可以通过行使其财产占有和处置权而获得收益，这会引起更大的社会财富分配差距。自古以来，土地、房屋都是个人或法人所拥有财产的重要组成部分，也是区分有产者与无产者的重要标志。房产税以纳税人所拥有的房屋为课税对象，其征收将直接从房地产所有人的收入中取走一部分，这会降低房地产所有人的收入水平，从而缩小有产权者与无产权者之间的收入差距，起到调节财富分配的作用。目前，大多数国家的房地产税对居民自住用房和低收入者所拥有的住房给予了一定的减免税优惠，以降低中低收入者的税收负担，而且房地产税的税率还有一定的浮动范围，这些税制设计又强化了房产税缩小收入分配差距的作用。

目前，学术界对房产税的收入分配功能还有不少争议。首先，有学者认为，税收不能够没有福利损失或以较小的福利损失为代价实现对收入分配不公的调节，通过所得税、财产税对收入分配不公进行调节进而增进社会福利的看法已经过时。依据最适所得课税理论，在累进的所得税制下，高边际税率会削弱工作、劳动的积极性，扭曲人们在工作和闲暇之间的选择，带来税收的额外负担，因此对最高收入者不宜课重税。笔者认为，这种观点混淆了是否应当调节收入分配和是否能够调节收入分配的问题。在讨论是要公平还是要效率的时候，可用以上述观点反驳通过所得税和财产税调节收入分配不公的观点。保有环节房产税作为一种直接税，能体现税收公平原则，同时对商品比价关系影响较小，可以在较小的福利损失代价下调节收入差距。

其次，有学者认为房产税的征税对象是房产，税源是收入，这种不一致会影响其对收入分配的调节。拥有房产是纳税人前期收入积累的结果，缴纳房产税需要用纳税人的当前收入。当房主收入拮据时，可能无力承担房产税。甚至对通过继承、赠与⑦以及贷款购房的人来说，房产税会加重其生活成本。对于这些情形，我国房产税可以通过设置免税房屋或免税面积将中低收入者的自住房排除在征税房产之外。对于那些拥有高价房而收入又长期较低无力缴纳房产税的，可以将其高价房换成自己消费得起的房子，让有能力负担房产税的人居住。从这个角度看，房产税扩围也有利于提高资源配置效率。

再次，有学者从富人财富多样化质疑房产税的收入分配作用。金融资产、知识产权、艺术品、贵金属等财富在富人财富中所占的比例越来越大，富人所拥有的房产价值可能只占其全部资产的一小部分，仅对房产征税起不到缩小贫富差距的作用。照这样说，即使对所有这些财富都征税财产税，还是不能缩小收入差距，因为还有隐性收入，实物收入和更为人们所憎恶的灰色收入是不征税的。要调节收入分配差距需要通过完善初次分配机制和财政、税收二次调节等手段配合，仅税收手段就包括所得税、财产税和消费税三个方面。想单独依靠房产税调节收入分配差距是不可能的，但是，这也不能否认房产税具有调节收入分配的功能。

最后，有学者认为房产税作为一种地方性税收，而且大多是县（市）政府负责征收管理，难以在全国范围内发挥收入分配调节作用。房产税对富人征税，而且难以转嫁，其征收会遭到强烈的反对。为了提高公众对该税的遵从度，必然要将其打造成一个小范围内的受益税，所以房产税不可能在全国范围内一刀切地征税。而且，我国地区差异比较大，各地房产税肯定会差异化征收。收入分配是全国性公共商品，只有全国性税收才能调节，于是有人就认为，房产税作为地方税，不具备该功能。全国性税收才能调节收入分配的理由是这种税收的税基不能或较少流动，但是，房产不能随意移动，地区间流动几乎不可能。不管是经济发达地区还是落后地区，对高价值或多套房拥有者征收房产税都可以缩小本地区收入差距，也有利于全国收入差距的缩小。

综上所述，房产税具有调节收入分配的功能，可以将房产税扩围的目标定位于此，但也不能夸大其作用。

四、对我国房产税改革的建议

（一）尽快扩大试点城市范围

上海、重庆房产税改革试点效果不理想，这是本身的方案设计不足造成的，也与对房产税扩围期望值过高有关。3年过去了，试点城市扩围一再抽动人们的神经，却是只闻其声，没有任何进展。作为房产税改革必要条件的房产登记联网也是一波三折。早在2010年，国务院就要求住建部加快全国住房信息联网工作，但由于利益集团阻挠而被故意控制拖延。2013年11月，国务院将这项工作转交国土部负责。2014年3月，我国下发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出在2020年之前建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网，这一消息立即被解读为“全国住房信息联网将被延迟5年”。同时，房产价值评估是房产税扩围的另一必要条件，这一工作目前还没有一个时间表。如此看来，要在全国范围内扩大房产税征税范围还需要相当长一段时间。

试点改革的不力和配套改革的拖延引发对房产税改革的诸多非议，甚至两度出现房产税试点存废之争。笔者认为，1986年出台的《房产税暂行条例》已经暂行了二十多年，早已需要改革。尽管全国范围内对个人住房征收房产税还言之尚早，但可以允许具备条件的地方开展房产税改革试点，通过不同试点方案的实施积累经验，防止改革试点难产。

（二）引导舆论宣传，降低改革阻力

我国房产税改革进程缓慢与利益集团阻力不无关系，要打破这种阻挠可以让舆论宣传介入。就像20世纪初期美国的进步运动中，政府在舆论压力下被迫开展一系列反垄断措施。

收入分配差距悬殊是我国目前面临的一个重大社会问题。在中国大陆，更为社会所诟病的是先富起来的人有很多并非是依靠个人奋斗积累财富的，政府政策导向所产生的暴发户、土豪为数不少。这些人依靠先前积累的财富购置大量房产，坐等升值获益，有的甚至大搞投机，牟取暴利。在台湾地区，实施“规定地价”、“照价征税”、“照价收买”、“涨价归公”四大纲要。“涨价归公”就是对“土地价值非因施以劳力资本”而增加的价值（自然涨价）征收土地增值税（戎生灵，2005），目的是对土地所有者不劳而获的土地增值征税。笔者认为这种做法值得借鉴，可以从这个方面加大舆论宣传。

【参考文献】

[1] 马国强.中国税收[M].东北财经大学出版社，2009：271.

[2] 孙钢，李铭.对我国开征物业税有关问题的研究[J].财政与发展，2005（4）：11-17.

[3] 董庆铮，汤贡亮，杨志清，计金标.税收理论研究[M].中国财政经济出版社，2001：37-38.

[4] 黄莉.国外房产税的征收经验及对我国的启示[J].财政研究，2013（2）：66-71.

[5] 潘明星，王杰茹.财产税属性下房产税改革的思考[J].财政研究，2011（8）：5-8.

[6] 汪凤麟，董黎明.房产税改革的方向与路径选择[J].地方财政研究，2013（7）：4-8.

[7] 石子印.我国房产税：属性与功能定位[J].经济问题探索，2013（5）：16-20.

[8] 各国税制比较研究课题组.财产税制国际比较[M].中国财政经济出版社，1996：57，102.

[9] 戎生灵.中外地方税收比较[M].中国经济出版社，2005：123-128.

[10] 刘尚希，朱长才，等.资源税、房产税改革及对地方财政影响分析[J].经济研究参考，2013（21）：3-18.

[11] 安徽省财政厅财政科学研究所课题组.房产税改革及对地方财政的影响[J].经济研究参考，2013（21）：38-49.

[12] 国家税务总局税收科学研究所.西方税收理论[M].中国财政经济出版社，1997：211.

[13] 夏商末.房产税：能够调节收入分配不公和抑制房价上涨吗[J].税务研究，2011（4）：19-25.

① 除土地出让金外，我国住房从最初拿地开发到消费者购房涉及营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加、土地增值税、耕地占用税、契税、印花税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税等12项税费和土地征用费、拆迁补偿费、土地开发费、大市政配套费、四源费、防洪费、集资费、各种建设收费等50项收费。

② 目前我国住房所涉及到的62种税费中，除了房产税和城镇土地使用税对经营性用房（即出租住房）在保有环节征收外，其他均在交易环节征收，对个人自住房屋免税。

③ 资料来源：重庆房产税改革试点方案。

④ 数据来源：重庆国土资源和房屋管理局网站。

⑤ 台湾地区土地增值税是在保有环节征收的，增值需要相关部门评估，属房地产税性质;中国大陆土地增值税是为了抑制房地产投机在转让环节征收。

⑥ 2003年，OECD30个国家房产税的加权平均税负为2%。

⑦ 包括在家人、亲友经济支持下购买房产。